《经济观察报》：反思政府信息资源管理制度

周汉华
SARS事件虽然还在进行之中，但是，有些经验与教训并不需要等到事件完全结束以后再去总结。对疫情的报告与信息发布制度进行反思和完善，可以帮助政府机关与公众准确地了解信息，及时作出部署，防止病毒的蔓延，树立政府的公信力。
新近制定的《突发公共卫生事件应急条例》对疫情的报告与信息发布制度进行了一系列具体而又严格的制度设计，如果各方面都能严格地执行条例的规定，必将使政府的透明化迈上一个新的台阶，为打赢这场没有硝烟的战争奠定基础。不过，如果不是简单地从执行层面，而是从信息社会信息流动的特点这样的层面分析现行的疫情报告与信息发布制度，我们仍然可以发现加以完善或变革的空间，并且这种反思和经验对于我国整个政府信息资源管理制度的建设也具有重要的借鉴意义。
所谓的政府信息资源管理制度主要涉及到两个方面：一是政府机关对信息的准确收集，也就是传染病防治工作中的疫情报告制度；二是政府机关向社会公开信息，即疫情信息发布制度。
根据《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》的规定，我们现行的疫情报告制度基本上是一种层层上达式的信息收集制度，即由发现疫情的卫生机构、监测机构向县级人民政府卫生行政主管部门报告，后者再层层上报，最后达到卫生部。与之形成鲜明对比的是，我们现行的疫情信息公布制度是一种非常严格的下达式的信息公开制度，即只有卫生部有权向社会发布疫情信息，必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。除此之外，任何其他主体均不得发布疫情信息。
可以看到，我国现行的疫情报告与信息发布制度的最大的特点在于其信息交流的纵向性、单向性，信息交流点主要发生于不同级别的政府机关之间，政府机关与社会之间的横向信息交流点非常有限。这一特点与信息社会信息流动的横向性、双向互动性、多节点、平面网状结构正好相反。在信息社会，由于现代通讯技术的发展，尤其是互联网的出现，彻底改变了与传统科层官僚制度相适应的纵向信息交流方式，实现了信息的多节点、平面交互流动。信息流动方式的这种改变，不但对于人们的社会生活，而且也对传统的政府管理方式与企业管理方式提出了新的挑战。如果说纵向的单向信息流是相对可控的话，横向的、多节点之间的互动信息流根本无法进行人为控制。并且，就信息交换的速度而言，横向互动的信息交换速度要远远快于纵向层层单向交换的信息。由此可见，在社会已经进入了以互联网为标志的信息时代，政府机关传统的纵向信息交流方式必然会面临巨大的挑战。
就疫情信息的报告制度而言，中间层级太多，难免会出现信息传递过程中的失真或滞后现象，如果中间环节因为某些原因从中作梗，甚至会使信息收集渠道出现扭曲，使最高决策者无法及时得到真实的信息。这种情况在这场危机中实际上已经出现过。另外，由于社会本身实现了信息的横向流动，政府机关的信息纵向流动还会造成政府信息的收集速度总是落后于社会信息的传播速度的后果，使政府决策老是“慢半拍”。对于这种后果，仅仅只是在各级机关的报告时限上加以限制或者是加重违法责任，都不能从根本上解决层级过多的问题。并且，时限过短或责任过重会使原来设计的层级制度失去意义，造成类似不负责任、问题一概上移之类的负作用，使中央机关不堪重负，淹没于大量矛盾、无用的信息之中，对有效决策造成影响。
因此，对于疫情信息的收集，亟需尽量减少层级，建立中央垂直、高效统一的信息收集机制，以最快的速度，准确掌握疫情的变化。对此，《突发公共卫生事件应急条例》已经有所变通，规定了县级卫生行政主管部门接到报告后，不但要向本级人民政府报告，还要向上级人民政府卫生行政主管部门和国务院卫生行政主管部门报告。这个规定的意图虽然很好，但实践性显然值得怀疑，因为它未能触动现行层级管理体制，难以真正改变现有行政架构的运作规则。下一步，应该实质性地进行体制改革，建立更为有效的疫情报告机制。
就疫情信息的发布制度而言，发布权高度集中也会产生一些问题：一是使政府信息发布的时间被滞后，往往落后于横向流动的“小道消息”；二是容易使一些别有用心的人产生信息发布渠道被人为控制的怀疑；三是使地方政府失去了在最短的时间内向地方公众公布信息的时机，使信息的有效性大打折扣。例如，这次疫情在北京和广东就大不一样，对于北京的公众而言，类似发烧门诊交叉感染方面的信息就特别重要。这样的信息，由基层政府机关、甚至是具体的医院发布，显然更为合适，对公众更有用。因此，对于疫情信息的发布，应该增加层级，使更多的掌握有信息的主体均能及时发布信息。实际上，在国际上，任何拥有、掌握或者制作政府信息的主体均有公开信息的义务，已是各国的一项通例，也是我国拟议中的《政府信息公开条例》的一项基本规定。
在这个问题上，有一个认识问题必须解决，即必须区分客观疫情信息与对疫情的主观判断。各级政府机关所发布的只是有关的客观疫情信息，是一种已经发生的事实，如多少人已经感染、死亡等，并不是最后的判断结论。对于疫情性质与发展方向等的科学判断，如SARS的病因究竟是衣原体还是冠状病毒、SARS的来源与传染规律等，均带有专业性和决策特征，在一定的阶段之前可以作为信息公开的例外而不予公开。并且，这种信息只能由高层级的部门公开。必须承认，尤其对于类似SARS这样的新型病毒，人类的认识过程是逐步深入的，最后结论的得出需要有一个过程，不能一开始就武断地作出判断。在作出这种判断以前，一般不便于公开，否则会造成诸多负面影响。当然，一旦最终得出这种结论，这种判断本身也就变成为事实信息，必须向公众公开。尽管这样的区分原则在实践中还需要逐步明确，但只要进行这样的区分，再低级别的政府机关，应该说都可以发布信息，也应该发布信息。
在疫情报告与信息发布制度上，不论是减少层级还是增加层级，都涉及到政府管理方式的变革，都会对打赢SARS这场战争产生重要的影响，也会对我国政府信息资源管理制度的未来走向提供重要的参考与借鉴，应该引起各方的高度重视。
文章来源：经济观察报