从分业走向统一监管 英金融监管体制的变革之路

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郭 际
20世纪末，一些发达的市场经济国家为适应经济金融形势发展的需要，先后对金融监管模式作了重大改革，其中尤以英国最为典型。1997年5月20日，布莱尔工党政府成立了金融服务监管局，取代了原来由9家主要的监管机构和若干法律构成的多头金融监管体系，统一行使对银行业、保险业、证券业的监管职能，从而成为英国整个金融行业惟一的监管局。英国金融监管模式的改革，使英国成为完全实行统一监管的国家，对英国和全球金融业的发展产生了深远的影响。
分业监管
1998年6月1日之前英国实行的是“分业监管”，分业监管虽然表面上无所不包，但一个金融机构同时受几个监管机构政出多门的“混合监管”，不仅成本增加，效率降低，监管者与被监管者之间容易产生争议，而且某些被监管者可以钻多个监管者之间信息较少沟通的漏洞，通过在不同业务类别间转移资金的方法，转移风险，人为地抬高或降低盈利等方法，以达到逃税、内部交易甚至洗黑钱等目的。1984年10月发生的曾一度引起国际轰动的约翰逊·马修银行倒闭事件，对银行分业监管产生了很大的冲击。1995年英国的老字号银行巴林银行因为新加坡分行在亚洲投资失手，出现数亿英镑的损失而宣告破产，最终被荷兰一家银行收购。事件发生后，英国舆论哗然，认为金融监管不力，监管机构应该检讨。从此，英国开始总结金融监管体系问题，认为由央行监管银行的金融活动有一些固有的弊端，必须进行改革。
统一监管
为适应金融业发展形势的变化，20世纪后期，英国制定了一系列用以指导相关金融业的法律、法规，使得金融监管无法可依的局面有所改变。2000年6月，英国女王正式批准了《2000年金融服务和市场法》。这是一部英国历史上议院对提案修改达2000余次，创下修改记录最多的立法，也是英国建国以来最重要的一部关于金融服务的法律，它使得此前制定的一系列用于监管金融业的法律、法规，都为其所取代，从而成为英国规范金融业的一部“基本法”。该法明确了新成立的金融监管机构和被监管者的权力、责任及义务，统一了监管标准，规范了金融市场的运作。这一整套新的“游戏规则”为英国适应新世纪金融业的发展和监管，提供了一个空前崭新的改革框架。
根据《2000年金融服务和市场法》的规定，英国成立了世界上最强有力的金融监管机构———金融服务监管局(FSA)。FSA是英国整个金融行业惟一的监管局，其内部职能部门设置分为金融监管专门机构和授权与执行机构两大块，前者包括银行与建筑协会部、投资业务部、综合部、市场与外汇交易部、退休基金检审部、保险与友好协会部，后者有授权部、执行部、消费者关系协调部、行业教育部、金融罪行调查部和特别法庭秘书处。
FSA作为英国惟一的、独立的、对英国金融业实行全面监管的执行机构，拥有制定金融监管法规、颁布与实施金融行业准则、给予被监管者以指引和建议以及藉以开展工作的一般政策和准则的职能。根据有关法律，FSA拥有监管金融业的全部法律权限，并从2001年12月1日起开始行使其全部监管职能，但其并不是政府机构，而是一个独立的非政府的监管组织。
从全球层面上看，英国的金融监管模式改革，代表着全球金融业在混业经营时代的一种发展方向。同时，英国的改革对亚太各个正在迈向混业经营的新兴市场经济国家，也不无启示与借鉴意义。(《法制日报》2005年10月18日)
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