政策性金融何去何从：必要性、困难与出路

中国金融四十人论坛成员    贾康     [ 2009-01-14 ]      共有0条点评
内容摘要：
政策性金融是一个需要提升到国家经济社会发展战略层面来重视和加以正确处理的问题。本文主要从制度安排视角对中国政策性金融发展的未来取向和合理定位问题作出分析与思考。政策性金融是政府针对“市场失灵”参与资金与资源配置的特定途径，它可以降低实现国家战略与政策目标的社会成本，促进经济发展与社会公平，在我国贯彻后来居上的现代化赶超战略的过程中，政策性金融的发展和运行具有历史长期性。
政策性金融具有政策性导向和市场化运作双重特征，两者关系的内在矛盾导致政策性金融合理定位面临多重困难，许多国家在寻求政策性目标与市场性目标的适宜结合点时都曾出现过困惑与偏差，中国也不例外。我们需要从国民经济发展的全局和总体战略高度来认识和设计政策性金融体系，使其主要覆盖国民经济的薄弱环节；需要对政策性金融作出合理定位，动态地明确政策性金融与商业性金融的边界，以市场化运作和风险共担机制解决政策性金融机构的经营机制问题，并合理完善基于财政后盾的风险共担与利益补偿机制、可操作绩效评价体系等，促进政策性金融可持续发展。
一、金融危机与政策性金融质疑
2008年，始于美国的金融危机不仅使世界上最大的经济体陷入经济衰退，而且对世界其他国家经济发展构成了强烈的外部冲击，具有广泛的影响力和严重的破坏性，被格林斯潘称为“百年一遇”的严重危机。危机的导火索，人们普遍认为是美国住房次级抵押贷款的过度证券化和过度“衍生工具化”，这种“过度”性质催生了房地产市场、债券市场、金融市场的泡沫，而一旦泡沫破灭，危机层层扩散，很快伤及金融稳定和实体经济增长。如果我们进一步追根溯源，可以发现在过度证券化问题上，其背后隐含的美国政策性金融的失误难辞其咎。
美国作为市场机制非常成熟的发达经济体，拥有世界上融资便利度最高、金融创新活动最活跃的金融体系，而且一向以“市场自由竞争”为标榜，很少提及政策性金融问题。但是实际上，它也建立了数量并不算少的政策性金融机构，如支持中小企业的美国中小企业管理局等等。在住房开发领域，作为罗斯福新政的一项内容，1938年，美国成立了联邦国民抵押协会（Fannie Mae，房利美），其后又成立了政府国民抵押协会（Ginnie Mae，吉利美）和联邦住宅抵押公司（Freddie Mac，房地美）。政府国民抵押协会属于政府机构，房利美和房地美后来改为私营股份制企业，但它们与政府部门具有千丝万缕的联系，仍被认为是准政府机构。美国政府设立这三家机构的目的在于：通过它们购买抵押贷款，活跃住房贷款的二级市场，以增强金融机构住房贷款的流动性，从而实现政府制定的为中低收入者住房融资服务的政策目标。
1970年，政府国民抵押协会首次发行了抵押贷款证券，以此为起点，在随后的30多年里，抵押贷款证券化业务在创新中迅猛膨胀，其规模仅次于美国国债。抵押贷款证券市场的发展与美国政府对三大机构全方位的支持密切相关，直到80年代中期，私营金融机构才进入这一市场。三大机构也成为证券化业务的持续推动者，市场所占份额1995年为83％，2007年仍高达67％，截至2008年6月，三大机构发行的抵押贷款支持证券（MBS）余额为48929亿美元，分级偿还抵押贷款支持证券（CMO）余额为13359亿美元。 证券化业务为美国住房市场提供了充裕的资金支持，实现了为中低收入家庭和特定地区提供住房信贷服务的政策目标，2005 年，全美住房所有率达到69%。
作为三大机构实现政策目标的条件和对价，政府为它们提供一系列的优惠政策，例如，它们发行的证券不须经过证券交易委员会和州监管机构的注册审批，减免所得税，雇员退休优惠待遇等等。直到2007年，这套制度安排把政府的公共目标与私营企业的利润目标有机结合起来，是政策性金融发展的成功典范。但是，为了实现政策性目标，美国政府对抵押证券市场一味放松监管，导致过度证券化，最终引发了多年累积风险的集中释放。因为两房若倒闭，足以震撼和威胁全局，所以在金融危机中，美国政府坚决地出手援助房地美和房利美，由联邦住房金融局接管两房，财政部注资1000亿美元，并收购两房发行的抵押贷款证券。但如作较全面的反思，其政策性金融必然要受到前所未有的质疑。联想到1990年代，日本经济泡沫破裂之后，其政策性金融亦受到过类似的质疑。
如果我们把眼光投向国内，会发现我国政策性金融发展其实也面临着挑战和质疑。1994年，我国成立了国家开发银行等三家政策性银行，这三家银行的业务定位看起来十分明确，就是承担国有商业银行所分离出的政策性金融业务，具体包括开发性建设、进出口、农业等领域的政策性金融业务。它们的成立不仅为我国国有商业银行的市场化改革打开了制度空间，也为我国政策性金融业务的规范发展开辟了组织上和制度上的保障机制，应肯定为是我国金融发展的一个巨大进步。但是经过十多年的发展，我国政策性金融体系的框架和发展思路，不是更清晰了，而是更模糊了，更令人惶惑了。在2008年我们有这样一些感触：发生了大地震之后需要救灾重建；在受到外部冲击的情况下，各方面呼吁需要支持中小企业；在中央三中全会对于农村和三农问题有了系统性的指导性意见之后，各方面都认识到需要进一步支持三农。但是我们在运行中可以看到，各家银行和金融机构对这些事项的政治表态，和它们的运行机制之间，明显地成为“两张皮”。对于灾后重建，金融机构的表态都是非常明朗的，但是需要考察一下后面有没有支撑它持续做这种情况的运行机理：有些金融机构、有些银行确实出了钱，也走了现代企业制度的决策程序，但是它的这种资金运用完全不是它的运行机理可以长久支撑的。我们也注意到，对于中小企业的支持，各家银行的表态都是非常鲜明的，但有关方面的统计数据表明，2008年各家银行对中小企业贷款的发放规模比去年明显降低。还有三农：包括现在已经在进行中的对农业银行的股份制改造，如在它的具体运行机理层面稍加考察，我们就会发现，它并没有解决以后怎么样以一个企业化的定位来支持三农的运行机理问题。
我们从“明规则”的主体上看，原来国家成立了三家政策性银行，又发展了一些政策性金融机构，但现在财务指标最好的国家开发银行落入了“群起而攻之”的境地，已按照明确的要求，实行商业化；其他两家作用都比较有限。可以说我们国家现在已找不到主力型的政策性金融银行。从我国某些政策性金融机构的演变来看，可以很清晰的看到一种“两难”。有一个例子：一个国家级的——财政和经贸委当时各出两亿五千万元组建的信用担保机构，可以认为是我们国家中央级的信用担保机构的旗舰，它的政策性的定位本来是非常明显的，但只是明显地表述在它建立的初期，以后它碰到的是一个两难问题：如果继续追求建立时的政策初衷，它就要碰到资金萎缩的困难，而这个资金萎缩是没办法向各方面交代的；它如果想让自己持续发展，就要实际上背离开始的初衷，而转而追求“短、平、快”，要转而追求商业化——现在这个机构为求自保，已经明显地向商业化蜕变。
我们再看看“潜规则”。这方面的运行表现是，我们可以在地方层面看到大量的变相的非规范的政策性融资，即不称作政策性金融的政策性金融活动，而且在很多地区的发展中间，它成为重要的支撑因素。一系列的地方政府实际运行和发展业绩中间，都有这种不称呼为政策性融资、实际上起了重要作用的政策性融资行为的贡献。
无论是“成亦萧何，败亦萧何”的美国政策性金融，还是似乎陷入发展迷局的中国政策性金融，都是需要放到本国经济社会发展战略层面来看待的问题。下面拟从政策性金融合理定位的视角对政策性金融发展问题作一些分析探讨，力图为理清我国政策性金融的未来发展思路提供有益的参考。
二、发展政策性金融的战略意义及其长期性
不论是金融创新，还是政策性金融，都有其必然性，在总结国内外实践中的成败得失时，应以长远的、发展的眼光看待，不可以“把小孩子和洗澡水一起泼出去”。
政策性金融是政府参与资金配置的特定方式与途径，发展政策性金融可以降低实现国家政策目标的社会成本，促进社会公平和贯彻特定的战略意图。从经济发展史、经济成长的内在逻辑来看，发展政策性金融必然具有长期性，尤其是对于要实施现代化赶超战略的发展中国家来说，其必要性和重要性更为显著。
（一）发展政策性金融的战略意义
在市场经济中，市场机制发挥资源配置的基础性作用，是使资金由低效率地区、低收益领域向高效率地区和高收益领域流动，从而更为有效地使用有限的资金。但由于“市场缺陷”的存在，市场机制的这种资金配置方式也会带来一些问题，例如，欠发达地区要发展，需要得到资金支持，而不发达地区资金运用中的风险调整收益率要明显低于发达地区，所以资金自然要从不发达地区向发达地区流动，使资金配置中出现“马太效应”，使发达地区资金供给更加充足，急需资金的不发达地区反而出现资金流失。除了地区性差异外，在某些特定经济领域，如第一次和第二、三次产业之间（即“三农”和非农领域之间）、大企业和中小企业之间的资金配置关系也是如此。为了解决这种“市场缺陷”或“市场失灵”问题，就需要政府根据社会和经济发展的总体需要，主动、适当地参与这些领域的资金配置。
政府参与资金配置的规范途径主要有：一是政府通过预算安排，实现财政性资金流向市场失灵领域；二是政府可以发展政策性金融机构，通过一部分财政投入安排或者政府优惠政策，借助于市场化的运作机制，调动、引导更多的社会资金进入政府支持和鼓励发展的领域。这两种途径相比，预算途径的资金配置具有无偿性、强制性等特点，能够非常直接有效地服务于政策目标，但是资金规模会受到诸多限制，同时以预算拨款通过行政安排方式配置资金的效率在开发领域一般较为低下，而以政策性金融方式可以构建“政策性导向、市场化运作、专业化管理”的混合机制和放大机制，把不以营利为目的的政府资金以有偿而优惠的、同时也是“四两拨千斤”的乘数效应的方式运用于市场失灵领域。就效率、规模和灵活性而言，政策性金融途径比财政直接投入方式更具优势，通过发展政策性金融体系，政府可以较低耗费地实现国家政策意图，降低社会运转成本，提高社会资金配置总体效率——在中国，总体而言也就是以此支持力图“后来居上”的现代化赶超战略的贯彻实施。在落实以人为本“统筹协调”科学发展观的新时期，政策性金融具有不可替代的作用。
（二）发展政策性金融的长期性
由于政策性金融功能及其重要战略定位的内生性，政策性金融机构和业务不仅在发展中国家存在，在发达市场经济国家也由来已久，并且越是发达国家，其政策性金融的组织框架体系越是完善，政策性金融与市场化金融之间的边界也越明确，运营模式越是多样化，而且在农业、进出口以及住房等领域，政策性金融往往占据主导性地位，对该领域的发展和某些社会问题的解决发挥了突出作用。
例如，向来标榜“自由竞争”的美国，其实长期以来一直存在一定规模的政策性金融，有主要针对农村地区的联邦土地银行、联邦中期信贷银行以及农民家计局等政府农业信贷机构；有主要针对住房的联邦住房贷款银行、储贷协会以及房地美、房利美等住房抵押贷款机构等；有促进进出口贸易的美国进出口银行；有面向小企业融资需求服务的联邦小企业管理局等。美国还不断根据情况，对政策性金融体系和机构进行更新，房地美是在20世纪70年代才建立的。实际上，美国住房金融市场的繁荣和发展，绝非纯粹是市场经济的产物，而是政府通过设立和不断改革政策性金融机构进行扶持和干预的结果。
又例如，日本在二战后建立了“两行十库”的政策性金融体系，即日本开发银行、输出入银行和10家金融公库，这些政策性金融机构对日本战后的经济恢复、高速增长、经济结构调整发挥了巨大作用，在“日本奇迹”的形成中功不可没。同时，它们的业务重点和组织形式随时间变化不断进行动态调整，以适应不同经济发展阶段的不同政策目标要求。经过调整合并，日本政策性金融体系后来又演变为“两行六库”，即政策投资银行、国际协力银行、以及国民生活公库、住房金融公库、农林渔业金融公库、中小企业金融公库、公营企业金融公库、冲绳振兴开发金融公库，通过它们对特定行业和落后地区给予支持，以促进其迅速发展。近些年日本政策性金融机构所面临的问题是如何改变资产规模过大和运行机制如何向商业化方向适当靠拢。
从整体经济发展的需求看，政策性金融的存在具有长期性，这一方面在于农业、小企业领域的资金需求具有长期性的特点，需要相应政策性金融业务的长期存在，另一方面，也在于在经济发展的不同阶段，都会在不同经济领域存在不同形式的市场失灵问题，对政策性金融业务的需求也不相同，因此，随着经济发展阶段的变迁，就会产生不同的、顺序更替的政策性金融业务演进过程，这在发展中国家表现得更为明显。
在工业化初期，由于国家经济落后，商业性金融机构资金明显不足，工业发展严重缺乏启动资金、经济发展必须的基础设施建设以及大型设备的进出口等都需要资金支持，为了更好地集中有限的资金，产生更显著的支持效果，进出口贸易、基础设施开发甚至基础工业建设投资等政策性金融业务的需求较为明显。
在工业化发展中期，随着重工业出现一定程度的发展，工业化初具规模，商业性金融体系也已经得到快速发展，开始能够满足较大多数的资金需求，但是，在某些特殊领域，比如中小企业发展、农业发展以及落后地区发展等所需要的资金由于风险调整后的收益较低，不会得到商业性金融机构的支持，就需要政策性金融机构开展相应的信贷业务。
到工业化后期或后工业化时期，资金的平均收益率下降，中小企业、甚至农业和相对落后地区发展等的资金收益率已经能一般达到商业性金融机构可接受的水平，商业性金融机构逐步进入此类政策性金融领域，但在关系到民生的居民住房、环境保护、医疗服务等方面的资金需求仍然不为商业性金融所青睐，因此，与此相关的政策性金融业务得以产生并发展。
三、政策性金融的双重目标与合理定位的多重困难
发展政策性金融的复杂和困难之处，在于政策性金融具有双重目标要求，实践中，通盘的决策上往往难以妥善处理双重目标、双轨运行的关系，从而导致政策性金融合理定位和有效运行面临多重挑战，这在不同国家的不同经济发展阶段有不同的具体表现。
（一）政策性金融双重目标及其难点的理论分析
政策性金融机构的定位是双目标导向的，包括政策性目标和市场性目标。所谓政策性目标是指需要按照政府的公共政策要求，为一国政治、经济、社会、外交等领域的战略发展目标提供资金支持，以维护公众利益和国家利益，例如，通过为落后地区和弱势产业的发展提供金融服务，以实现统筹兼顾的目标。所谓市场性目标是指政策性金融机构的经营运作也要满足安全性、流动性和盈利性（至少不严重亏损）的“三性”要求，在经营管理机制上也要按照市场化原则，建立与商业性金融机构类似的组织架构体系。与以追求利润最大化为唯一目标的商业性金融机构不同的是，在“三性”要求中，对政策性金融机构考核时更加看重的是资金的安全性和流动性，防止出现大量不良贷款，对于其盈利性目标，只要政策性金融机构能够基本实现保本经营（可附加必要的财政贴息等支持）的底线，政府一般不附加利润要求。
就其排序而言，政策性目标是首要的，是该体系的实质，市场性目标从属于、服务于政策性目标，但又是政策性金融机构可持续发展不可或缺的保障性因素。市场性目标主要是为了在保证实现政策性目标的过程中，提高政策性资金的使用效率，防止政策性资金的漏损，从而为政策性目标的实现提供可持续发展的资金循环往复利用机制，以市场化的业务机制保证政策性目标的正常实现。正是由于政策性目标存在，政策性金融机构才有别于以追求利润最大化为唯一目标的商业性金融机构；同时又正是由于市场性目标的存在，政策性金融机构才有别于以常规财政支出方式贯彻国家政策意图的政府预算部门。
市场性目标不可或缺，它是政策金融可持续发展的约束条件。如果完全离开市场性目标，政策性金融只会面临两种境况，一是转为财政性资金，成为预算性资金配置的构成部分；二是政策性资金遭到无约束的占用而形同“无底洞”，资金的循环利用机制难以建立，业务经营难以为继，最终会被淘汰。所以政策性目标与市场性目标需同时存在，政策性金融既需要以政府预算为后盾支持，又必须相对独立于财政预算。
但是，政策性目标与市场性目标是存在矛盾的，政策性目标在实际生活中易表现为要求政策性金融机构完全以政府政策为导向，在必要时不遗余力、不计成本地向某些企业或项目、领域提供融资支持。市场性目标则要求政策性金融机构在实现政策性目标过程中，首先必须遵循商业性贷款的基本原则，以资金的本金安全和贷款按期回收作为发放贷款的前提，这又很可能导致某些应该受到政策支持的企业得不到相应资金支持，从而损害政策性目标的实现。尤其是在资金来源方面存在收益性要求的硬约束的情况下，比如政策性资金来源主要是通过发行政策性金融债融入资金时，政策性目标与市场性目标之间的协调更加困难。我国的政策性金融机构，大到国家级的政策性银行，小到数以千计的各地政府背景下组建的信用担保机构，无不遇到这种“两难”：坚持政策目标，则会出现资金萎缩，危及其生存；顾及市场目标，则会越来越远离政策性初衷，转而去追求“短平快”盈利。因此，为了实现政策性金融的健康、可持续发展，必须在遵循政策性目标的前提下，通过对政策性目标和市场性目标两者一定程度的弱化，来寻找政府意图和市场约束的平衡点，并形成机制化、可操作、可持续的处理方案。
（二）实践中各国政策性金融合理定位面临多重困难
在实践中，如何找到政策性目标和市场性目标之间的平衡点并形成合理机制殊非易事，许多国家，即便是市场化金融体系非常发达的国家，在寻求政策性目标与市场性目标的适宜结合点时都曾出现过明显偏差，并在不同阶段上，可能又产生新偏差。
一方面，市场性目标不仅是政策性金融机构可持续发展的约束条件，同时也紧密联系政策性金融机构的自身利益之所在，但如过分倾向于市场性目标，会诱发政策性金融机构滥用政府提供的优惠条件，导致不公平竞争和金融市场混乱。
例如，美国在设置政策性金融业务时是非常谨慎的，一般都会通过立法的形式清晰界定政策性金融机构与市场化金融机构的边界，事先对政策性金融业务的目的、机构的范围、政策性金融支持的对象、可以从事何种业务、可以使用何种金融工具等等加以明确，而且政策性金融机构的内部运作机制也基本上是市场化的。这种制度设计有利于提高政策性金融机构的效率，使得政策性金融机构在发展中推动了特定领域的融资便利。但在住房政策性金融方面，显然美国也走了弯路，在金融创新概念下片面强调市场性目标，通过私有化，把相关政策性金融机构一度完全市场化，并实行放任不管的政策，试图以市场手段解决相应问题，同时，原本赋予“两房”的政策性目标和仍然没有明确取消，导致“两房”滥用政策性金融的优惠政策，借助美国政府的信用大力发展房地产贷款抵押市场，从中获取高额利润。“两房”曾是美国股票市场上的绝对蓝筹股，经营利润丰厚，资金回报率高于很多大型商业银行，但经过若干年的快速发展，美国房地产贷款抵押市场迅速出现泡沫，并在房地产市场下跌时破灭，随后以“次贷危机”波及整个金融体系乃至实体经济，成为严重教训。
另一方面，在政策性金融发展中过分强调政策性目标，缺乏相应的法律制度约束，则容易产生政府的过度干预，导致政策性金融机构陷入财务危机，加重诸多管理环节上的“道德风险”和财政负担。例如，由于菲律宾政府部门及政府官员对贷款业务插手过多，导致贷款本息回收状况恶化，菲律宾开发银行的不良资产高达50％，被迫进行改组和整顿，政府为该行提供的财政补贴高达该国GNP的3.4％。再例如，日本政策性金融机构实行财政投融资的模式，承担了过多的经济社会发展任务，完全按照政府指令贷款，导致坏账和财政补贴逐年增加，2000财政年度，财政投融资总规模为418万亿日元，为GDP的82%，其中的2/3是坏账，成为日本金融体系的“黑洞”，而政策性金融机构亏损补贴则成为政府的沉重负担。90年代末期以后，日本对政策性金融体系不断进行重组和再造，至今，适当减少政策性金融机构的职能、提高其经营效率仍是日本金融改革需要重点探索以求解决的问题。
（三）我国政策性金融合理定位问题及政策性金融的制度建设问题仍待理清
我国政策性金融发展的合理定位问题，从政策性金融机构产生之初，就一直与政策性目标与市场性目标的矛盾难解难分，至今未能理清。这里以国家开发银行的发展历程为例作个概要分析。
1998年之前，国家开发银行的投资运作实际以政策性目标为主，可以看作财政性资金分配的延续，尚未建立市场性的管理运作机制，政府指定贷款，贷款对象的选择基本没有考虑市场性目标，这导致国家开发银行的资金状况很差，不良贷款率高达40％。
1998年之后，随着中国投资银行部分并入国家开发银行，国家开发银行的市场化步伐加快，贷款对象的选择和经营机制日益市场化，经营状况也在持续好转，不良资产率迅速下降到2%以下，2007年不良贷款率仅为0.59%，经营利润也迅速提升，2004年之后连续几年被《国际金融》评为亚洲盈利最强的银行。这些业绩的取得，不可否认是市场化机制的作用，但在政策性目标的满足程度上则相应下降，表现为政策性业务比重下降。有专家测算，其商业性金融业务占到其全部贷款业务的90％以上，很多业务的开展是借助于政策性金融的地位，通过相关政府担保的形式实现的，可以基本规避贷款风险问题。这也是其他商业性金融机构和有关方面对其多有指摘的重要原因之一。
目前，这家在三家政策性银行中资产规模最大的国家开发银行走向商业化，已实行了向股份制商业银行的转变，其他两家政策性银行的政策性业务则比较有限。那么，是不是我国的经济发展已经很完善，资金配置的市场失灵问题已经基本得到解决，已经不需要政策性金融机构了呢？显然不是。从我国目前情况看，我国存在很多落后地区需要加快开发、农业等弱势行业和中小企业等弱势企业群体需要支持，关系到民生问题的环境保护、医疗卫生等各项事业也严重缺乏资金融通渠道。所有这些情况都说明，我国现有的政策性金融机构不是多了，而是还少，原来只在农业、进出口和重点行业开发和大型企业支持等领域建立三家政策性银行的框架体系，尚远不足以覆盖国民经济薄弱环节——2008年给我们特别突出的感触在前面已有提及。
客观地讲，我国对政策性银行的政策支持力度也是远远不够的，除了开办时拨付的资本金之外，财政很少在政策性业务方面投入新增资金，国家开发银行的资金几乎完全来自政策性金融债的发行，其资金成本高于商业性金融机构，这使得该银行先天不足，为了在后天补足，国家开发银行只能在利用政策性金融的身份的同时，积极发展商业性业务和地方政府实际配上担保条件的业务，从而又导致了外部关于其政策性目标缺失的指责。
对于解决我国政策性金融缺失问题，有些专家建议在没有政策性金融机构的情况下，可以将政策性业务向商业银行招标，同时，在商业银行里面设置专门的政策性账户，实现分账经营，分账管理。对于这种考虑，如果在确实不方便设立政策性金融的情况下，也不失为一种替代方式，但把需要由政策性金融解决的问题完全依赖于商业银行将政策性业务与商业性业务的分账经营，并不容于现代金融企业的治理结构和运行规则，不是解决问题的正确方向。
不可否认，我国商业银行经过股份制和市场化改革之后，经营模式有了明显转变，市场化取向明显提高，如果给予的利益补偿足够，也能够做好某些政策性金融业务，但是必须清醒地认识到：在现行的经济发展模式和商业银行管理运营体制下，很有可能出现两种我们不愿意看到的结果：一种可能是商业银行会在各级政府的影响下，接受一些注定会亏损的政策性金融业务，实际就是向政策性业务让渡一定的利益，从而减少了商业银行的商业性业务利润，导致商业银行股东的利益受到侵占；另一种可能是商业银行将商业性业务的部分亏损转嫁到政策性业务里面，从而造成政府承担起商业银行决策失误的损失，在商业银行均为国有控股的情况下，这在很大程度上只不过是资金在国有经济内部的分配问题，而商业银行股份化发展中非国有股东扩大之后，实际就成为政府补贴商业银行股东的行为，这显然是行不通的。这也正是为什么市场经济高度发达的美国和欧洲国家仍然存在大量政策性金融机构的重要原因。
因此，未来我国不可避免地需要进一步理清政策性金融的合理定位和制度建设思路问题，从我国国民经济发展的总体战略来设计政策性金融体系，使其合理、有效地覆盖国民经济薄弱环节，在需要的领域设立合适的政策性金融业务，并且逐步通过立法手段，明确其政策目标和相应的业务范围，明确政府对该类政策性金融机构支持的框架和方式。同时，也需要以市场性目标为指导，设立规范的政策性金融机构组织架构和运作机制框架，尽可能合理、清楚地找到政策性目标与市场性目标的恰当结合点及其长效机制。
四、促进我国政策性金融体系合理构建的思路探讨
为了适应贯彻科学发展观、实施我国“三步走”现代化战略的需要，应实现政策性金融的可持续发展。当前迫切需要从以下方面明确我国政策性金融的框架与定位，寻求政策性目标与市场性目标的均衡方案与机制。
（一）力求明确政策性金融的政策性目标及其与商业性金融业务的边界
在我国，需要对应于弱势行业与薄弱领域建立与发展合适的政策性金融机构，通过政策性金融业务实现社会资金的适当再分配。在考虑构建我国政策性金融体系时，应尽可能合理、清晰地界定政策性目标，划分政策性金融的业务领域和范围，确定“双轨运行”格局中政策性金融与其他商业性金融的边界。
1．根据国家经济和社会发展的需要确定政策性金融的定位与运行目标。在政策性金融体系里面，设立政策性金融业务的前提，是其为商业性金融不愿进入而经济和社会发展所必须，同时，在某一特定领域内，可以根据特定需要建立不止一家政策性金融机构以利适度竞争，但是，首先要明确这类金融机构的政策性定位与工作目标，该目标应该是特定而有限的，独一无二的，没有其他机构与其雷同。另外，特定目标下政策性金融支持的贷款对象也不是一成不变的，需要密切配合不同阶段上政府的政策重点，动态调整业务支持的领域和重点。
2．合理设计政策性业务及政府对政策性金融的支持方式。政策性目标设立之后，需要明确政策性金融机构以何种业务发展方式实现该目标，同时明确政府与财政支持政策性金融业务的长效机制和方式，而不是在开始时一次性拨付资本金之后就不再提供政策性支持。当然，这里也需要注意适时调整政策性金融机构承担的政策性目标，使政策性金融的运行控制在政府可以承受的补贴范围之内。
3．以分工合作的思路动态地廓清政策性业务与商业性业务的边界。政策性金融机构的业务发展要与商业性金融机构有所区分，使其无法利用其享有的政策性优惠措施在商业性领域与商业性金融机构争夺利益。由于经济生活中的金融活动实际是相互关联、难以清晰分离的，市场发育中一些领域由商业性无利可图状态变化为有利可图状态也是渐进的，所以将政策性金融与商业性金融完全分清存在较大难度，但是，在动态中不断修正地对政策性金融业务进行明确界定，来促成分工合作局面，始终是必需的。
4．政策性目标设置需要包括免责条款。由于政策性金融的复杂性和政策性金融对某些业务和行业支持的刚性约束，在选择政策支持对象时，某些项目的资金回收前景堪忧或贷款对象的资信不足，因而政策性金融机构可能会不同意从事某些贷款项目，如果政府从经济和社会发展的角度坚持认为需要政策性金融机构发放相应贷款，则应该由政府部门分担政策性金融机构的部分贷款损失。国家开发银行前些年发放开发性贷款业务时要求相应政府机构或政府性公司提供担保，其实就是在实行这一原则。
（二）积极以市场性目标解决政策性金融机构的经营机制问题
政策性金融机构虽然是直接服务于政府政策目标的金融机构，但是其组织架构设置和管理运营机制都应严格按照商业性金融机构的一般原则进行。
1．建立市场导向的组织架构体系。政策性金融机构的组织架构应该是适应市场运行方式和市场竞争环境的，以此为导向设置内部机构，其管理方式也要摆脱行政管理模式。
2．建立市场化的业务评审机制。政策性金融机构的业务开展需要以市场运作方式进行，例如，在信贷类政策性金融机构中，贷款的发放需要遵循商业性金融机构的做法，对贷款对象、项目发展前景、贷款风险等进行评估以最终决定是否发放贷款以及贷款的金额等。
3．建立市场化的风险防范机制。金融机构的风险防范能力是其健康运转的重要保障，政策性金融机构也不例外，要依市场化原则搭建风险控制体系。
4．建立专业化的人员队伍。政策性金融机构为了实现政策性目标，需要建立一支专业化的人员队伍，能够切实进行高水平的贷款评审与风险管理，这是政策性金融机构生存的关键，不能以行政官员代替专业人员进行决策。
5．形成和追求市场性的业绩目标。政策性金融机构本质上不以盈利为目的，形式上却必须形成和追求市场性的业绩目标，以及作为评判依据来形成高效率导向和考评压力。
（三）大力构建风险共担机制和完善利益补偿机制，支持市场性目标的实现
在设立政策性金融机构和构建政策性金融体系之时，需要解决的一个重要问题是要建立政策性金融机构、财政、企业等相关主体之间的风险共担机制和对于政策性业务风险的利益补偿机制，即政府应以合理形式适当补偿政策性金融机构在开展低收益或高风险的政策性业务时产生的亏损。利益补偿机制能够保证政策性金融机构在以市场化机制运作时，以预期的来自财政的利益补偿机制弥补收益性目标的 不足，从而维护其市场化目标的实现和可持续的正常运转。这种补偿不应是单向的、无条件的，即不应是“无底洞”式的，而应是带有一定的多主体风险共担特征，形成政策性金融机构行使其业务功能时与相关企业、商业性金融机构以及财政部门间的风险共担机制。
利益补偿机制主要包括财政资金拨付、财政贴息、发行隐含财政担保的政策性金融债券、税收优惠等多种形式。政策性金融对国家财政具有内在的依赖性，要保持其良好的财务结构需要形成国家持续介入的制度安排，即必须建立财政对政策性金融机构的持续支持机制，否则，政策性金融机构为了自身的生存必然会越位或缺位，以政策性资金开展商业性金融业务而背离政策性初衷。
财政缺乏对政策性金融的持续支持机制，可能是由于财政资金比较紧张所致，但财政支持的匮乏，使得政策性金融长期缺乏资本金，或者是业务逐渐萎缩，或者是大量负债，融资成本加大，增加政策性金融机构的成本负担，促使政策性金融机构走向商业化道路，利用政策性金融拥有的资源与商业性金融机构进行竞争，这不仅导致不公平竞争，也导致政策性金融机构对政策性业务的支持力度不够，政策性目标难以实现。这两种情况都会导致政策性金融本应提供的政策性资金减少，使得应该由政策性金融解决资金的项目重新依赖于财政预算，从而使得财政在相关政策性领域的支出负担加重。这种因财政支持不足所导致的财政负担加重的现象可称之为“财政在政策性金融领域的一个悖论”，内在的原因正在于财政预算和政策性金融都是政府配置资金的两大途径，在一定时期内，两者此消彼长。当然，似乎还有一种途径解决这个悖论，这就是政府直接干预商业金融发展，采取非规范的政策性金融发展模式，例如各级政府可能通过行政方式迫使商业性金融机构承担政策职能，但这种途径其实是在走回头路，必定妨碍我国金融业市场化和现代化的进程，也制约和妨害公共财政改革的进程。
然而，这并不是说政策性金融机构可以“躺在财政身上”，由财政把其经营风险完全兜起来，那样会使财政收支之外另构政策性金融体系归于无意义。政策性贷款的发放者、使用者以及作为其发放后盾的财政，应当以一定形式实行风险共担；政策性信用担保的担保机构、受益企业、所涉商业银行和财政之间，同样应是风险共担的，这样才能减少“道德风险”，使政策性金融体系长久运行。有了风险共担机制，配上财政的可持续介入，在政策性金融机构、商业性金融机构、财政和企业四者之间，这个体系实际可运营的情况是在边际上把每一个主体的风险都降低，而实际上形成一种合力，原来认为过不去的门槛，在这种风险共担的情况下就可以过去，就可以增信，可以扩大和加快发展。它在机理上要避免的，是简单的望文生义地认为，政策性金融机构、政策性金融体系既然是政府支持，那么政府就应该不计工本地进入。不计工本地进入就没有必要运用这个体系，那么财政直接支出不就行了嘛？但财政直接支出毕竟有它的机制缺陷，它无法形成一个更有效的市场化运营、专业化管理的这样一个支持系统，其机制不会如政策性金融体系能带来种种的效率和管理上的好处。
（四）合理构建绩效评价体系，保障政策性目标的实现
为了更好地实现政策性目标，政策性金融机构还需要按照市场化运作的基本要求，建立科学合理的绩效评价体系，从而客观评价政策性金融机构的目标实现程度、经营管理水平和专业人员的资金运作水平等。这一绩效评价体系包括两个层次，第一层次是政府对政策性金融机构经营管理状况的评价，第二层次是政策性金融机构对于其工作人员资金运作水平的评价。
科学合理的绩效评价体系，可以对政策性金融机构的管理层和各级员工形成正向的激励机制，约束其不良行为，使政策性金融机构管理层在经营决策时要以满足政策性金融的目的为基础，同时，也要按照市场化的基本原则建立和修正自身经营管理机制，完善各项业务流程，增强风险管理能力，提高经营管理水平；另一方面也会使政策性金融机构的员工以做好政策性业务，降低资金运作风险为己任，不断提高政策性金融机构的运作效率。
科学合理的绩效评价体系，最重要的着眼点是看政策性目标的实现程度，考察政策性金融机构在理顺社会资金配置中发挥作用的大小，而不是与商业性金融机构类似，简单地以经营的亏损与盈利为出发点。如果一家政策性金融机构的经营管理并不是以政策性目标为依据，而以市场化目标或者是盈利目标为导向，其业务的相当部分不属于其事先划定的政策性业务范围，那么，即使其盈利性目标完成得再好，在绩效考核中也应当是不合格的。当然，这不代表政策性金融机构的绩效评价就不需要看最终的盈利状况。恰恰相反，配上适当政策支持因素的盈利状况对于政策性金融机构也是非常重要的，它反映了政策性金融机构的市场化管理水平，如果政策性金融机构的业务发展完全遵循了政策性目标，并且也在实现社会资金政策性配置方面发挥了应有的作用，那么，盈利能力强的政策性金融机构当然要好于盈利能力差的机构，因此，盈利性目标应该成为政策性金融机构绩效评价的依据之一，但它要从属于政策性目标完成情况的绩效评价。
主要参考资料：
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（作者：贾康、孟艳）