从最后贷款人角度再析央行与银监会的监管合作机制2

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   期刊主页->金融理论与实践->2006年第11期
从最后贷款人角度再析央行与银监会的监管合作机制
周　厉
共3页 [1][2][3]
字号：【大中小】
一是标准难统一。首先，监管部门具有充分的银行监管信息和不完备的货币政策信息(钟伟，2003)，容易从尽快平息危机事件的负面影响的角度出发，对救 助目标的选择可能更多地考虑短期均衡，央行则可能会更多地从对货币政策及经济增长的影响出发，考虑处置方案对长期均衡的影响。其次，监管部门不承担最后贷 款人政策的直接成本，在对最后贷款人提供决策建议时，容易比较倾向于进行救助，央行则必须考虑最后贷款人政策对自身资产及货币供应量的影响，因此在救助对 象?目标?标准及方案的选择上，出发点是难以统一的。
二是时机难判断。首先，由于缺乏流动性很容易向缺乏清偿力转换，区分问题银行是否具有清偿力本身就是一个相当难以掌握的问题 (Goodhart，1999)，当央行集最后贷款人和监管职能于一身之时，对局面的判断和时机的选择是比较主动的，但分设后，对救助时机的判断则来源于 监管部门提供的外部信息和决策建议。特别是支付危机或流动性危机很多都是由“突发事件”诱发的，在相当短的时间内，央行要对这些外部信息加以判断，并进行 及时和正确的决策就变得更加困难了。
三是责任难分担。监管者并不总是代表社会公众利益，他们同样存在着自身利益(Boot，1993?Mixon，1994)，在监管分设体制 下，央行和监管部门与政府和公众之间的委托代理关系由一种变为两种了。监管部门承担着现场监管职责，因此在问题银行出现危机之时，无法回避自身的监管责任 问题。在这种情况下，有可能加重“监管宽容”，也容易导致救助时机选择上的滞后。从西方国家银行危机处置的实践来看，监管部门往往容易寄希望于靠银行自身 的努力逐步扭转局面，使事情不至于发展到需要中央银行进行最后贷款的地步，如在20世纪90年代下半期，作为监管当局的日本大藏省出于对银行丧失信用，从 而造成金融体系崩溃，而自身也逃避不了责任的担心和严重的侥幸心理，一再拖延解决银行机构不良资产问题，使日本最终还是无法避免严重的银行倒闭风潮。另一 方面，从中央银行角度来看，由于不承担监管职能，也就存在着对救助动因和救助效果的某种责任转嫁可能，因此，一旦发生银行危机，不论在救助前或救助后，央 行和监管当局都难免对责任的分担问题争执不下，这最终必然会影响到最后贷款人政策的有效性。
四是监督难落实。在最后贷款人救助后，对借款的问题银行的持续监管是关系到央行资产安全和防范道德风险的重要环节。一旦问题银行情况出现恶 化，中央银行必须要对最后贷款人政策进行及时的调整，必要时要采取严格的资产保全措施，或对问题银行的股东及管理层进行惩罚。如果央行仅履行最后贷款人的 职责，而不具备贷后监督的职能，对应于其自身承担的巨大风险，央行在最后贷款发放问题上将很难作出正确的判断和权衡。同时，监管部门在问题银行申请最后贷 款人救助过程中，只拥有建议权而不具备决策权，在进行贷后监管的过程中，完全也有责任转嫁的可能，这时，监管的动力和压力不是来源于内部，而是来源于外 部，因此很有可能影响到监管的有效性。
总之，在信息不对称及监管分设的前提下，最后贷款人政策的有效性取决于监管部门提供信息的及时性和有效性。如果央行感觉到风险巨大，而不 得不再次对问题银行组织现场检查的话，将直接地导致监管的重复，间接地导致监管部门审慎监管职能和动机的弱化。因此，从最后贷款人的角度来看，如何克服 “内部角色冲突”的外部化，建立行之有效的监管合作模式就成为影响最后贷款人政策有效性的重要前提。
三?关于我国最后贷款人制度下的监管合作模式的思考和建议
2003年银监会成立后，为解决监管分设情况下的信息共享和监管合作问题，在《中华人民共和国中国人民银行法》(2003年12月17日)第 九条中规定，国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定，第35条规定，人行可以要求银行报送报表，并应当和银监会及其他金融监管机构建立监 督管理信息共享机制;《中华人民共和国银行业监督管理法》(2003年12月27日)第6条中规定，银监会应当和中国人民银行?国务院其他金融监管机构建 立监督管理信息共享机制。这可以说是从立法上对监管合作模式进行了初步明确。
但对于问题银行处置过程中的监管合作模式的规定则是相当含混的，通过对《人行法》和《银行业监督管理法》进行考察，可以发现在最后贷款人政策上的监管合作模式上存在下列问题:
1.《银行业监督管理法》第28条规定，银监会发现可能引发系统性银行业风险?严重影响社会稳定的突发事件的，应当立即向银监会负责人报告， 银监会负责人认为需要向国务院报告的，应立即向国务院报告，并告知中国人民银行?财政部等有关部门。从这一条规定来看，央行与银监会之间在最后贷款人政策 决策中的信息渠道并不是直接和畅通的，央行在最后贷款人政策上的决策权被忽略了，实际的决策权集中到了国务院。
2.《银行业监督管理法》第29条规定，银监会应会同中国人民银行?财政部等有关部门建立银行突发事件处置制度，制定银行业突发事件处置预 案，明确处置机构和人员及其职责?处置措施和处置程序，及时?有效地处置银行业突发事件。单从这一条规定来看，在银行救助问题上的主动权不是在央行，而是 在银监会。
3.《人行法》第33条，《银行业监督管理法》第12条规定，人行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议银监会对银行进行检查监 督，银监会应在收到建议起三十日内给予答复。从这两条规定来看，虽然赋予了人民银行一定的“建议检查权”，但对银监会是否进行检查没有硬性的约束，从最后 贷款人的角度来看，这种建议检查权显然是不足够的。因此，《人行法》第34条又作了如下规定:当金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融 稳定，人行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督。这一条规定赋予了人行特定的检查权，但没有明确当支付危机发生时监管合作模式的具体架构和程 序，因此也回避不了监管重复?监管弱化及外部角色冲突的问题。
在对20世纪下半期到2003年以前人民银行对问题机构进行最后贷款人救助的有效性进行评价时，人们普遍认为人行在对问题机构救助中存在着 大包大揽?角色错位?行为异化等问题，最后贷款人蜕变成最先贷款人和最后埋单人，因此道德风险严重，中央银行的资产也面临巨大的风险(郑振龙?江孔亮， 2000;潘硕健?周清杰，2002;林平?王自力?王硕平?陈志刚，2004)，在人行集货币政策与银行监管职能为一身的前提下，情况尚且如此，那么监 管分设后这种情况是否有所改善呢?从目前我国央行与银监会监管合作机制构建的实际情况来看，财政部?人民银行与银监?证监?保监的三加二联席会议制度迟迟 没有出台，尽管在2004年就人行与银监会的信息沟通问题曾设想通过备忘录的形式加以规定，但具体方案至今仍未见推出。在风险处置的过程中，实际的运作过 程是，一旦发生比较严重的银行危机，各地监管部门?人行分支机构?地方政府分头将信息上报，最后由国务院进行决策，在这一过程中，难免就存在因责权利不对 称造成的推诿和扯皮的现象。有学者认为，从最后贷款人角度来看，通过机构分设将角色冲突外部化，并不能使央行监管职能同步地分离，反而带来了央行和监管机 构的协调难题;特别是我国中央银行货币政策的决策和实施本身独立性就差，不存在央行过于“威权”的情况，基于分权目标下的机构分设首先必须要以增强央行独 立性为前提(钟伟，2003)。
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