农民工权益保护的路径选择——基于政府角色的分析

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by 朱悦蘅
内容摘要：有学者认为，“农民工”问题是继“三农”问题之后的“四农”问题，而且是解决“三农”问题的核心。本文认为农民工权益保护与政府的角色密切相关。文章首先检讨了政府在前期以经济建设为中心的改革过程中，强调经济效率而忽视社会公正，导致农民工成为弱势群体；然后从“劳动权”和“市民权”的角度分析农民工的权利缺失；最后提出政府在我国目前社会转型和结构变迁这个大背景下保护农民工权益的路径。
关键词：农民工　劳动权　市民权　政府行为
“农民工”是指具有农村户口，有承包土地，但不从事农业生产，主要在非农产业就业，依靠工资收入维持生活的人。[1]其中“农民”表明他们的社会身份，“工”则表明他们的职业，“农民工”就是这种身份与职业的独特结合。不少学者认为“农民工”的概念并不恰当，并寻求农民工的替代概念，包括城市新移民、进城务工人员、外来务工人员、产业工人、合同工[2]等。我们认为，在中国特定的二元社会结构体制下，城乡之间形成了一道无形的墙，户籍制度不仅是一种行政管理制度，它同时意味着两种不同身份的人享受的权利是不同的。在学术讨论中使用“农民工”这个概念，能够清晰地界定从农民中分化出来到城里打工的那一部分人员，他们能享受的仍然只是作为“农民”的那部分权利。所以，在本文的分析中仍然使用“农民工”这个概念。
一、农民工问题与政府角色的关系
近几年来，虽然农民工问题引起了整个社会的高度关注，政府也相应出台了不少政策，但农民工权益仍然没有得到有效的保护，农民工生产与生活条件也没有得到根本性的改善。有学者认为，城乡二元结构背景下的户籍制度是导致农民工权益受损的根本原因；也有学者认为，最主要的原因是农民自身素质低、组织化程度低；还有一些学者认为目前保护农民工的法律制度的不健全、不完善是导致农民工权益受损的主要原因。作者认为，无论从制度还是政策层面来看，农民工权益保护都与政府的角色密切相关。
长期以来，政府一直认为大量农民工进城会妨碍城市秩序、造成很多社会问题。在这种城市本位的观念主导下，政府对农民工采取的是以管治、限制、防范为主的政策，避免对城市造成大的冲击，很少意识到他们是我国社会中与城市居民一样平等的一员，同样需要政府为他们提供公共服务和权益保障。譬如从政府对待流动人口的政策，从开始的“控制流动”到后来的“允许流动”，再到控制“盲目流动”，最后是“规范流动”，政府政策取向的演变对应着不同时期流动人口的状况，也在一定程度上影响着农民工的生存境地。2003年，以《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止为标志，政府逐步清理和取消了对待农民工的歧视性规定和多方面的限制。同年，温家宝总理在视察三峡工程途中亲自替农民工讨债的消息传出后，全国范围内掀起了一场清欠农民工工资的风暴。各级政府及政府有关部门为此采取了一系列措施，如北京市政府有关部门的规范性文件规定，拖欠农民工工资的公司将被处以相当于拖欠额25%的罚款，并将这些公司驱逐出当地建筑市场，因此当年工资拖欠款中的90%得到偿付。财政部也下发文件要求各级财政部门清理和取消针对农民工就业的不合理收费，包括取消农民工子女入学的借读费[3]等等。
由此可以看出，2003年以来农民工权益保障取得些许进步，是因为拖欠农民工工资问题引起了党中央、国务院的高度重视，而且政府进行了积极的作为。其实，我们现有的保护劳动者的法律法规和政策已有不少，这些法律法规对农民工都是适用的，因为农民工也是劳动者的组成部分，但是这些法律、政策得不到有效的实施，实践中造成农民工权益屡遭侵害。甚至一些政府的行政行为也在侵犯着农民工的合法权益，比如制定地方政策、规范性文件对农民工从事的行业和工种进行限制等等。因此，从简单的事实可知，农民工的权益保护和政府扮演的角色有直接的关系。
二、农民工问题中政府角色之检讨
我国从清末以来就面临着建设现代国家的压力，而一个强大的国家必定是工业化的国家，才能为政权提供支持。与许多发展中国家的情况类似，政府长期实施工业化、城市化优先的战略取向，主要手段是强制压低农产品的价格，在工业部门与农业部门之间“不等价交换”，从而把农业部门的利润转移到工业部门，主要用于城市建设和发展。同时，在经济体制改革的初期，由于计划经济体制的束缚，效率缺失成为当时最突出和最尖锐的问题，政府很自然地采取了效率优先的政策取向。相当长一段时间以来，政府对发展的解读偏重于经济发展，对小康社会的解读偏重于经济小康，使得经济增长方式过于粗放，社会发展相对滞后，唯GDP增长论已形成政府的思维定式和行为惯性。“在市场经济的条件下，如果隐含的价值导向就是追求效率，追求个体经济利益的最大化，那么这是排斥公平的。”[4]对效率的追求取得了比对公平更高的合理性，对经济增长速度的追求取得了比对社会均衡发展更高的合理性。由于在战略和政策上“两个优先”的价值取向，导致农业成为“短板”，农村被边缘化，农民成为弱势群体。
由于中央政府出台的往往是大政策，而对政策的解释和政策的具体实施办法由地方政府及有关部门根据需要进行解释和制定。在市场化改革中，地方政府发挥中间扩散的作用，地方政府官员成为利用政治组织实现经济功能的政治企业家[5]，在与中央政府和微观主体的博弈中，追逐潜在制度收益来发展本地区的经济和显示政绩，使自己的政治资本增值。地方政府将地方的GDP增长、招商引资项目作为考核官员的主要指标，偏离了政府维护社会公平的“守护神”的职责。[6]政府出台的政策措施，总是不同程度地偏向特殊利益集团。就农民工问题而言，地方政府的行为既有越位，也有缺位和错位。
（1）农民工权益保护中地方政府的越位。受政府主导型的经济体制的影响，政府依然在做市场应该做而且可以做的事。例如，随着国有企业下岗工人和失业人数的增多，一些地方政府出台政策限制农民工的行业和工种，在保障本市下岗工人和失业人员就业的名义下，越位干预、限制了农民工的劳动权。
（2）农民工权益保护中地方政府的缺位。政府没有真正承担起一个公共服务型政府应该做而且可以做的，但市场却无法做到的事。例如，政府在农民工的培训和教育、规范和引导劳动力市场、监督和规范用工单位、社会帮助和服务、农民工子女教育等问题上存在不同程度的缺位现象，这使得农民工的劳动权、发展权得不到有效的保护。
（3）农民工权益保护中地方政府的错位。政府“站错了位”，也就是政府以不适当的立场和方式对待农民工权益保护。例如政府设立的劳动力市场在为农民工服务的过程中把服务行为变成了创收行为，通过向农民工颁发务工许可证收费。这也是对农民工合法权利的侵害。
在经济转型过程中，政府主导的市场化改革和经济增长方式，扭曲了政府和市场的关系，政府职能失当、行为失措，导致政府对各经济主体的产权干预以及强势主体对弱势主体的产权侵害，引致市场秩序严重失范；扭曲了政府与社会的关系，政府与强势利益集团相互联结，导致弱势群体（包括农民集体，农民和农民工）的利益得不到平等保护，引致各阶层利益严重分化。弱势产权和弱势群体的存在，在很大程度上是社会权利分配不公和社会结构不合理等制度性障碍造成的。[7]
保障弱势群体的权益，是政府的一项基本职能。政府的责任应该是矫正社会权利分配不公和社会结构不合理，否则在很多情况下就可能以形式上的平等掩盖实质的不平等。世界银行1997年发展报告指出：“有5项基础性任务处于每个政府使命的核心地位，如果这5项任务完不成，就不可能取得可持续的、共享的、减少贫困的发展:(1)建立法律基础；(2)保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；(3)投资于基本的社会服务与基础设施；(4)保护承受力差的阶层；(5)保护环境”。[8]政府作为人民公共利益的代表，理应保护社会转轨时期弱势群体的农民工，并为他们提供公共服务，以实现社会的公平和正义。
三、农民工的权利缺失与理论分析
在我国城乡二元社会结构的体制下，户籍制度在城市和农村之间筑起一道无形的墙，把农村人和城市人严格的区分开来，城乡之间人口不能自由流动，两部分居民适用两种不同的经济和社会待遇。我国农村剩余劳动力向城市流动，采取的不是世界各国在现代化的过程中普遍采取的劳动力和人口转移的方式，而是采取了农民工流动的特殊方式。在我国社会转型时期，农村人口向城市人口转移的过程中最突出的问题就是农民工的下列权利得不到保障，包括就业权、取得劳动报酬权、接受职业培训权、社会保障权、子女受教育权等。这些权利我们可以用两大基本权利来概括：劳动权和市民权。
“劳动权”这个概念是伴随着人权概念和现代人权理论的发展而出现并发展的。 “人权理论和人权保障运动的冲击，是劳动立法得以兴起和发展的重要原因之一；劳动立法在一定意义上是对人权理论的落实。”[9]公民的“劳动权”是其获得生存权的必要条件，丧失了劳动权，劳动者的生存也没有保障。对作为社会权的劳动权的保护与私权的保护不同，它更多地强调国家的义务和责任，对处于弱势一方的劳动者提供优先保护和倾斜保护。因为劳资双方经济地位和社会地位的差别显著，劳动者在劳动关系中实际上处于一种被支配的弱势地位。如果严格按照私法自治的原则来调整劳动关系的话，其实是以形式上的平等掩盖了实质的不平等。所以，为维护社会正义和社会稳定，以国家为代表的公权力要积极作为，介入劳动关系的调整。
我国《劳动法》第3条规定了劳动者的劳动权：“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。”就业权是劳动权的核心。对农民而言，就业权应当意味着农民有权选择农业就业或非农业就业，而且在选择非农业就业时有权得到公平的就业机会和平等的就业待遇。
“市民”这个概念的渊源可以追溯到古希腊和古罗马。在中世纪以前，作为一种社会身份的“市民”概念具有相对的特权意识色彩，拥有“市民”身份即表示着拥有一种与众不同的特权。在希腊城邦如雅典，都强调“市民”享有“市民权”，但这些人仅是城邦人口的一部分，而妇女被完全排除在外。在古罗马，也只有具有“市民”资格的人才适用市民法。可以看出，“市民权”从开始就是一种与身份紧密相连的权利。
近年来，研究中国社会问题和农村问题的学者把“市民权”这个概念用于解决农民工问题。与“市民权”对应的英文词是：citizenship，也被译为“公民权”。主要是指当前中国社会中拥有居住地城市户籍的市民所享受的相关权利。[10]“市民权”的内容主要包括居住权，如提供公益性住宅、廉价商品住房、住房补贴等等，此外有受教育权，以及享受城市社会福利、社会保障、社会服务的权利，政治权利包括选举权和被选举权，还有享受城市公共文化服务设施的权利等等。[11]
由于“市民权”对应英文单词citizenship，也可以被翻译为“公民权”。“公民”概念一般指国民，对应于政治权利意义上的社会成员，所以“公民权”主要指一国公民的法定权利。而“市民”概念一般指城市居民（一般特指拥有城市户籍的居民），对应于经济权利意义上的社会成员，“市民权”主要包含与市民资格相关的身份及权利。从人权理论上讲，“公民权”或“市民权”属于消极权利，只涉及身份问题，但由于我国户籍制度承载了太多的附加功能，这些功能就不仅仅是身份区别了，更重要的是利益区分。非城市户口在城市不能享受到与市民平等的权利。从这个意义上来看，它们属于积极的权利。从这些论说可以知道，市民权构成了一定社群中人最基本的尊严性主张与利益性主张，诚如德沃金所讲，是每一个生活于其市民社会中人的“政治王牌”[12]，是不可侵犯的，也是国家应该肯认并积极配置给其成员的。当然，权利配置就免不了权衡与冲突，现在的问题是，对于农民工，我们需要在多大程度上尊重他们的“政治王牌”，可不可以以社会的帕累托最优来牺牲少部分人的基本权利。这正是考验转型期的中国政府政治智慧的地方。
“市民权”和“公民权”这两个概念存在语境上的差异，在我国社会转型时期，对它们含义的理解很重要。就保护进城农民工的合法权益而言，涉及到的是市民权问题，他们应该享受与城市居民相同的身份和社会权利；而对城乡一体化来说，要让传统农民在身份、地位、价值观、社会权利等各方面与市民平等化，以实现城乡文明共同进步的社会变迁过程。也就是说，只有平等、普遍地赋予公民权才能解决我国二元结构问题。对于转型期的中国来说，正如罗尔斯在《正义论》开篇的一句经典名言：“正义是社会制度的首要美德”。我们不可以以利益的最大化为缘由而伤害到社会权利结构中的公正性要素，而此中最重要的一个衡量因素就是我们如何对待农民工的市民权利问题。
“劳动权”和“市民权”这两种权利看似处于不同的层次，但在社会结构转型和城乡二元结构的背景下讨论农民工权益保护问题时，它们的关系就非常密切了，政府一般通过限制农民工的劳动权来限制他们的市民权，从而防止其身份转变。由于我国国情和财政体制等原因限制，大多数地方政府都不能同时保障农民工的“劳动权”和“市民权”。对于农民工的权益保护来说，“劳动权”是基础，“市民权”是本质，都与农民工权益息息相关，二者不可或缺。解决城乡二元结构问题，应当通过保障农村人口的“劳动权”进行突破，最终落脚于对其“市民权”的保障上。保护农民工权益，首先要赋予农民工劳动权，让他们有在城市里就业和选择职业的权利。在我国农村人多地少的情况下，如果政府严格控制农民工进入城市，就会有一部分人因为不能获取劳动报酬而无法维持自身和家人的基本生活需要，因此劳动权是最基本的权利。但是，解决农民工权益保护问题的重心和本质是市民权问题。这里的市民权是普适的市民权，不仅市民应该享有，农民工应该享有，农民也应该享有。城乡居民均等地享有市民权，意味着农村户籍利益含量的提升，大多数农民愿意生活在农村；意味着农民工权益的充分保障，农民工无摩擦地融入城市。一句话，意味着城乡居民权利的均势和权益的均等化。
四、政府保护农民工权益的路径选择
过去对农民工问题的认识和解决途径往往局限于“农民工”本身。农民工问题有着很深的历史根源和国情约束，仅从关于农民工的现行法律制度及其执行上寻求答案，或者静态地把现有农民工转化为市民，都是行不通的。“中国人口庞大的问题自来就是假定劳动力是个稀缺资源的形式主义经济学最不能了解、最不能解释、最不能处理的问题”[13]。农民工问题表现在城市，但根子在农村，在于农村与城市之间的差别。这种城乡差别会源源不断地产生出新的农民工，甚至可能伴随整个城市化进程。必须把农民工问题放在经济转型和社会变迁的背景下，以统筹城乡与构建和谐社会的发展理念，系统化地加以解决，政府在这一历史进程中扮演着重要的角色。
首先，政府应当继续推进市场化改革，实现城乡要素市场特别是劳动力市场的统一协调发展，让农民工能够自由流动，从根本上保护农民工的劳动权和市民权。城乡不统一的就业制度，扭曲了劳动力的价格和供求信息，不利于劳动力在城乡之间的优化配置。为此，应加大城乡户籍制度改革的力度，消除附着在户籍制度上的不平等的权利安排，使农村居民和城市居民享有平等的国民待遇；逐步消除城乡劳动力市场的体制性分割状态，为城乡劳动力创造一个公平的竞争环境和游戏规则；规定农村居民在就业并落户后，在住房、参军、子女入托、入学等方面享受与当地城镇居民同等的待遇，并履行相应的义务；取消针对农民工的不合法和不合理收费，整治恶意拖欠、克扣农民工工资等行为。
目前宪法没有规定公民享有迁徙自由权。公民有了迁徙自由权，就可以举家迁往适合自己工作的地方，城市人口可以迁移到农村生活，农村人口也可以迁往城市生活，而且子女可以随意进城，在城市里的学校接受教育，真正实现农民工“从身份到契约”的转变，实现社会公平和正义。作者认为，迁徙自由权应重新写进我国宪法，以确认和保障公民的迁徙自由；改革传统城乡分割的就业制度，承认和实现劳动力的择业自由和选择工作地点的自由；取消限制农民工进城就业的不合理规定等。
其次，充分发挥政府在农村土地产权制度建设方面的作用，平等保护农村集体土地产权，充实农村户籍的权益含量，消除农民工产生的经济社会根源。政府的产权偏好和产权干预，深刻影响不同产权主体在地位和权利上的相互变动，造成强势产权对弱势产权的产权侵害以及由此带来的产权残缺。在市场化改革和城市化过程中，政府对集体土地产权的直接干预，以及政府和开发商对土地利益的掠夺等等，都使集体产权面临国有产权和私有产权的双重歧视和双重侵害。在社会主义新农村建设中，最根本的是要加强对集体土地产权的界定和保护，扭转集体产权处于弱势产权主体的地位，使农村在产权上与城市处于“均势”。“当新兴产权主体及其代理人的集体行动，强大到可以迫使政府及其代理人只有通过保护有效产权来谋求其自身的利益，才可能出现一个对双方互利的结果”。[14]为此，要加强农村土地产权的相关立法，强化集体土地所有权，保护与之相联系的各种权利，促进农村土地产权关系的清晰和规范。在此基础上，改革土地征用制度，建立集体土地直接入市的政策通道，打破城乡建设用地双轨制，建立城乡接轨的建设用地市场。这样，农村土地征用的收益归于农民集体，农民集体因之获得相应的资本，足以支撑农村的工业化和产业化发展。
从历史的经验看，农村发展的关键还在于农民内生的联合和发展。新农村建设要立足于构建农村依靠自身力量发展的内生机制，积极发展农民专业合作经济组织，将他们的劳动力、小块土地及其他生产资料集中起来进行合作经营，使大多数农民就地就业，就地工业化，就地城镇化。这种合作不是“拥有所有权的私人之间的一种合约”，而是在坚持集体所有的前提下，对集体产权进行中国特色的合作化设计，建立农民以承包经营权或使用权进行合作的机制。从中国的具体情况出发，应当构建比较完整的法律体系，包括农村合作经济组织法、实施细则及示范章程等；明确农村合作经济组织的发展权利，把提高其经济地位放在重要位置；发挥其在市场经济中的中介服务功能，使其成为联结农户和市场的重要组织力量；完善政府对农村合作经济组织的财政、税收、信贷等政策。
第三，政府要加快体制改革与制度创新，建立有利于城乡一体化发展的新机制。除改革传统的户籍制度外，还要建立城乡统一的教育体制和政策环境，改革现行的农村教育管理体制，让农村青少年享有平等的国民教育机会；推进城乡职工基本社会保险改革，重点建设农民工社会保险和社会救助制度，逐步使农民工享受基本养老保险、基本失业保险、基本医疗保险，并在农村建立以大病统筹为主的农村新型合作医疗制度和社区卫生服务体系；深化农村财政体制改革，扩大公共财政在农村支出的覆盖面，增加对农村公共产品的供给和农村公共服务等等。
参考文献：
1、国务院研究室课题组：《中国农民工调研报告》，中国言实出版社2006年版。
2、[美]罗纳德·德沃金著：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998年版。
3、刘怀廉著：《中国农民工问题》，人民出版社2005年版。
4、王启富、刘金国主编：《人权问题的法理学研究》，中国政法大学出版社2003年版。
5、周建明主编：《社会政策：欧洲的启示与对中国的挑战》，上海社会科学院出版社2005年版。
6、蔡昉、白南生主编：《中国转轨时期劳动力流动》，社会科学文献出版社2006年版。
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[1] 刘怀廉著：《中国农民工问题》，人民出版社，2005年版，第122页。
[2] 贺汉魂，皮修平：《农民工概念的辩证思考》，《求实》2006年第5期。
[3] 杨福忠等：《试论农民工权益法律保障所面临的问题和对策》，《工会理论与实践》，2004年第4期。
[4] 周建明主编：《社会政策：欧洲的启示与对中国的挑战》，上海社会科学院出版社2005年版，第171页 。
[5] 杨瑞龙、杨其静：《阶梯式的渐进制度变迁模型——再论地方政府在我国制度变迁中的作用》，《经济研究》2000年第3期。
[6] 同4，第271页。
[7] 李昌麒：《弱势群体法律保护问题研究——基于经济法和社会法的考察视角》，《中国法学》2004年第2期。
[8] 世界银行：《世界发展报告：变革世界中政府》，中国财政经济出版社，1997年版，第4页。
[9] 王全兴：《劳动法》，法律出版社1997年版，第82页。
[10] 陈映芳：《“农民工”：制度安排与身份认同》，《社会学研究》，2005年第3期。
[11] 陈映芳：《关于城市新移民问题的几点思考》，《城市研究简讯》，2004年9月20日。
[12] 德沃金认为，在有德行的政治制度和宪政实践中，每个人都应享有被尊重和被保护的权利，他甚至认为权利就是“个人握在手里的政治王牌”。参见：[美]罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998年版，导论第6页。
[13] 黄宗智：《制度化了的“半工半耕”过密型农业》，《读书》，2006年第3期。
[14]周其仁：《产权与制度变迁》，社会科学文献出版社，2002年版。
上传时间： 2006/12/22 　文章来源：法律思想网 　本文由法律思想网整理。转载请注明出处。
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『水去水齐』于2006-12-23 12:16:00发表评论：
法律有自己的逻辑，但法律的逻辑往往产生与实际生活不同的幻象，许多法学者津津乐道于此，以为这是法律的魅力，法理的魅力，籍此获得高人一筹的理性自娱。朱文以务实的态度，对此正有言外之意。
『一止』于2006-12-22 19:02:00发表评论：
此文与以往所见颇为不同，不是着眼于农民工权益小的改进，而是发现了政府不可推卸的责任。作者发现农民工的苦，与农民的苦紧密相联，与农村的穷紧密相联，与农业的弱紧密相联，作为弱势群体，关键在于法律要赋予农民和农村强有力的产权，均势的产权是填平城乡二元分割，城乡一体化的关键。“当雇佣工人仍然是雇佣工人的时候，他的命运是取决于资本的”，资本多集中于城市，农村多集中劳动力，城乡关系也在很大程度上反映出物质资本与劳动力资本的关系。因此，使法律名义上赋予农民和农村的集体产权实在化、完整化，正是政府不可推卸的责任。有了产权的农村和农民，也才会有均等化的政治、经济、社会权益，其市民权、劳动权也才有真正的保障。舍此都是避重就轻。作者从经济和法律融合的视角，对政府角色的分析可谓深刻，但愿政府早日从逐利重回公益，从设租重回廉政，从资本重回人民的怀抱。
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