“异地为官、空降干部”是腐败的推进器

蔡永飞
中国应当“改流归土”？
——“异地为官”三人谈
于建嵘,蔡霞,蔡永飞
“异地为官”体制之弊
于建嵘：事实上，“异地为官”作为一种古已有之的治理技术，至今仍然在沿用，一定程度上反映了执政者在治理技术上的因循守旧。干部任期、交流、回避在我国古代吏制中早有规定，例如明、清时就规定，本省人不能在本省做官，到邻省做官也要距出生地有500里的距离。对官员的任期也有明确规定，几年一考核、一铨叙。古代“异地为官”体制的设计，一是为了遏制吏制腐败，二是为了加强中央集权，这一体制设计在当时历史条件下也是比较有效的。在古代，地方官员回避制应用在少数民族地区，体现为“改土归流”，即把本来由少数民族首领担任的地方“土官”改变为由中央政府任命的“流官”，其目的主要是要加强朝廷对具有较强离心倾向的少数民族地区的控制。
应当说，在实行中央集权的单一制国家体制的新中国，沿用像“异地为官”这样的古代治理经验也是自然而然的事情，这是一种“萧规曹随”。问题在于，古代的国情和现代的国情是不一样的，特别是在改革开放30年后的今天。按照美国学者托马斯·弗里德曼的观点，古代的地球是圆的，现代的地球是平的，全球化时代的资本、技术和信息已经超越国界，世界已经变成了地球村。在这样的时代条件下，执政党建设也好，国家治理也好，需要以“世界是平的”这样的观念来重新审视中国古代的政治智慧，不仅需要学习借鉴本国的治国经验，也需要学习借鉴外国的治国经验。就“异地为官”问题而言，如果说在古代需要“改土归流”的话，那么，今天则已经到了“改流归土”的时代了。
蔡霞：从实践看，“异地为官”的弊端至少有三个方面：
第一是不利于发展党内民主。现有的制度规定，地方党政主要领导干部要由选举产生，而如果候选人是外地干部，当选的可能性就要下降。于是，为了“保证”组织上确定的候选人当选，就需要组织出面“做工作”，结果难免与民意冲突。
第二是不利于实现党的领导作用。“异地为官”需要党政主要领导干部就人事问题花费很大的精力和本地干部进行“斗争”，这种内耗难免要使一个领导班子的执政能力下降、行政效率下降，其结果常常是本地干部在人事上被外来领导“收服”、外来干部则不得不屈服于地方局部利益，而不一定是党的路线方针政策的有效贯彻。
第三就是助长腐败。我想说的腐败并不是许多人所说的那些：现代社会跟古代不一样，交通十分便利，到领导干部的老家送礼更方便；异地为官多半是“走读官”，仅仅是“走读”就需要增加大量行政成本，等等，这些还不是最重要的。最重要的是，“异地为官”体制很大程度上已经成为组织部门的一种部门利益，这种部门利益使组织部门很难站在党和国家的全局利益和战略高度去研究和推动党政领导体制改革。
蔡永飞：“异地为官”是涉及国体、政体的一个重要的政治问题。“异地为官”作为我国政治体制的一个重要环节，理论上它应当有利于我们的国体“人民民主专政”的实现，实际上虽然不能说“异地为官”就是有悖于社会主义国家的性质和目的，但至少在很大程度上剥夺了作为地方人民最重要的政治权力的地方行政主官选择权。而由于中央和地方权力分配的这种不合理的状况，其结果正如蔡教授所说的那样，地方执政当局常常扭曲执政党的意志，也不一定有利于地方局部利益的最大化。
作为一种治理技术，“异地为官”体制的设计可能也是比较缺乏技术含量的。过去毛泽东说要发挥中央和地方两个积极性，就是说，地方本来是有积极性的，但“异地为官”体制的设计较多体现的是中央对地方的强制，一定程度上压抑了地方的积极性，结果是使地方产生了某种程度的“对抗性”。两个积极性就好像一对夫妻，虽然两个人都是好人，但如果不能好好相处就会把好人变成坏人。但这种矛盾并不是不可调和的矛盾，古书上常说某个谋略家“略施小计”就可以“四两拨千斤”，往往只是作出技术性的调整，就可能产生很好的效果。
在整个国家治理结构中，中央和地方的分权是纵向治理结构的设计问题，中央和地方的各自分权是横向治理结构的设计问题，要实现科学发展、社会和谐的治理目标，需要横向治理结构和纵向治理结构的“综合平衡”。总的说来，这需要在社会经济发展的漫长过程中通过各种利益主体的充分博弈才能形成一个好的治理结构，但在现阶段国家治理横向结构中行政权力处于主导地位的情况下，解决像“异地为官”这样的体制缺陷、创新治理技术，应当是可能的。
“改流归土”的要义是发展地方民主
蔡永飞：“改流归土”，这个提法好。首先需要明确的是：“土”是谁。应当是指县。省一级离“土”太远，因此有学者建议，在未来的中央和地方关系中，省一级可以作为中央的派出机构；地市级也离“土”较远，所以在现阶段国家治理结构的调整中，取消地市级的建议几乎是所有学者的共识。这里我把“土”和县级地方等同起来，所强调的是，在我国，可以说大多数县级地方都具有一种相对来说独具特色的地域文化，在许多地方，甚至就是一个县的居民讲一种方言。分县而治的历史使中国的县域具有明显的相对独立性，这是现阶段“省直管县”改革能够顺利实施的历史文化基础。“改流归土”，不再实行“异地为官”体制，就是由当地人民自己当家作主，让县级地方的人民选举产生行政主官。中央可以管选举制度，但不要管选的是谁。这就是发展地方民主。在一定意义上，也就是实行地方自治。
于建嵘：我个人主张县政改革作为整个政治体制改革的突破口，实际上是包含这样一个策略思想：中国改革是自上而下的改革，而在国家治理结构的调整上，相对来说，纵向结构的调整比横向结构的调整容易，因为在横向结构方面，行政权、立法权、司法权之间关系的调整很难，中央层面的这些权力关系的调整则更加困难。比如说，现阶段行政权高于其它权力是一个突出问题，但要通过改革限制行政权就不是简单的事情。而如果先调整纵向结构，适当划分中央和地方权力，则可能比较容易。就现实而言，全国各地普遍进行“省直管县”改革并没有引起太大的关注就已经取得了较大进展。同时，这一事实也表明，将地方层面的治理结构作出进一步的调整，也将是可能的。
蔡永飞：对，在自上而下的改革推进模式中，由中央政府主导地方治理结构的调整，既有利于体现单一制国家的结构特点，也有可能把地方治理结构，如行政权、立法权、司法权的关系，有序、逐步地调整到位，从而再反过来促进中央层级的横向治理结构的调整，最终形成中国特色的中央有限集权、地方有限自治的政治体制框架。就发展地方民主来说，只要中央领导层果断决策，就是可能实现的。
蔡霞：“地方民主”是一个很好的概念。到目前为止，我们采用的都是“基层民主”的概念。中共十七大上，胡锦涛总书记提出的一个新概念是“基层群众自治制度”，而没有提到“地方民主”或“地方自治”。实际上，在发展“基层民主”和“基层群众自治”的同时，把民主政治建设提升到“地方民主”和“地方自治”的层面是十分必要的。我看到你们关于农村综合改革的调研文章中都讲过，在完成县政改革之前要想搞好乡镇机构改革是不可能的。也就是说，发展“地方民主”实际上也是发展“基层民主”的重要前提，基层民主建设也要求以县政改革作为政治体制改革的突破口。
再有，发展地方民主，对于执政党地方组织的自身建设也将具有十分重要的意义。如果“省直管县”改革能够建立起一个全新的地方民主体制，地方党组织的领导体制、领导方式、组织结构、活动方式、党员构成等等，都应当在原有体制上有所突破、有所创新。两位都曾经从乡镇党政干部交叉任职提出基层“党政合一、政表党里”的改革设想，这样的设想是很有启发意义的。最重要的是，发展地方民主，不仅仅是完成中国社会从传统社会向现代社会转型的必然要求，同时，这也是在社会主义市场经济条件下完成中国共产党从革命党向执政党转变的必然要求，党也需要在这一改革中改变和提高自身。
从“异地为官”到异体监督
蔡永飞：不过，“异地为官”在思路上至少有一点还是可取的。这里的“异”字是非常重要的。任何政治组织、政治共同体，都需要一种异己力量的制约和监督。实际上，“异地为官”体制，就是一种异体监督体制：它是通过外来的掌权者来制约和监督地方的政治力量，以免它溢出整个国家的政治体制。之所以在古代社会“异地为官”体制更为有效，不只是因为那个时候的交通通讯不发达，最重要的是，尽管古代中国在中央层面出现了政治权力的分解，但那个时候大多数地方还谈不上什么社会政治生活，地方政权的职能也比较简单。
从人类社会的历史来看，社会政治生活的成熟是市场经济进入资本主义时代以后的事情，生产力的发展使社会成员分化为各种利益主体，政治权力的分解也使政治体制精致化。在西方国家就形成了行政权、立法权和司法权的三权分立和相互制衡的体制。在中国，虽然不应当照搬西方三权分立的体制，但是，按照中共十七大的提法，我们也需要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力机构和运行机制”。在我国市场经济的发展已经带来了地方社会政治生活日益丰富和深化的今天，在推进地方治理结构调整的时候，如果我们把“异地为官”概括为“异体监督”的话，这一政治智慧还是可用的。
比如说，地方政治精英当选为县级行政首长，他就必须向选民负责，因为选民有选举权，还要有罢免权(民意代表由选民选举，当然也要向选民负责)，这是县级地方政权内部民意机关对行政机关的异体监督。而县级地方政权必须执行由上级特别是国家立法机关制定的法律法规，那么县级政权还必须向上级政权机关负责、接受它们的监督，这是来自上级政权机关的异体监督。
再有，县级地方政府执行各种法律法规，还需要受到司法机关的法律监督，这也是异体监督。实际上，于教授一方面建议改变“异地为官”的回避制度，另一方面，又建议实行地方司法机关工作人员的流动回避制，就是说，在行政权上不应当“异地为官”，而在司法权上，则需要“异地为官”。这里强调的就是司法机关法律监督必须保证是一种异体监督，以此来保障中央和地方分权之后作为单一制国家的统一性。
于建嵘：是的，关键是异体监督，这是建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力机构和运行机制的一个关键环节。至于地方司法机关如何对中央负责，既需要理论研究，也需要实践经验的总结。比如说，现阶段已经存在的海事法院就是一种跨行政区域的设置模式，这是一种值得推广的创新模式。因为要审理与水路运输相关的案件，涉及河、船、货、船员等，其管辖权必须以河流为坐标系进行划分，由于河流的跨域性，海事法院的管辖权也就随着河流的游动而延伸开来。比如，武汉海事法院的管辖范围沿长江流域，从重庆到上海上游。
尽管划分海事法院管辖范围时并没有考虑到防止地方保护主义的问题，但它客观上起到了这个作用。最高人民法院副院长万鄂湘在调研时了解到，几乎所有海事法院在审理案件时都没有遇到地方保护主义的干扰，因为他们的司法管辖范围与县长、市长、省长的管辖范围没有任何联系。如果将海事法院的设置模式推广到所有法院、检察院，司法机关的异体监督就可以大大推进一步。
蔡霞：说到异体监督，我认为发展地方民主，除了政治体制的创新以外，非常需要改革新闻管理体制。没有相对独立的舆论监督，或者说舆论的异体监督，所谓发展地方民主也是要大打折扣的。胡锦涛总书记在十七大报告中提出，要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，其实这四个权都与新闻媒体的相对独立密切相关。也可以说，这是改变“异地为官”体制、实行“改流归土”新体制的一个关键条件。
南风窗     2009-4-7     本网站发布时间:2009-4-8 19:26:54