中国第一告: 状告省政府胜诉了 浙江宁海361名村民不服征地审查状告省政府胜诉

一审判决15天过后，浙江省政府没有上诉。

告浙江省政府的是宁波下辖的宁海市一个叫胜利村的361名村民。

这场民告官官司直接针对的是，浙江省政府对宁海县国土资源局征收胜利村37.335亩耕地所做批文。361位村民发现，宁海县国土局提交的申报材料中，关于该村村民代表同意征地的决议材料涉嫌造假。

村民因此向浙江省政府申请撤销征地批文。但浙江省政府以村民未按期提供土地承包证为由，没有受理这项行政复议。眼见纷争陷入僵局，村民遂将省政府告上法庭。

4月19日，杭州市中级人民法院一审判决，村民胜诉。

杭州市中院认为，省政府因村民未提交土地承包证，而将其视作放弃行政复议，并未作出受理与否的决定，实际上违背了《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，判决书“责令被告浙江省人民政府在判决生效之日起六十日内履行行政复议法定职责”。

但胜诉不是结束。

胜利村地靠宁海县火车站，毗邻宁海几大工业园区，甬台温高速和未来的高铁均从其侧穿过。在宁海县相关规划中，这里是未来的行政中心。在这个城市高速扩张的区域，人们早已明白寸土寸金。胜利村原有的600多亩土地，经过历年征收，如今只剩260亩。

如果村民们接受现有征收条件，则意味着全村可能“损失”上千万元。

在上一次的换届后，这场土地纠纷深处更庞大的利益链条被逐一还原。并有了上述官司发生。

但官司所涉及的土地面积，还仅仅是换届反映出问题的一部分，2008年11月，胜利经济合作社社员代表换届后，新当选的代表发现了两份征地协议。这两份协议涉及的征地面积达176.6亩，包涵省政府的案子里涉及的37.335亩。

在城市化浪潮喧嚣而至的今天，围绕着土地利益的碰撞层出不穷。而这次，通过法律渠道来处理相关纷争，在观察者认为，这无疑是理性的。

1. 风波缘起：埋于暗角的两份征地协议

是要高达几千万元的地权收益，还是每人不到2万元的补偿费？对胜利村村民们来说，这不是一个问题。

潘冬明是361位村民法律诉讼的特别代表人之一，今年48岁，自称曾去大学听过课，平日里开一辆15万的英国品牌轿车。这车在中国经销商很少，他也怕不实用，但抵不过女儿的强烈要求。

在胜利村，潘只身贴有两张标签：一是前任村委会主任，现在村改成了经济合作社，领头的叫合作社管委会主任，潘是管委会委员。二是身兼一家模具工厂的股东，负责日常经营。后者是“有本事”的象征；前者则说明他的政治水平，一些村民评价潘“为人算正直”。

2003年，政府以绿化造林的名义租用了村里上百亩耕地。每亩地村民每年能收取几百元租金。现在，这些已变为绿化带的土地，又被规划为宁海县的行政中心用地。

潘冬明们发现的两份上一届村委会与宁海县土地储备中心签署的协议中，第一份签订日为2008年1月9日，共涵盖胜利村110.1亩耕地，第二份签订于2008年6月18日，征地66.5亩。其中，50.8亩用于建造通往宁海火车站的回竹路，65.5亩用于配套安置点，59.3亩用于建造宁海县新行政中心。

此时，土地征收指标并未获得上级国土部门批准。但协议摊开在2008年11月当选的社员代表和社管委员面前时，一切似乎木已成舟。其时，回竹路工程已经开工，并被定为2009年重大民生工程，政府快速征地之心尽显。

上述协议显示，胜利村被征收的土地补偿标准，均按当地一类耕地执行货币补偿，征地补偿费和留地补偿费共计1194.08万元。以全村18岁以上人口675人计算，即便社委会不留分文，村民们每人仅可分得不足2万元。

在同一街道的其他村落，类似的土地“未批先征”并不鲜见。核心的利益问题是仅有519.02万元的“留地补偿费”。所谓留地，一般是政府在征收集体土地后，会额外返还某一比例的自留地指标，被征土地的村委会或合作社管委会，可以按规定自行建设经营。如果是经营性项目，其中收益与上级政府共享。

据了解，在2004年之后，宁海县的自留地补偿，开始主要以货币形式偿付。但近来也不乏“村委会有能力”的村落，在土地被征收之后，能够获得10%—15%的自留用地指标。

根据《宁海县城市规划区村（社）集体留地开发利用若干规定》，村（社）集体经济组织自主开发的村（社）集体留地项目不得擅自转让或抵押，如果转让，必须经集体组织成员或成员代表的三分之二同意，并报批县政府，补交土地出让金。

然而，现实中的情况是，“如果能获得11亩自留地，即使把使用权‘卖’出，至少是上千万元，甚至几千万的收入。比现在留地补偿费每亩29.5元高很多。”潘冬明说。在胜利村周边，小产权房市场尤为火热，私下交易的一亩土地使用权，可卖到300万左右。胜利村并无村办企业，村民们的收入在宁海并不算高，几千万的收入完全是天文数字。

依照社员代表们的想法，为了做点好项目，“自留地的位置还不能差。”然而，从未来行政中心周边抠出11亩土地，对宁海县政府而言，意味着将减少大量土地出让金。2009年统计数据显示，宁海县城区周边住宅土地的出让价，也大多在200万元/亩。

巨大的收益落差，催使潘冬明们一路跑到宁波寻找律师。最终，全国律师协会行政法专业委员会副主任袁裕来接受了委托。

2. 村权博弈：复杂的行政路径

“如果征地经由新选举的合作社委员会表决，这样的补偿条件是很难通得过的。”

一纸并不具备法律效应的征地协议，背后却有着极其复杂的行政路径。

2008年3月10日，宁海县决定撤销胜利村在内的宁海县桃源街道的7个行政村，成为冠状社区下属的城市居民委员会，而农村集体经济的所有权、决策权，则归属改制后的经济合作社。

包括胜利村在内的经济合作社成立半年后，合作社管委会和社员代表，一直未经选举，而是由当地党工机关指派此前任期已到的村委会成员续任。

上述两份协议是由原村委会成员代表胜利合作社签订。签署人潘垚新此前为胜利村村委会主任，在上一届选举中取代潘冬明。潘以科担任村党支部书记已超两届。两人在上述两份征地协议中，则是代表经济合作社管委会签名。

根据中共宁海县桃源街道工作委员会[2008]26号文件，冠庄社区胜利经济合作社管理委员会由潘垚新、潘以科、陈竖杰、潘中亚、潘林辉组成。潘垚新为负责人。

上述任命文件下发时间为2008年6月12日。潘垚新、潘以科签署第二份协议的时间是6月28日；第一份协议的签署时间虽为当年1月8日，使用的却是胜利经济合作社管理委员会的印章。

街道党工委对合作社管委会的任命，当时在基层引发争议。按照《浙江省村经济合作社组织条例》第二十七条规定，经济合作社管委会成员和社员代表，应由社员投票选举产生。

“如果征地经由新选举的合作社委员会表决，这样的补偿条件是很难通得过的。”潘冬明说。事实上，合作社25位社员代表有超过半数参与了此后的诉讼。一旦争取到自留地，对这些土地资产日常的决策、经营、管理，均由社管会和社员代表负责。

对这种安排，村民中已有猜想：“街道指定社管会成员，这是否就是为了顺利征地？”2008年7月，同属桃源街道的上洋村经济合作社社员，就因此向宁海县政府投诉，并向宁波市政府审请行政复议，要求监督桃源街道党工委违规行为。

但两级政府均以社管委与行政机关无权干涉为由，没有受理行政复议申请。上洋合作社社员因此向宁波市中级人民法院起诉，要求政府受理该复议申请。

虽然社员代表最终被判败诉，“但这种做法给当地带来极大压力”。一位宁海当地官员说。据《民主与法制时报》报道，当时宁海县委主要领导作出批示，要求桃源街道尽快落实社管会选举。

2008年10月15日，桃源街道党工委下发[2008]43号文件，正式启动辖下经济合作社的换届选举工作。

文件要求，各合作社需在当年11月20日之前完成选举工作。11月5日，胜利经济合作社选举产生了25名社员代表。新选举的社管会主任为潘白君。社管会成员为，潘中亚、潘正浩、潘冬明、潘建兵。党支部书记仍为潘以科。

“潘白君和前任潘垚新的得票数就相差二十多票。”一位参加选举的村民回忆说。11月7日，桃源街道党工委副书记骆春波，主持宣布新一届社员代表开始履行职责。

那两份征地协议也因此而被发现。

3. 上访追索：谁同意的土地征收？

未获批，先征地。“所谓代表的签名，有些不是代表，有些则系伪造。”

直到此时，签订征地协议的征地方宁海县土地储备中心，也尚未获得省级国土部门的土地征收指标。

2009年6月25日，宁海县政府发布征收土地方案公告。批号为浙土字A[2009]－0083。该意见书批准征收集体土地11.9298公顷，其中胜利村2.4890公顷。“在这之外，储备中心征收协议中的土地，都还没有完成土地征收审批程序。”代理律师袁裕来经过申请政府信息公开，了解到了上述情况。