东北振兴：政策性金融支持思考

艾洪德等
中国财经报 2006-12-26 09:34:50
加快东北老工业基地的改造，资金来源主要有两条途径：一是通过金融市场取得资金；二是依靠政府支持。如果单纯依靠市场机制，金融市场资金必然会流向经济效益好的地区和部门；如果单纯依靠财政手段，受财力限制和经济规律制约，又很难取得显著成效。因此在振兴东北工业基地的过程中，应在充分运用市场机制的同时，通过国家的政策和资金投入，弥补市场机制的局限。而实现这一目的的有效手段就是充分发挥政策性金融的作用。
定位
——政策性金融同样具有信用中介职能，但不以自身利润最大化为经营目标。政策性金融和商业性金融并不是水火不容的关系，业务适度重叠甚至竞争是正常的，可以更好地相互配合和互补。
——在政策性金融的运营过程中，要遵循“政策性、安全性、保本性”的原则，合理进行运营定位。首先，在运营方向上必须密切配合政府的宏观经济政策及其调控手段与重点。其次，在资金运营和资金配置方面，应遵循资本配置的经济效益规律，严格制定贷款条件和还款条件。为了保证政策性信贷的安全性和偿还性，还应对于某些专项贷款（如粮油棉专项收购贷款）实行封闭运行和封闭管理，严格信贷监管。第三，在政策性金融的运行实践中要防止两者极端的倾向：一是防止政策性金融的商业化倾向，二是防止政策性银行的非银行化倾向。
——政策性金融业务的活动领域是连接商业性金融活动领域和政府财政活动领域的中间地带。就市场经济总体而言，商业性金融是主体，政策性金融是辅助与补充；但就某—特定领域而言，政策性金融更可能是主体而不是处于从属地位，例如基础设施领域和区域开发中的开发银行，或进出口和对外投资担保保险服务领域中的进出口政策性金融机构，社会保障领域中的社会保障保险机构等。政府根据其经济发展目标和重点明确界定政策性金融业务领域和业务规模，有助于更好地发挥政策性金融的社会职能、导向职能和补充职能，避免由于市场定位不明确而出现的跨领域经营的现象。
——在政策性金融的定位问题上，还要把握好政府与政策性金融之间的关系。既要避免政府对政策性银行管理过于严格造成的信息不足、决策失误导致的资源错误配置，又要避免政府对政策性银行管理过松而导致政策性银行的趋利行为。
基本原则
——阶段性原则
政策性金融支持具有明显的阶段性，随着老工业基地的改造进程，政策性金融支持的对象、范围和支持形式等，也将发生相应变化。初期商业性金融支持的能力差，所以政策性金融至关重要。随着改造进程的深入，则应主要发挥政策性金融的引导和补充功能，为商业性金融进入创造条件。
——市场化原则
政策性金融的资产业务和负债业务虽然与商业性金融相比有很大的区别，但是政策性金融的运行模式在性质上仍应符合市场导向。这不仅体现在政策性金融在政策范围内自由选择项目的权利，自身要保本微利；也体现在其倡导对象和运作基础是商业金融。正是通过商业性金融的信号传递和派生功能，政策性金融的政策导向才能转化为市场导向，提升东北地区的整体金融功能，离开了商业性金融，政策性金融的特殊功能就起不到积极的效果。
所以，政策性金融发展与东北地区市场化金融发展道路并不矛盾。政策性金融机构必须遵循市场规则，承担市场风险，建立现代银行的经营理念。
——风险性原则
从金融风险的角度来看，政策性金融由于其资金来源途径的特殊性、国家信用和国家财政的担保，其金融运行相对具有“零风险”特征，但是从东北老工业基地政策性金融运行的实践来看，政策性金融机构的收益较低，加上资金来源和运用上存在的总量和结构上的失衡、期限结构的失衡以及利率结构的失衡，给政策性金融的经营和发展带来极大的风险。因此，政策性金融支持还要遵循风险控制的原则，建立防范风险的有效机制，加强对长期风险的动态评估，与贷款企业之间形成一种“激励协同”机制，提高信贷资金的实际利用率，降低政策性金融风险。
——有偿使用、量力而行原则
在资金投放上要严格界定政策性资金的运用范围。对经济效益高、具有还本付息能力的投资项目，一般属于市场正常的商业性融资范围，不能动用政策性资金；对于社会效益很高而投资回报很小，不具备还本付息能力的重要开发项目，一般宜采用财政无偿拨款的手段，政策性银行一般不予以选择。
因此，政策性银行主要承担具有一定经济效益、有基本偿还能力，同时需要国家扶持的政策性开发项目融资任务。要根据项目的轻重缓急予以选择，优先选择对商业性资金具有诱惑性的项目，以吸引更多的商业性资金，减轻政策性金融支持的负担。
转型
目前，我国政策性银行业务不断市场化，政策性业务比重逐步下降，银行自营的开发性业务比重上升，政策性银行实现职能调整和机构转型的条件日益成熟。因此，应该加快实现政策性银行的市场化运作。其中一个有效途径就是政策性银行向开发性银行转型。
政策性银行向开发性银行转型的主要内容包括，一要充实资本金。2005年末韩国产业银行资本充足率为18.4%，巴西开发银行为16.7%，资本充足率都在15%以上。
二要实行分账管理即对不同性质的项目分别、分类管理。政策性银行业务主要分为两类，一类是政府交办的业务，另外一类是市场化的业务或自营业务。政策性银行可根据这两类业务在机构内部设立两大账户，一个是国家账户，一个是银行账户，来分别核算和考核。其中，国家只对国家业务或者是国家账户内的亏损进行补偿，对银行自营业务的经营状况不负责任。
三要完善公司治理结构，建立现代银行制度。应按照职责明确、有效制衡、科学管理的原则，实现股权、债权和经营权三方的有机结合。
两要点
◆我们现在政策性银行基本由金融监管部门承担主要的监管责任。而参照国际通行惯例，政策性银行是由出资方来承担主要的监管职责，具体来说就是由财政部门来承担。因此可以尝试由财政部履行出资人的职责，包括提名政策性金融机构的负责人，会同有关部门确定年度信贷总规模，以及对经营绩效进行考核。同时银监会也应对政策性银行的市场行为进行监管，并建立预警机制。
◆应保持政策性银行的相对独立性，这就需要转变政府职能，合理界定政府对政策性银行的干预边界。要将政府作为国有资本所有者的职能与作为社会经济管理者的职能分离。政府干预应建立在市场机制基础上，培育并保护市场机制积极作用，限制其消极作用，尊重政策性金融机构经营活动的规律性，从源头上杜绝地方政府对政策性贷款发放的干预，切断政府债务风险向政策性银行转移的通道。
框架设计
在振兴东北老工业基地的政策性金融支持战略中，政策性银行的贷款主要应该投向以下几个方面：大力推进产业结构调整和优化升级；加快基础设施建设；为东北地区资源型城市转型提供政策性金融支持。
东北地区需要转型的资源型城市大多属于矿业城市，其政府财政收入主要来自矿业企业，转型所需要的资金无法依靠当地政府提供，这就需要金融机构尤其是政策性金融机构的参与。比如，政策性金融机构可在煤炭产区创建企业设立专项贷款，在煤矿关闭和煤矿毗邻地区创建企业且雇用下岗矿工的情况下提供“特别低利”贷款等。
政策性金融支持的力度与水平，取决于政策性金融机构可获得的信贷资金规模和信贷结构。我国的政策性金融机构融资渠道狭窄，资金来源过分集中于债券发行，其他资金来源渠道很少。2003年国家开发银行发行债券的余额为10549亿元人民币，占负债和资本总额的比重高达82％，远远高于日本、韩国和德国的开发银行。而且，资金来源仅限发行债券、向客户借款和中央银行借款，没有其他融资渠道。所以，目前需要进一步拓宽政策性银行的筹资渠道，实现资金来源的多元化。
——建立稳定的资本金补充制度和贷款利息补贴制度。参照国家有关银行资本充足率的规定和国际惯例，定期补充政策性银行资本金，并提供低息长期财政借款，对高风险项目提供财政补贴。
——由财政部提供担保，集中统一发行政策性银行债券。进一步完善发行办法，如推行上网竞标发行，允许金融债券上市挂牌交易，以吸引更多金融机构积极认购政策性金融债券。
——借鉴国际经验，将邮政储蓄、社会保障基金和养老基金划入融资范围。邮政储蓄、社保基金和养老基金不仅可以在利率上适应政策性金融机构“低进低出”的特点，在结构和数量上也可以满足长期性和稳定性的需要,非常适合于政策性金融机构使用，因而只要科学的规范和合理的运作，它们完全可以成为我国政策性金融机构稳定的、可持续的资金重要来源。
——防范和控制政策性银行风险。政策性银行的本质仍然是银行，流动性、安全性和一定意义上的盈利性同样是政策性银行应遵守的基本原则。政策性银行要针对不同类型、不同概率和规模的风险，采取相应的措施和方法，使风险损失降到最小。根据东北老工业基地改造过程中的实际情况，政策性银行的风险处理方法主要有以下几种：
（1）预防风险。加强对贷款的调查研究，及时捕捉和收集信息，减少经营决策的盲目性。根据各种情况的变化，随时进行检查，如资本是否充足、资产负债的期限和结构是否合理等，并不失时机地进行调整，以预防风险。
（2）转移风险。转移风险主要是指政策性银行通过要求借款人预交还款保障金、采取预扣利息等手段，将贷款风险转移给借款人；或者根据贷款的性质，凡是由地方政府承诺的项目，当借款人不能还款时，地方政府要负责组织还款，以此将风险转移给地方政府。
（3）补偿风险。通过完善呆账准备金制度作为信用风险的补偿手段，对风险发生后带来的损失予以抵消或补偿。此外，对于政策性不良资产的处置应该分类解决：由于指令性任务而造成的纯粹政策性亏损，中央财政应给予相应解决；而由于政策性银行自身经营管理不善造成的贷款损失，则应当以今后的经营利润转拨备的方式进行抵补。
经营机制
政策性金融机构同样是在市场经济环境下运作，需要借鉴商业性金融机构的运作方式，完善经营机制，提高自身经营管理水平。
——保持业务经营的相对独立性，赋予政策性金融机构在决定贷款投向上的自主权。政策性银行并不是政府的财政支出窗口，它应该在政府指定的重点发展产业范围内，有权自主选择管理规范、稳健经营的企业作为融资对象。应将政策性融资活动中的政府、政策性银行、企业之间的关系予以规范，做到政府部门负责制定产业政策，但不具体指定贷款项目，政策性银行依据产业政策自主发放政策性贷款并负责回收，企业有责任按时还本付息。
——建立有效的激励和约束机制。按照商业银行的管理模式进行内外部控制和内部管理，按期对其经营状况进行考核，追究其经营管理层经营管理不善的相关责任。
——推动金融创新,提高资金运作效率。只有坚持金融创新,提高资金的运作效率，才能提高政策性金融的活力和竞争力，政策性金融才能发展和壮大。政策性金融应当以市场需求为导向，建立金融创新机制，树立现代银行经营观念，推进制度创新，开发适应市场不同需求的多样化的金融产品，例如建立股份制政策性银行，推行资产证券化，允许政策性银行介入投资银行业务等，以构建更具活力和效率的政策性金融体系。
建议成立东北振兴银行
发达国家的成功经验表明，设立专门支持落后地区经济发展的政策性金融机构十分必要。如世界上运用政策性金融最为成功的日本，建立了完备的政策性金融组织体系，该体系由两家银行和十大金库组成，其中，冲绳振兴开发金融公库，就是为开发冲绳地区提供长期资金的金融机构，同时兼办其他政策性金融机构在冲绳的业务。
目前，国家政策性银行在东北三省都设立了相应的分支机构，但是作为全国性质的政策性银行，一方面其业务范围受到很大限制，比如国家开发银行主要投资于国家重点建设项目，农业发展银行主要承担国家粮、棉、油收购资金运作等政策性金融业务；另一方面，国家政策性银行在支援地方经济建设中，已显示出商业化倾向，大量政策性资金有转化为商业性资金的可能。
因此，面对振兴东北老工业基地中巨额的资金需求，仅依靠国家政策性银行是不够的，建议成立专门服务于东北地区经济的区域性政策性银行即东北振兴银行。这样不仅可以保证在政策性金融逐步向开发性金融转型的过程中对东北经济发展的金融支持持续化，而且约束于当地，其商业化倾向会受到限制，可以提供更有针对性和更有效率的金融支持。