中国发展政策性金融体系的必要性

中国金融四十人论坛成员    贾康     [ 2009-01-04 ]      共有0条点评
在现在世界性的金融危机冲击的压力下，我们回顾中国改革开放30年是很有意义的，可以这样说，在这次危机的压力到来之后，在中国的宏观政策已经实行及时、果断的转型时刻，我们其实可以在“树立信心”方面联系到我们金融系统的现状，做这样一种表述。这样的信心当然是在社会公众面前要表明政府的态度，这是有必要的，同时也具有来自基本现实的我国30年经济社会转轨和经济发展制度创新的支撑。“信心”不是简单的宣传用语，而是比较客观地在描述中国现在的实际情况。
从我们的金融系统来看，正是在这一轮被称为百年一遇的金融冲击波到来之前，我国金融系统完成了最主要的几家原国有金融机构、国有独资银行的股份制改造，它大大提升了这些主力金融机构内部治理结构的水准和抗风险能力，当然也就支持着我们现在的总体信心和中国今后长远发展的基本条件。在这个角度上做回顾，前面专家强调的坚持市场化取向改革的意义是值得再大书一笔的。
我们这30年的风风雨雨中，基本的问题就是围绕着到底怎么看待中国的改革开放。在这个过程里面肯定会发生问题，有种种的不足，有种种的扭曲，但是最基本的东西还是要回到我们改革开放总设计师邓小平的话：中国不改革开放只能是死路一条。在我们已经有了这30年的被称作奇迹的发展之后，我觉得仍然要在这个层面上强调：虽然我们有了这些进展，往前看不改革开放、不继续坚持改革开放，恐怕我们也只能是回归到“死路一条”去。试想我们现在的金融有了这么多年的发展之后，我们在所谓金融深化和金融创新方面到底在世界各国之间相比是什么水平？我这方面研究不够，但是我想说说自己作为研究者的感觉，不一定准确。
按我的说法，是不是可以形象地讲，我们得如实承认，中国的金融深化、金融创新目前只能说是小学水平，我们前面还有很长的路要走。在看到外面有冲击的时候不要简单地以为人家已经走到大学水平、走到研究生水平碰到的问题，拿到中国来说给我们的警示，是不要金融深化和金融创新，那就完全把方向弄反了。我们积极借鉴人家在发展过程当中看起来很成熟的阶段出现的问题，包括意料不到、突如其来的问题，回过头来通过对别人经验的借鉴提升我们的水平，加快我们的发展，这才是正路。因为中国的整个前途就在于实现后来居上的现代化赶超，而后来居上的现代化赶超是不能设想我们的金融系统、金融创新停留在低级阶段的小学水平的，于是就要努力在这个过程当中客观地实事求是总结自己和别人的经验教训，不能把小孩子和洗澡水一起泼出去。否则，我们就自己抛弃了“后发优势”。
发达国家在金融创新方面可能走过了头，有泡沫化的过分的地方，突如其来有了这次金融海啸和金融危机，并不意味着中国在金融创新方面要简单地“缩起来”，甚至把中国碰到的问题简单归到改革开放的头上。只有如实分析经验教训，掌握好主线，我们才能完成小平同志勾画的三步走战略设想，才能真正实现对于中国和对于世界来说都是从人本主义立场出发的增进社会福利、增进和谐的后来居上的现代化赶超和和平发展。说起来像是大话，回到现实生活中是很实的话。
我作为一个研究者，改革开放30年基本是在学习和研究的岗位上渡过的，回顾80年代，中国的财政和金融部门官员，包括我们很尊敬的一些前辈，在那个时候，他们讨论什么问题？当时有几年非常热闹的内部讨论，是关于应该“大银行小财政”还是“大财政小银行”。当时被称为中青年研究者的不少人，已经意识到这个问题听起来有荒谬之处，现在可以直截了当地说，这个“孰大孰小”之争，是完全没有市场经济通盘考虑情况下引出的一个现在看起来完全不必讨论的问题。
因为在市场体系中，宏观层面的政策应该融汇于间接调控体系里，这种间接调控体系的两大主力政策，一个是货币政策，一个是财政政策。这两个政策是分工合作的关系，决不是谁大谁小的问题。讨论大银行小财政还是大财政小银行其实对于市场经济的调控是毫无意义的，但当时热火朝天讨论了好几年。从综合管理部门到主要的研究机构都在讨论这些问题，那是市场经济目标模式未确立时的学龄前的水平。到了现在我们已完全没有必要讨论财政银行谁大谁小的问题，我们讨论货币政策怎么顺应市场要求更好发挥间接调控作用，更好实现反周期目标和更好实现经济社会的和谐发展。在财政货币政策协调方面，今年已经有明确的财政部、中央银行、发改委三大综合部门月度的磋商机制，这都是我们在发展过程当中看得到的进步。
我们在回顾当中，是不是还要谈一些问题？我想谈一个我认为不容回避的问题。已经有了30年的改革开放，在中国现在仍然要正面讨论政策性金融体系的构建问题。政策性金融体系我记得是在80年代后期就意识到了，在中国建立了中央银行体制以后，提出商业性金融与政策性金融分轨运行，再以后建立了国家级的政策性金融机构，又陆续组建了另外一些政策性金融机构和地方大大小小类似的、实际上要发挥政策性金融作用的机构。但是今年有一个非常明显的感触：经过至少十余年的探讨和试行之后，中国政策性金融体系框架不是更清晰，而是更模糊、更令人惶惑了。今年有几个大家非常关注的事情：
第一，严重自然灾害之后怎么样救灾和实现灾后重建。汶川大地震之后各家金融机构纷纷表态要支持灾后重建，但是现在看起来这只能归于一种“政治表态”，在实际运行机制上面，在决定运行机制的更深层的制度构建中，要总结出有什么长效的东西使它运行？找不到。因为这些银行和金融机构是商业性定位的。
第二，在这次我们自己将经济有意识向下调整时，外部冲击叠加上来以后导致经济快速下滑，普遍反应中小企业碰到了严峻的困难，大家都在喊支持扶助中小企业发展，又来了一轮各家金融机构的表态，也可以称之为政治表态性质的，各自说起来都是很有必要的，我认为动机上也是无可指责的，表明了对全社会的态度。但是后面跟着的是什么？是你找不到支撑这种行为的长效机制。就在前不久我得到有关部门的数据，今年前三个季度统计下来，支持中小企业的贷款比起上年是明显降低的。
第三，大家都在讨论中央再次形成指导文件的三农问题。三农问题对于整个中国的现代化至关重要，这个话不用多说。中央刚刚召开的全会中心议题就是农村的发展和改革，那么支持三农又引来了各家银行金融机构支持性的表态，这里面是做了很多努力，但我要评价起来，粗线条地说，仍然看不到稳定的可以长效运行的机制性的东西。
各家银行和金融机构对于上述需要支持的方面，其政治表态和真正的运行是两张皮。
具体从“明规则”看一下政策性金融机构运行主体，原来中央级有三家，现在可以说我们已找不到这方面主力型的政策性金融机构。国家开发银行在财务报表上看是业绩最好的，但是现在已经明确要求而且开始操作让它商业化。但就在这次我们启动宏观扩张政策的转变之后，很快看到了报纸上的报道，开发银行马上要做的事情显然是带有强烈的政策倾斜意义，经济生活还需要它做这种事情。
在中央级还有另外一个案例，是信用担保机构的。当年财政部和经贸委各出两亿五组建了一家政策性定位的担保公司，成为中央级的政策性信用担保机构的旗舰，但是很快它就落入了两难状况，它要想追求政策性的目标（就是它设立的初衷）就要面临资产萎缩的压力，而这个萎缩对上上下下都是无法交代的，所以它考虑自己的生存必然要调整它的内在动机，不愿意搞政策性的东西，于是就开始蜕变，把主要的兴奋点放到商业性活动上来。
从“潜规则”的运行看，现实生活实际上需要政策性金融，便实际上催生了地方层面从省级到市（也包括某些县）多少有点规范性、但是如果从金融体系建设来说其规范性只能给予很低评价、实际上是变相的政策性融资的主体。地方有很多手段绕开预算法和其它法规，由地方政府操控形成融资平台，做政策性融资事项。我们在上海浦东、重庆、合肥乃至改革开放走到最前面的顺德，都可以看到这样的地方政府行为，通过自己有意的操纵，形成不称作政策性金融、但是发挥类似政策性金融作用的机构和行为，但是它的规范性是很低的、很不透明的。
打造规范性的政策性金融体系还有一系列问题需要理清。这涉及从政策性金融体系，到不同类型的政策性金融机构和政府监管部门，各自相对清晰的职能定位和这样一个体系里面的必要分工与合理机制的塑造、有效的管理模式，等等。
我认为，需要打造一个风险共担机制，使财政实行可持续介入。商业性金融机构、政策性金融机构，还有相关企业和财政系统，如果不是风险共担，便很容易导致大家一下子把所有最后的责任、买单的压力，全部单向传导到财政身上。财政部门便会认为这是一个“无底洞”的机制，是不合理的，不可能按照责权利没有一个长效制约机制的方式，持续投入资金支持。所以，形成贴息、信用担保等等后续的财政必要后盾力量，必然要求风险共担，否则不可能持续。有了这样一种风险共担机制，在市场一线作为生产经营主体的企业与商业性金融机构，和财政之间，才可以形成一个政策性金融概念下必要的“政策性定位、市场化运营、专业化管理”的中间地带。在中国现代化发展过程当中，很多优化结构实现政策倾斜的事情，要运用这样一个政策性的融资体系，这个体系的好处就是可以明显提高公共资源使用的效益。
虽然不追求营利，但是它与市场兼容，以市场化运营的面目出现，可以大大提高管理水平，可以使我们少花钱多办事，可以有效连通财政后盾，使资金四两拨千斤地发挥作用，传导到市场主体，也传导到给市场增信，传导到中国的金融深化，以及中国金融深化支持的中国现代化赶超。这样一个政策性金融体系的必要性，我认为是不可替代的。从国际经验来看，即使号称最为发达的、最承认不干预原则的美国，也包括老牌的资本主义国家英国、包括战后出现过经济奇迹的日本，都存在着非常清晰的财政有透明的长效介入机制的政策性金融机构，从事对中小企业的支持，对于农业方面的特殊扶助，等等。
当然承认有政策性金融，就是承认金融双轨制，而承认双轨制就必须面对设租寻租这个问题。政策性金融发展过程当中，日本战后的经验是非常强调怎样防止设租寻租的扭曲和腐败之风。日本人总结的两条，首先是严格的专家集体决策，另外是严密的内外多重审计，我们至少可以借鉴这样的经验。虽然日本在90年代以后财政投融资的功能缩减了，但是它在前面几十年发挥的作用不能否认。我们在中国目前的发展阶段上，在考察国外经验的时候，我觉得应该反复强调，不能够简单地把小孩子和洗澡水一起泼出去。像日本等国这种使政策性金融体系发挥作用的经验，强调防止设租寻租而又积极运作，对于中国有明显的借鉴意义。
为了在现在这个阶段上更有效地实施支持中小企业、支持三农、支持自主创新、支持基础设施建设中的公私合作伙伴关系这类机制的发展，解决加快优化结构的问题，应对现在金融危机中特别典型的阶段性的风险问题，以及处理好从长期演进来看实现后来居上的现代化赶超问题，应当正面讨论如何在中国建立、健全政策性金融体系。
总之，我建议抓紧研究、特别是在当前有压力的情况下研究：怎么样在中国建立和发展政策性金融体系。要研究探讨它的思路和政策框架，要针对我们前面十多年这方面实践里面出现的问题，不空泛而务实地讨论合理的思路和政策框架问题。
（本文为2008年11月17日贾康在北京国际金融论坛（IFF）第五届全球年会上的发言，根据录音整理。）