关于农民土地权益的若干分析

燕舞 ：关于农民土地权益的若干分析
刘燕舞
（华中科技大学中国乡村治理研究中心 湖北 武汉 430074）
摘要：本文通过对国家农村土地调整政策在当前农村实践实际情况的考察，发现这一政策在客观上制成了两类不同的农民群体，一是人少地多的农民群体，这类农民群体成了不调整土地的既得利益者。二是人多地少的农民群体，这类农民群体则成了不调整土地的受损者。此外在目前农村的实际情况下，还有一部分在农村拥有土地却又已经脱离了土地生产而生活在城市的农民群体，这类农民群体也是当前农地政策的受益者。而取消农业税和其后的后续惠农政策则在客观上进一步固化了第一类和第三类农民群体的利益，弱化了第二类农民群体的利益。
关键词：农民土地权益、土地调整、国家政策、取消农业税、粮食直补
Several Analysis of Peasant Land Right
Liu Yanwu
(Center for China Rural Governance of HUST, Wuhan, Hubei, 430074)
Abstract: This thesis observed the practical situation of governmental policy about land adjust in Chinese countryside. The author discovered that the policy has resulted two kinds of different peasant group, one is who has much land but few people, and this kind of peasant group has become a group who has vested interests. The second is who has less or no land but many people whose interests have been injured. In addition to these two groups, there is another peasant group who possessed the land in the countryside but didn’t live on it and they lived in the city, this kind of group is benefited from the rural land policy as well. Withdrawing the agriculture tax and the followed policy which benefited to the peasant has proceeded to solidify objectively the interests of the first and the third kind of peasant group, but weaken the interests of the second peasant group.
Keywords: peasant land right; land adjust; government policy; withdraw agriculture tax; grain supplement
一、引论
农民的土地权益问题是近年来学界研究的一个重要问题和热点问题，成果颇多。有学者认为，在政府征地与农转非的过程中，政府垄断和控制了土地的一级市场，在这种由政府机构审批的制度下，一方面包含着对农民土地权益的剥夺，另一方面这种剥夺既未能如期加速资本的积累和农村土地资源市场化配置的进程，又在客观上助长了政府行政权力的滥用，因此为了解决这一问题，他们认为应该建立农民土地财产权利机制，以此来抗衡政府行政权力的滥用从而达致保护农民土地权益的目的。（王春平等，2005）而另外有学者则认为现有法律规定农村集体土地的使用权不得流转是造成农民土地资源浪费，收益流失的一大问题，实际上剥夺了农民集体对自己财产的处置权，因而阻碍了农村经济的发展，从而从根本上损害了农民的权益。进而他们提出要改变这一局面就是要修改现有法律，实现农村集体土地流转。（陈合永2004）有的学者则谈到当前有三大制度缺陷影响着当前农民的土地权利，一是集体土地所有权缺乏有效的行使方式，形成了所有权虚位、缺位、错位，从而导致在某些地方集体土地成了个人的土地，二是集体土地所有权的流转缺乏明确的法律承认，三是国家的征地缺乏节制，在利益驱动下采取了竭泽而渔的方法。这些问题导致了农民土地权益受到损害，因此要加强农民土地权利的法制建设保护农民的土地权益（王卫国，2005）。有的学者指出要保护农民的土地权益就要明晰土地的所有权主体和管理主体，提出要让土地的所有权真正属于农民，保障农民的生存权和发展权，保障农民的承包经营权和使用权，赋予农民应有的知情权、监督权和申诉权等等（王培东，李雪梅，2007）。
上述学者在研究农民土地权益问题时或是从法律角度出发，提出要明确土地权属，加强立法保护，或是从怎样规制政府的权力出发从而在征地的过程中保护农民的土地权利。这些研究都有一个基本的逻辑起点，即他们均是假设了农民土地权益受到了损害，然后在损害的基础上寻求解决方案，这种研究对认识农民土地权益问题，探究保护农民权益的具体措施无疑是有益的，但是这种研究所假设的农民土地权益的损害是基于一个整体概念上的农民的，并没有区分和探究农民土地权益的保护到底是哪些农民的土地权益需要受到保护，农民土地权益的问题到底是哪些农民土地的权益问题，换句话说他们都没有问一个农民土地权益问题，到底是什么农民土地的权益问题？对于这一研究题域目前国内研究的学者还比较少，其中对其比较关注的是贺雪峰教授（贺雪峰，2007），他认为我们当前在讨论农民的土地问题时要分清我们所谈论的是指哪部分农民，一是对于那些城郊村因非农化而遭到征地的农民因征地地价之高现在往往是成了人们羡慕的“身份”，这些农民有靠土地吃饭的“寄生化”现象，而与之相对的则是全国大部分种田农民，后者才是农民土地问题的关键。同时，他进一步对农村内部的问题也进行了深化探讨，认为农村内部也有不同的情况，一是那些已经不需要靠土地营生的而在城里生活工作的农民，相对的则是那些现在还在农村的靠土地营生的农民，显然，他认为后者才是我们要思考的农村内部的农民的土地问题。
事实上根据笔者在全国多个省份的调查，认为研究农民土地权益问题一定要问一个什么农民的土地权益问题。本文研究农民土地权益的问题主要是通过考察农民在土地调整情况上的权利受益与受损情况，通过探究农民在土地调整问题上的土地权益的各种表达，来揭示出不同农民群体的土地权益问题，因而土地调整成为本文研究农民土地权益的一个切口和关键的观察视角。通过我们在全国大多数农村的调查，发现农民谈的最多的问题之一就是关于农村土地的调整。一方面是部分农民强烈反对土地调整，认为土地应该进一步集中到少数有能力的农民或外来投资农业的投资者手里，从而更大地促进土地的增殖，他们将之戏言为：促进农村土地生产力提升的第三次飞跃。而对于村庄正式的土地调整他们则认为是侵害他们在土地上所应得的权利。另一方面是部分农民非常迫切和激烈地要求调整土地，说：因为不调地和少地使得他们的生产生活受到很大的影响并对不调整土地表示强烈不满，指出不调整土地已经严重地损害了他们的土地受益权。因此在本文中因土地调整政策在农村的实践客观上所制成的不同的农民群体的土地权益成了笔者分析的主要问题。农村土地调整该往何处去？怎样才算是维护农民的土地权益？维护什么农民的土地权益？本文中笔者根据来自H省C村的调查，对这一问题作了进一步的表达与反思。
二 、国家关于土地调整政策的规定与实践
国家在农村土地调整方面的具体政策和法律制度到下面就不能再按照程序逻辑来，而更多的时候是“上面一根针，下面千条线”。1997年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中曾指出：土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。已经做了延长土地承包期工作的地方，承包期限不足30年的，要延长到30年。同时又提出在遵循这一规定的前提下，土地可以按“大稳定，小调整”的原则处理，即根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。做好“小调整”工作还应坚持以下几条原则：一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担；三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。2002年通过的《中华人民共和国农村土地承包法》为了继续严格明确对土地承包经营权的保护，进一步以法律的形式规定耕地承包期限为30年，并且在承包期内发包方不得收回承包地和调整承包地。
政策与法律规定是如此，但实际就我们在C村调查的情况来看，在上述政策和法律出台之前C村的土地因农村工作实际需要（特别是在收取农业税费这一事项上的难度所迫使）是按五年一次调动的，而且是普遍的大调动，因之按照五年一次的期限C村在1998年进行了一次大规模的土地调整，而且按照C村的惯例在2003年应该又一次进行土地的大规模调整，在他们看来是“大调整，大稳定；小调整，小稳定”，尽管土地调整经常打架不断甚至发生极端事件，但是农民调地的需要与冲动仍然是巨大的。然而C村土地从1998年到现在已经十年没有调整了，即使是按照中央政策的“大稳定，小调整”也不见有任何小的调整。有些家庭随着父母逝世，女儿出嫁，儿子等可能因为诸如升学、当干部、做生意等原因而早已迁出，造成现在两个人拥有十个人的地的情况，而有些可能因为娶媳妇，生孩子又重新添了新丁，而造成诸如十口人只有两个人的地的问题。这两类情况在C村非常之多，以下是诸多案例中的几个。
案例1：我们在调查中了解到的李某就是非常典型的人多地少户，李某，今年34岁，1998年调地时夫妻俩刚结婚，加上自己的老母亲一共分了3个人的地。分地后的当年就生了第一个小孩，到现在为止已经有了3个小孩，但村里一直到现在还没有调地，队里也并没有把机动地分给他们，所以他们6口人在这10年中只有3个人有地，如果按照政策30年土地不动的话，他们的孙子也分不到地，这就意味着有两代人在村庄中生活却是没有土地的。土地少，人多，饭要吃，上学还要其他开支，所以夫妻俩只好轮流留一个人在家里种地，然后一个人出去打工。
案例2：据李某介绍，他的邻居是一对老夫妻，1998年调地前他们有2个儿子，2个媳妇，2个女儿，2个孙子，调地时他们分了10个人的地，调地后两个小女儿陆续出嫁，两个儿子后来都到县城做生意，赚了钱后就全都迁到县城去了，现在等于是他们老两口有10个人的地，当时每人分1.5亩，一共是15亩地，现在两个人根本就种不过来，儿子们也不要他们种，不时的给他们寄点钱，他们现在把土地以300元每亩的价格全部承包给了别人种，两个人光是土地的租金就有4500元，另外他们还有粮食补贴和综合补贴一共1050元，两人就坐在家里什么都不要做就有5000多元的收入，日子过得很舒畅。
案例3：代销店老板朱某，1998年调地时，夫妻两加上两个儿子一共分了4个人的地，分地后两个儿子都结婚了，现在两个儿子每人都有了一个男孩一个女孩，家里一共有10个人了，但是6个人没有地，原来4个人的地现在夫妻俩带着四个小孩自己在家里种，然后开个代销店补贴一下家用，两个儿子和两个媳妇全部外出打工以此来增加家庭收入。
案例4：黄某，夫妻俩结婚时正是1998年，结婚当年调地，加上老母亲分了3个人的地，一共4.5亩，现在有了两个小孩，但由于没有调地，这两个小孩是无地的。黄某因而常年外出到广东打工搞建筑，把妻子留在家里种那4.5亩地，等到秋收完后妻子也出去到他那里打工，留下老母亲带着两个小孩在家里，等到来年2月开始春耕时妻子再回来继续种地。
三 、土地调整对农民土地权益影响的拓展分析
土地调整时产生的问题诸多，所以现在为了确保稳定同时也便于土地经营管理，出台政策和法律规定30年不调地。原本不调地是为了稳定社会现在却可能因为不调地而造成新的不稳定，村民说没有地的农民一是出去打工，二是在家里没事做又不出去的就做些偷鸡摸狗的事。因而不调地并不见得就能维护社会稳定，一旦真的按照30年不调地的政策法规办事而不调整土地，当涉及到很多人因为人口多而没有土地而另外一部分人却人少而土地多时，社会一样难以保持稳定，其危害肯定会超过调地所带来的危害。毛主席说农民问题的实质是土地问题。土地问题的实质是要解决没有土地的农民的问题，像C村原本5年一调地可以及时调整没有土地的农民的土地问题，现在长时段不调地，甚至危害到两代人没有土地时又会危及到农民的生存问题。
调地所造成的问题在某种程度上来说还不过是一个技术性的问题，但不调地所造成的农民没有土地的问题则是一个带有战略性韵味的问题，所以不调地实质上是一种不太符合农村实际情况的做法，带有战略性韵味的问题一旦不能解决所产生的危害不仅仅是农民之间因为调地的打架和吵架，也不仅仅是不利于土地经营和管理等情况，而可能会伤筋动骨地危害社会的基础。
原来按照中央政策规定C村也是不能且也不允许调地的，但是实际上在当地地方政府的支持下特别是县乡两级的支持与直接指导下，为了满足广大村民的调地需求还是坚持5年调一次。因为之前农业税没有取消，要想顺利地收取提留分地是一个条件，否则农民就以各种借口推诿，导致税费收取更加难以展开。前任副支书说：“现在还有很多人提留没有清，就是因为没有分地给他们所致。”原来迫于收提留的压力，县、乡、村、组四级必须满足农民调地的要求，因而就能够保证5年一调，尽管难度很大但因为调地始终只是一个带有技术性色彩的问题，下了决心还是基本能调好的。但从2006年取消农业税后，这四级对调地的态度已经明显转变了，村、组两级更是明显。村组干部普遍说：“调地是最得罪人的，也是最不好做的，现在不要向农民收税了也没有什么压力，所以尽量不会去碰土地问题，只要国家不下死命令要求调地自己是绝对不会主动调地的。”所以现在无论村民怎样反应均置之不理，并把农民对他们的怒火与不满引向国家，说：“这是国家政策和法律规定的30年不调地，不是我们村组干部不愿意，我们就是愿意调地也不能冒违反国家政策和法律的危险。”
不调地会使得原来人口多时分的土地仍能维持较好的生活，尤其是很多农户因为人口减少而仍然保持了很多土地，这些人成为靠土地吃饭的特殊群体。他们可以不为这个社会创造任何财富，却可以因为有足够多的土地而能从土地上获取足够多的租金收益，甚至还包括国家通过粮食补贴和综合补贴等一系列财政转移支付的收益，如前述李某邻居的情况就是如此，所以笔者说的农民土地权益实际上与这一类人是没有什么关系的，他们在土地权益享受的情况上是村庄中的强势群体。相反那些因为没有土地或土地少的人却要通过其他各种方式来增补自己的收益，从而为国家和社会创造出更多的财富，有可能成为农村新的弱势群体，如前述李某的情况就是如此，这一类人的土地权益才是我们真正应给予极度关注的合理的出发点，农民土地权益保护所要保护的对象必然包括这类群体。农村内部土地不调整与外部的国家政策与法律对接起来相互作用共同制成了这一独特局面，这两种情况一方面会加剧农村社会群体的不平等分化，从而有可能改变村庄原有的社会结构。另一方面劳而不获或劳而少获的无地、少地的农村新弱势群体会有一股相当强的相对剥夺感和不满感，从而会对新的靠土地营生但又不在土地上耕作的特殊群体产生敌视与仇恨，并且会将敌视与仇恨的不满感转向国家与社会，这个时候的国家和社会是比较容易受到冲击的，从收取农业税费的“苦海”中脱离出来的村组干部已经把这一祸水东引向国家，国家因之成了农村因不调整土地而少地、无地的群体攻击与怨恨的靶子。
四、取消农业税对农民土地权益享受的更深影响
上文笔者分析到现在农村土地调整的实际情况，这一实际情况已经凸显出两类不同的农民群体，这两类不同的农民群体各自的土地权益是不一样的。取消税费使乡村干部在面对农民的调地要求时已没有了原来的压力，对于苦于应对调地难的乡村干部来说可谓是雪中送炭，同时对于这些人少地多的农民群体无疑就是更进一步的助推了他们的在土地上的既得利益，但对于人多地少想要调地的农民群体来说则无异于是釜底抽薪。国家在取消农业税这一惠农政策后，又出台粮食直补的相关配套措施，主观上国家实行这一政策的受众是所有农民，但是客观上这一措施的实施对于上文分析的两类农民群体的实际受益情况是不同的。那些因人员外迁、外嫁或人员死亡造成人少地多的农户就成了粮食直补的最直接受益者，这类农民如果在土地保持30年长期不调动的情况下，将会逐步固化为农村的既得利益群体。而另外一些已经不需要或不靠土地营生的农民因常年外出打工或者因各种原因在外而户口仍保留在农村，所以他们的土地并没有调动，但是他们并不在自己的土地上从事耕作，所以他们往往也是把自己的土地承包出去，自己既能收租金又能得国家的财政转移支付的补贴。此外对于拥有集体土地的村一级来说也会成为直接的受益者，而这些有集体地的村一级是不会将集体地以机动地的名义以小调的形式满足新增人口的。比如我们调查的C村就有400亩集体土地，粮食补贴与综合补贴共计67元每亩，所以总共能获得26800元的补贴款，这对于取消农业税后的农村不是一个小数目，C村作为一个有2700多人的大村国家每年拨付的财政转移支付经费含村干部工资在内也就3万多元，可见取消农业税后实行粮食补贴等惠农政策对拥有集体土地的村庄影响是巨大的，这类村是实在的受益者。
而另两类农民群体则是潜在受损者：一是广大普通种田农民，虽然取消农业税对广大种田农民而言也是直接受益者，但是就粮食直补等后续惠农政策而言，真正种田的农民并没有从中获得实质性的实惠。由于生产资料价格的连年攀升，实际上基本能够抵消掉所获得的补贴。有人也许会质疑说粮食价格也在上涨，确实粮食价格由于现在实行了国家保护价与往年相比有一定的攀升，但是粮食价格的涨幅是比较小的，比如麦价，取消农业税之前的几年虽然不景气但也能卖到0.55元至0.65元一斤，而现在虽然涨了也就涨到0.69元至0.75元一斤，涨幅也就控制在0.2元之内，而农民种田所需要的生产资料包括化肥、农药、种子、柴油等的涨幅远快于粮食价格的涨幅，如尿素100斤装的原来56元一袋，现在是85元一袋，化肥原来是90元一袋，现在是135元一袋。可以假设一农户只种麦子和棉花，一亩地种麦子需要化肥约70斤，种棉花约需要90斤，单是化肥的成本相比于原来就增加了72元。这还只是算化肥一项，还有农药等生产资料没有算进来，此外，农民不仅仅是只种麦子和棉花，还会种花生，玉米，大豆等，因而每亩所投资的成本实际上是累加的，化肥不会因为那亩地在种麦子时施了在种棉花时就不需要了，但是粮食补贴实际上是只补麦子类的粮食作物的，一亩就只补一次，但是一亩上所增加的成本在一年中却是多次的，因而进一步可以知道粮食补贴对于真正种地的农民只是一种平衡生产资料价格上涨的作用，而并不见得获得了很多的实惠。国家政策的初衷显然是为了给这一群体带来实惠的，而不是为了前述分析的真正直接受益群体而制定的。二是，因为没有调地但因娶媳妇、生孩子等造成的人多地少的农民来说是直接受损者。这一群体在取消农业税之前如果没有土地显然是不会轻易缴纳农业税的。取消农业税与否客观上对他们并没有太大的影响，但是没有土地并不等于他们不应该有土地，他们无地的实质是因为不调地而隐性地剥夺了他们有地的权利，因而他们原本如果能够调地而获得土地的话，就是不种土地而只收直补款也能够享受部分利益，但现在相比于其他几类群体他们实际成了机会成本的潜在受损者。
五 、解决土地权益受体不平衡的建议
如何在现有30年不动地的国家政策与法律规定的框架下解决人口增多的农民因不动地而造成无地的问题是一个迫切需要思考的带有战略意蕴的问题，这里我们想尝试着给出一些政策建议。一是，考虑重新分一次地，留足足够的机动地分给以后增加的人口，这个办法可以暂时解决因人口增加而少地或无地的问题，可以作为暂时的缓解措施，但是这一办法并不能解决目前的土地既得利益群体的问题，因而也就不能解决农村的不平等分化的问题。二是，制定新的补充政策，规定因人口减少的人原来所拥有的土地需要缴纳土地承包款，承包款应比现在的市场价高，国家或地方制定一个合适的价格，但是这个价格应该建立在人少地多的人仍能盈取部分利润的前提下，然后将所出的承包款转移给因人口增多而没有土地的农民，这样做一方面可以解决无地农民因无地所造成的损失，另一方面又可以弥补两个群体之间分化的速度与差距，能将因不调整土地而造成的不公平控制在一个比较合理的范围内。
从前述分析来看，税费改革后实行粮食直补等后续惠农政策对于不调地所产生的土地既得利益群体和无地群体的受益情况是不同的，所以笔者发现，后续惠农政策的实践中按田亩统计，然后发放粮食补贴的措施有一定的问题，解决在补贴的时候不致使真正需要帮助的无地农民群体受损，使不需要或不应该需要帮助的土地既得利益农民群体逐渐固化的困境，就是要把是否种粮或者说是否靠土地经营为生与按田亩统计两者结合起来，对于那些因为不调整土地而致人少地多的农户只给予他们实际人口应得土地的补贴款，但是此外的田亩上的补贴款可以补到村一级再由村一级转付给暂时因土地不调整而人多地少的农民。同时对于现在脱离土地长期不在农村生活而不靠土地营生的农民群体，要根据实际情况可以让其享受土地的经营权，但对于现在的补贴之类的受惠措施则应该转移给目前无地的农民群体。通过这些纠偏措施来弥补政策在实践中的偏离，这样一来就可以平抑因这一本来是惠农政策却在现有土地调整的实际情况下有可能造成加速农村分化的负面作用。
参考文献：
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