现代金融监管变革趋势研究

山东经济学院财政金融系　侯成晓
摘 要：始于20世纪60年代末的金融创新浪潮席卷金融业的各个领域，引发了金融业的一场革命。目前，这股创新浪潮仍旧持续着，并且有加速的趋势。金融创新从金融工具创新、金融市场创新和金融制度创新三个方面，深刻地改变了金融市场的结构，而金融市场结构的变迁又对传统的金融监管理念、监管方式和监管内容都提出了严峻的挑战，并促进了金融监管自身的创新，以适应变化了的金融市场结构。
放宽管制，鼓励创新，同时加强监管（再监管）是金融监管对这一挑战的反映。金融创新与金融监管沿着创新——放松管制——再创新——再放松管制这样的循环轨迹演进，体现了二者的 “博弈”过程。而金融全球化与金融自由化无疑为金融创新和金融监管在更广、更深层面上的展开“博弈”提供了舞台。
金融全球化与金融自由化背景下的金融创新浪潮引发了经济学界和金融监管部门对如下问题的思考：现代金融监管变革的趋势是由金融创新所导致的金融市场结构的变迁决定的吗？如果是，那么推动金融创新的动力来源于何处？金融监管应如何面对金融创新的挑战？诚然，隐含于金融创新和金融监管中的错综复杂的关系可能是我们无法完全把握的，但对这些问题的深入分析有助于我们把握金融市场的发展趋势，从而为我国金融监管的实践提供逻辑推理上的参考，并为保持中国金融体系的高效、稳健运行提供思路上的借鉴。
关键词：金融监管；金融创新；挑战；博弈
ABSTRACT
Financial innovations which started at the end of 1960s have been sweeping over the whole industry and have been leading to a truly revolution in this field. The trend is still continuing and speeding up. Financial innovations, mostly connecting with financial instruments, markets, and institutions, have created a great structure change of the financial market. It is a challenge to traditional financial supervision including the rationale, methods and content, and also catalyzes the innovation of financial supervision itself to embrace this challenge.
To respond to this challenge, the financial supervisory authorities not only took positive attitude to encourage financial innovation by the way of financial deregulation, but worked hard to strengthen financial supervision as well. This process repeated itself in an endless cycle, something like a game between financial supervisory authorities and financial institutions. No doubt that financial globalization and financial liberalization provide a better stage for financial institutions and financial supervisory authorities to play a more dynamic game.
The waves of financial innovation on the background of financial globalization and financial liberalization cause a lot of thoughts on economists and governors of financial administration. Is the trend of financial supervision determined by the changing structure of financial markets are shaped by the financial innovations?  If so, what are the incentives of financial innovation and financial globalization? How can the financial supervisory authorities face the challenges brought by financial innovations? Undoubtedly, to think over these questions will be helpful for us to grasp the update trends of the development of financial markets and find out a bright way of supervision. Though the relation hidden among the financial innovation and financial supervision cannot be entirely understood, perspective of these questions can assuredly provide not only some lessons for the financial supervisory practice of China but some apocalypse to keep its financial system efficient and sound.
Key Words：Financial Supervision；Financial Innovation；Challenge；Game
符 号 说 明
PIT ，The Public Interest Theory，社会利益论；
CT ，Capture Theory，捕获论；
ETR，Economic Theory of Regulation，经济监管论；
RAA，Regulation Arbitrage Actions，监管套利行为；
CMA，Cash Management Account，现金管理账户；
VAR，Value-at-Risk；在险评价；
FI,代表金融创新；
导     论
在过去的30多年的时间里，各国金融业发生了巨大的变化。这些变化突出的表现是金融创新、金融自由化和金融全球化。金融创新从根本上改变了整个金融业的面貌。新的金融工具、金融市场和金融机构不断出现，一方面为金融全球化提供了客观基础和强有力的技术支持，另一方面又成为发达国家放松管制和发展中国家金融深化或发展的主要诱因。金融自由化促进了全球化，二者一起又为金融创新的横向拓展和纵向深入提供了广阔的舞台。三者的联合力量大大拓宽了金融业务的范围，加深了金融业务的复杂性、交叉性和传统金融机构业务界限的模糊性。无疑，金融领域的这些新的变化，对传统的金融监管提出了新的挑战。传统金融监管的结构、理念、目的、方式的变化就是对这一挑战的反映。
（一）本文的立论依据
创新与发明、创造一样推动着人类社会向前发展。它的原动力来自于人类对自然、社会和思维的未知领域的不懈探索。在市场经济条件下，这一原动力由于物质激励而放大。同自然界一样，人类社会也存在系统平衡。当我们将注意力集中于经济系统中的金融时，我们发现，它也符合这一自然规律。毫无疑问，该系统的进步得益于金融创新。创新，通常指各种新发展。它在某种程度上是对旧事物的否定，是对人类新的需求的反应。金融创新也是如此。金融创新创造了新的产品或服务，而这种产品或服务会直接或间接的对旧有的产品或服务产生替代。比较优势（低成本和高质量）是金融创新得以生存的前提。金融创新的广泛进行，会打破旧有的金融系统的均衡，使金融系统进入一个不稳定的升级过程。在这个过程中，由于创新的不确定性，系统升级过程复杂化。人类认知方面的盲点（由信息不完全引发的有限理性）会导致其行为失误，使系统均衡遭到破坏，系统均衡值有可能下降到历史新低，这会对经济发展产生严重负面影响。调整过程是痛苦的。金融监管有助于保持调整过程的循序渐进、量能而行。这需要监管当局对金融创新的发展趋势、可能对系统稳定产生影响的因子有清醒的认识和把握。金融创新与金融监管犹如“猫鼠游戏”，创新会使它们之间的“动态博弈”一直持续下去。
我们的注意力将集中于20世纪60年代末—20世纪末这一段时间，偶尔我们也会溯及诸如大危机等事件。“明智地关心过去的事，乃是关心寻求证据、符号与症候以便推测未来之事”。[1] 我们将从对过去金融监管历史的分析中得出据以理性推测未来的逻辑。
（二）文章的结构
全文共分五部分：
第一部分，阐述本文的理论分析框架。沿着金融创新——金融结构变迁——金融监管变革的脉络来阐述各部分的理论，并以制度经济学与博弈论的分析范式将三者整合为一体；
第二部分，研究金融创新的原因、形式和结果，并分析由金融创新所导致的
金融结构变迁。以金融创新作为本文的分析起点，是基于金融业的现状是金融监管的着眼点，金融发展的动态是金融监管变革的主要依据。作为金融发展的主要推动力的金融创新无疑是金融监管所要认识和把握的重中之重；
第三部分，按照理论分析的框架，对现代金融监管的变革进行研究，在此基础上归纳出各国金融监管的变革趋势；
第四部分，运用本文的研究成果，在对中国金融业的具体实际进行分析的前提下，探讨现代金融监管变革趋势对中国金融监管的启示及中国金融监管的变革趋势；
最后，第五部分得出文章的结论。
（三）本文的研究方法
就方法论而言，本文采用了理论与实践相结合、实证分析与规范分析相结合以及比较和逻辑推理的研究方法。理论与实际相结合是马克思主义认识论的基本原则。在文章中，笔者努力使理论问题与实践问题在各自讨论的基础上紧密结合在一起；实证分析和规范分析是现代经济理论研究中广泛使用的方法，二者的共同使用可以解决“是什么”和说明“为什么是”和“应该是什么”的问题；比较出真知，纵向和横向的比较方法在本文中得到了应用；逻辑推理是经济研究广泛使用的基本研究方法，它贯穿于全文之中。
金融创新
金融市场结构变迁
金融监管的变革
金融市场不确定性和风险的增大
规避金融管制
税收
技术进步
金融工程学的发展
主观因素三方
证券化
表外业务
金融全球化
混业经营
内部控制
审慎监管
市场约束
监管协调
文章结构及逻辑思路简图
一、分析的理论框架
对于金融监管的一般理论，理论界尚未形成统一的认识。本节的论述将从理论上着重解决“为什么要对金融机构进行监管？” ，“怎样进行监管？”这两个问题。前一个问题将分析金融业的特性以推断出政府之所以对金融业进行监管的理论基础；后一个问题将根据导致金融业失灵的原因及金融监管的最新变革趋势，提出政府金融监管的着眼点与思路。
（一）金融监管的理论基础
金融监管与一般公共监管的理论基础是相同的，即为防止市场失灵而由公共监管机构对金融机构行为进行必要规制，以防范、控制和化解系统性金融风险，维持稳定和均衡的宏观经济环境，促进金融机构健康、安全、高效地运行。金融市场失灵和信息的不完全、不对称性是金融监管的理论基础。现代经济学，尤其是“市场失灵理论”和“信息经济学”的发展为金融市场的不完全性提出了较令人满意的解释。新古典经济学认为，市场失灵主要由垄断、外部性、公共产品等原因产生，政府管制有助于解决这些问题，从而纠正市场失灵，实现资源配置的帕累托优化。信息经济学的发展，为人们从“不完全及不对称信息”角度对市场失灵进行更深入的分析提供了另一条思路。下面我们就对金融市场失灵的原因作进一步分析。
1、金融市场的垄断性与金融机构自由竞争悖论
由于金融部门具有规模经济的特点，金融机构的自由竞争会发展成为高度的集中垄断，而垄断容易导致融资的高成本和服务质量的低下，这会降低资金的配置效率，并对社会的实质面产生负面影响，从而造成社会福利的净损失以及政治上的不利影响，所以应该通过监管消除垄断(Meltzer，1967，Clark，1988)。但禁止垄断并不是鼓励自由竞争。由于金融机构是经营货币的特殊企业，它所提供的产品和服务和特性决定其不完全适应自由竞争原则。其原因除了上面提到的自由竞争必然会导致集中垄断之外，还因为自由竞争的结果是优胜劣汰，而超过限度的“劣汰”会对金融体系的稳定产生严重的负面影响，并进而影响经济体系的稳定。
2、银行破产的负外部性效应
外部性是指私人收益与社会收益、私人成本与社会成本不一致的现象。银行业是一个特殊行业，在信息不完全的条件下，博弈所导致的集体非理性易引发挤兑行为。个别银行的破产有可能因“多米诺骨牌效应”导致整个银行系统的崩溃而引发金融经济危机，这使得银行破产的社会成本远远高于银行自身的成本(Kareken and Neil，1983；江曙霞，1994；厥方平，2000)。按照福利经济学的观点，负外部性效应问题可以通过征收“庇古税”[2]来加以解决，但银行在存款创造方面的杠杆效应使得这一方法的作用十分有限。另外，科斯定理从交易成本的角度告诉我们，外部性也无法通过市场交换来加以解决。这就需要政府监管参与进来对之加以控制。
3、金融业稳健的公共产品特性
金融业是一个特殊的行业。一国金融业的稳健与否事关一国、地理区域乃至全球经济稳定。在金融业中，银行又处于核心地位。人们普遍认为：虽然大多数经济紧急情况都不是由银行部门产生的，但银行越是薄弱，其它经济部门的不利冲击越有可能造成银行业危机。银行业的危机又反过来加剧经济的软弱无力，导致经济复苏困难重重，由此而付出的克服经济疲软的代价就越高。因此为了保证当局的宏观经济目标，就有必要解决银行业的稳健问题。
银行业的稳健从某种意义上讲是货币政策的一部分。一个稳健的银行体系，对于经济繁荣以及对于货币政策向实际经济的传导是有利的。从这个意义来说，稳健的银行体系具有公共商品的许多特征，纯粹的市场行为将导致稳健银行业的供应不足[3]，因此政府参与在一定程度上是合理的。支持这一观点的一个重要的假设是：银行业在某种程度上是特殊的，因此相对于其它金融机构而言，需要给予特别的关注。银行业的特殊性主要表现在银行以短期负债来发放长期信用。尽管金融创新和金融自由化使银行的特殊性有所减弱，但它们在一些重要的方面仍是特殊的：它们是经济的直接流动性的储藏库；它们构成支付体系的骨干；它们的资产和负债的不合期性（在时间上的不对称性）。最后这个特点使得银行特别容易受到系统性风险的冲击。因此，一个国家要想从银行的特有的功能中获益，就要对银行业的稳健给予特别的关注。
4、信息不对称、逆向选择和道德风险
银行等金融中介的存在，一方面缓解了由于逆向选择和道德风险而发生的问题（米什金，1998），另一方面又形成了存款人与银行及银行与贷款人之间的新的信息不对称。
在金融过程中，资金盈余方（存款者—贷款者）与资金短缺方（借款者）通过直接融资与间接融资两条途径实现资金融通。其中，信息不对称主要是由以下四种类型的委托——代理关系引起：
（委托人）       ①          （代理人）
存款者—贷款者           金融中介（股东      经理）         借款者     （间接融资过程）
（委托人）   ②    （代理人） （委托人）③（代理人）
存款者—贷款者（股东）              借款者（经理）                     （直接融资过程）
（委托人）           ④          （代理人）
银行与存款人之间的信息不对称，容易引发金融中介的道德风险，而银行与贷款人之间的信息不对称会导致信贷配给的逆向选择与道德风险问题(Stiglitz，Weiss，1981)。这二者都会导致金融市场失灵。此外，信息不对称还会导致金融市场价格信号失真，增加市场参与者的信息成本，造成金融市场效率低下(Grossman，Stiglitz，1976)。由于信息具有公共产品的性质(Spierings，1990； Stiglitz，1993)，因此由政府对金融中介进行监管具有成本优势，并且能够有效地解决信息的供给不足问题。
由于市场失灵的存在，政府监管作为一种减低或消除同市场失灵相联系的代价的手段，就有了其存在的合理性。这成为“社会利益论”（The Public Interest Theory，PIT）的理论基础。该理论认为政府监管通常发生在市场失灵的领域，其目的是为了保护公众的利益，提高公共福利。“社会利益论”说明了监管是基于公众的需求，但没有解决如何设计监管机制以满足公众的需求，同时大量的监管事实与“社会利益论”的论述不符，正如理查德•波斯纳（Richard Posner，1974）所言：“经过大约15年的理论和实证研究，经济学家得出的结论是：监管与外部效应的存在、自由垄断市场结构不是正相关。”
由于 “社会利益论”解释力的不足，在实证的基础上，经济学家们提出了“捕获论”（Capture Theory，CT），该理论认为监管是适应产业部门需求的供给而不是公众需求的供给，监管部门常常被产业部门“捕获”，为其控制和利用，监管提高的不是社会公众的利益，而是被监管产业的利益。由于“捕获论”与监管的实际有较高的一致性，因此它比“社会利益论”更有说服力。但它难以解释许多产业先前被管制，后又放松的事实。
“经济监管论”（Economic Theory of Regulation，ETR）为上述问题提供了有力的解释。乔治•J.斯蒂格勒的论文《经济管制论》奠定了“经济监管论”的基础。“斯蒂格勒的分析有两个前提：一是国家是强制权的基本源泉，利益集团确信国家运用强制权能使该集团的处境得到改善；二是当局选择使效用最大化的行为是理智的。这两个前提导致一个假设，即监管的供给是为了满足利益集团收入最大化的需求。监管是利益集团为增加自身收入，通过国家权力从社会其他团体手中重新分配财富的途径。”[4]在此基础上，通过一系列假设与合乎逻辑的推理，斯蒂格勒预测了哪些部门将被监管，以及监管将采取何种形式。
以上的分析说明，由信息不对称所导致的金融市场失灵是政府实行金融监管的主要经济原因，而利益集团和政府监管当局在监管行为上的博弈，为理解金融监管行为提供了另一种解释。下面我们将在对金融监管研究简单回顾的基础上，提出本文的理论分析框架。
（二）本文的理论分析框架
解决了“为什么要对金融机构进行监管”这一问题后，我们将在对金融监管相关研究进行简单回顾的基础上，依据最新的监管发展态势，提出金融监管理论分析框架，以解决“怎样进行监管”这一问题。
1、金融监管相关研究的简单回顾
金融监管理论传统上可划分为结构监管理论和行为监管理论，两者都着重最
优监管规则设计的规范研究。从80年代起，国外金融监管理论研究逐渐升温。进入90年代，随着新制度经济学和信息经济学的发展及其在金融监管理论研究方面的广泛运用，金融监管的实证研究取得突破性进展，逐步建立了包括监管者竞争理论、不完全合约监管理论、监管成本—收益分析、公共选择监管理论在内的金融监管理论体系(Eichberger等，1997；弗雷克斯等，2000)。在国内，秦宛顺等（1999年）运用成本—收益分析方法和林海（2000年）运用合约理论对中国金融监管机制作了有益的探索[5]，郑超愚等（2000年）初步构造了不确定条件下同时涵盖外部性、非对称信息以及金融机构与监管机构目标不一致性因素的一般性金融监管理论模型，在创建金融监管机制实证分析理论框架的方面作了初步尝试。
2、理论分析框架的提出
我们的分析建立在对人的行为的以下假定的基础上[6]：（1）动机的双重性。一方面人们追求财富的最大化，另一方面人们又追求非财富最大化。人们往往在两者之间进行权衡以寻求最佳均衡点。（2）有限理性。由于环境是复杂多变的，人对环境的计算能力与认识能力是有限的，所以人们不可能无所不知。（3）机会主义行为倾向，即人具有随机应变、投机取巧，为自己谋取更大利益的行为倾向。这些假定将为我们展开对金融监管的研究提供良好的分析前提。
我们的注意力将主要集中在银行的监管上，因为它是金融监管的核心。偶尔我们也会提及证券与保险业的监管。完整的金融监管体系一般由以下几个层次构成：第一个层次，金融机构的内部控制制度。包括组织制度、业务部门风险控制的分工与制约制度、授权与审批制度、内部检查与稽核制度、电子化风险控制；第二个层次，金融机构的外部监督控制制度。主要包括金融业同业公会的自律制度、社会监督控制制度、政府金融监管制度、监管的国际协调与国际监管；第三个层次，金融机构风险与危机的防范与化解制度，包括最低资本要求、存款保险制度及问题银行的救助制度。本文研究的着重点在第二个层次——外部监督控制制度中的政府金融监管制度，并认为政府金融监管机构能够对其它监管制度与层次施加决定性影响。我想，这种安排不会影响我们对现代金融监管变革趋势的把握。
对金融监管理论基础的分析使我们认识到有必要由国家机关来处理银行业的稳健问题，但对于由谁来处理和如何处理这类问题，却有不同的看法。
对于由谁来处理银行业的稳健问题，目前有两种作法，一是由中央银行本身来负责银行的监管，另一种做法是由专门的金融监管机构来负责金融监管。以中央银行还是由专门的金融监管机构来负责银行的监管，基本的选择主要基于以下的考虑：一方面，由同一个机构（如中央银行）既作为一国货币政策的制定者，同时又考虑银行业的稳健问题，可以实现人才、信息等资源的共享，提高监管效率；但另一方面，负责货币政策的机构（以物价稳定为目标）又要考虑利率变化对银行业的影响（以实现银行业的稳健），这里面就有角色和利害冲突。经济理论研究没有显示出这两种做法中哪一种有明显的优势。各国的金融监管的实践也表明这两种作法在某种程度上的混合使用是普遍的现象。例如在法国，监管的责任是银行委员会的，但它同法兰西银行是有密切联系的；在德国，监督的责任由一些独特的机构来负责，但监督工作在很大程度上还是使用了联邦银行的工作人
员和资源。目前，英国已将其金融监管职能从英格兰银行中分离了出来，成立了专门的金融监管部门以负责金融监管，但其效果还有待观察。
如何处理银行业的稳健问题涉及道德风险问题，即会在某种程度上对银行家和存款者的风险决策行为产生影响。银行业的稳健是一种公共产品，政府参与在某种程度上是合理的，但这种参与可能扭曲私人的积极性，增加银行业的脆弱性。如果银行经理知道，一旦银行的流动性出现了问题，中央银行就会干预，他就可能进行高风险组合投资。同样，如果存款者知道他们的存款即便在银行发生倒闭时仍不会遭受损失，那他们在存款时就不会关心所选银行的经营风险问题。因此如何立足于本国的实际，设计政府参与的原则和方式，并把政府干预可能引起的道德风险减小到最低水平，便成为解决这一两难局面的关键所在。
针对这一两难的局面，马努埃尔·癸田[7]提出了银行业稳健的三根支柱法[8]，即审慎标准、内部控制和市场纪律。这个框架反映了这样的思考：仅仅政府监督不可能满足由金融创新、金融自由化和金融全球化所带来的金融业快速变化所产生的要求；因此政府监督还必须有内部管理和外部金融纪律作为补充。把内部管理考虑在内，是基于这样的认识：银行本身最有能力管理好它们的投资组合，并采取恰当的管理策略。对市场约束的推崇，反映了这样一种观点：如果没有自由竞争的市场以及在竞争市场上企业失败所带来的惩罚，银行业主、经理人员和顾客就没有做出合乎理性的金融决策的压力，道德风险效应就会蔓延开来，慢慢地侵蚀掉银行业的稳健。癸田的思考无疑是富有实践指导性的，后来各国的金融监管的实践也基本反映了这一思路。除此之外，在金融全球化和自由化加快的时代背景下，金融监管的跨国界和跨部门的协调无疑也是一个重要的方面。尤其是金融监管的国际协调，由于涉及不同的政治经济制度和风俗文化，难度大，一旦出现纰漏，将对全球金融业稳定产生严重的负面影响。
基于以上的思考，笔者提出银行业保持稳健的四根支柱法，即审慎标准、内部控制、市场纪律和监管协调。
1、审慎标准
政府参与作为市场机制的补充，在角色定位上就限定在以尽量发挥市场机制的作用为主。因此，监管者的主要职责是制定公平的游戏规则、把握金融业的发展趋势和创造促进金融创新的良好环境。在当前，焦点集中在银行监管的审慎标准上。竞争及由此产生的利润（垄断地租）的逐步减少，加上精确的风险管理技术的开发，使得量化的审慎标准和高资本比率越来越显得过时。这样的标准越来越难以根据主要银行的新的风险管理技术的要求加以改进，其作用也越来越限于为资本充足率和抵制风险扩大的手段提供一个大致的指标。
基于此，近来的监管动向，即允许银行使用自己内部的风险管理模式来计算其支持投资组合风险所需的资本，意味着监管做法的根本变革（这同计算资本充足率时所使用的固定风险权数的传统做法迥然不同）。这种作法同前面所讲的四根支柱法是一致的，因为它在保留了有意义的政府监管的同时，更多地依赖银行内部管理程序即强调道德责任和自身风险评估技术以减少政府在银行风险评估中的信息不完全与不对称。新的作法要求监管当局更加精通业务，从而能够对银行正在使用的最新管理模式进行比较和评价，对有疑问的风险水平做出判断。
目前，世界上已有90%的国家采用了巴塞尔委员会有关资本要求和贷款限额
的指南，这是令人振奋的。但巴塞尔委员会的指南不是僵化不变的，它从本意上是灵活的，是可以随着时间的推移而变化的，并且要根据不同国家的不同情况加以变通。对于情况相似的国家，最低资本要求应该协调一致，少数几类风险管理可以特别处理。此外，在其它领域，各国仍可以根据国情酌情规定标准，比如规定风险暴露限额、呆滞贷款规定分类标准和呆帐准备金标准。例如，由于非洲国家比十国集团更容易受到宏观经济的冲击，因此，这些国家的银行必须采用更为严格的审慎标准。在风险评估方面，根据当地的情况采取的加权算法，可能不同于先进的工业国采取的做法。在非洲，在某些情况下，政府拖欠债务，或者说债务负担很重，那它们的债务的风险权数就不一定是0。
2、市场纪律
政府的常规监管存在以下问题：（1）没有充分考虑政府监管的成本以及由政府监管所导致的市场行为扭曲；（2）管理者独家拥有银行财务状况、管理水平、潜在问题等信息，因而有可能被认为应该对银行的过失负责，这将导致道德风险的产生；（3）常规监管的事后性本身揭示了其在监管效能方面的局限性，这一点已为许多采取常规作法的国家的银行业表现所证实。常规监管这三个方面的明显缺陷，迫使监管当局更多地利用市场力量对银行业实行监管，以此减轻监管当局的责任，并相应增加银行业主、银行经理和存款人的责任。在制度设计上，监管当局主要通过建立强有力的会计制度、完备的法律框架和培养为公众分析银行数据、帮助他们选择存款机构的金融报纸等来构造稳健的金融基础设施；通过要求商业银行广泛地公开它们的财务状况，以消除信息的不充分性和不对称性，使市场参与者能够对每家银行做出有根有据的判断，这样提供的财务监管比仅仅由政府提供要更为有力；此外，私有银行制和合理的存款保险制度设计，也是非常重要的。
3、内部控制
现今的金融技术和创新工具的发展，已使30年前依靠一个季度一次的金融报表来把握金融机构的财务状况变成不可能。银行的资产负债表（如运用衍生金融工具）的变化是如此之快，以至于在常规检察之后几乎马上就可能出现严重问题。此外，银行的资产负债表也越来越复杂，政府的检察官员可能跟不上最新金融技术的发展。这使原来的监管方式的效用大打折扣。
一个更具创意的做法能够解决这一问题。这就是重视银行用自己内部的模式管理其风险的能力。在制度设计上，管理程序应该强调银行所有者和银行经理，尤其是后者对银行的业绩所负的责任，以保证银行的决策符合其内部风险管理模式所做的各项规定。加强内部管理，还要解决因诈骗而遭受巨大损失的风险问题。典型事例是巴林银行倒闭事件。当时英格兰银行决定不挽救巴林银行，是因为巴林银行的问题显然是由于其内部管理不善造成的，仅局限于自身，因而不会带来系统性的风险。这种情况下对巴林银行提供支持，就会产生严重的道德风险。反之，不支持巴林银行的决定，促进了英国及其以外的银行业加强内部管理。
4、监管协调
由于不同国家、地区之间在金融监管的范围、管制程度、信息披露要求和资本标准差别较大，并且这种差别根源于各国金融业发展水平、法律、风俗与文化传统的不同，在短时间内不可能达到基本一致，这就容易形成金融监管的“制度落差”，导致国际上一些金融机构的监管套利行为（Regulation Arbitrage Actions，RAA）。这样的行为同样也会发生在跨部门监管过程中。这就需要跨国界的监管协调和跨部门的监管协调。
监管协调的目标是促成平等、有序竞争的金融环境和健康的金融体制。在思路设计上，监管者应强调通过市场力量，而不是通过强求具体的法律和规则的统一，来促进稳健的风险管理。这样，既可以照顾不同部门和国家间的差异，又可达成规则的相似性和兼容性，实现“求大同，存小异”。在这个框架之内，各国、各部门的监管者有充分的自由来制定一些既符合国际标准，又适应本国实际及部门状况的规章制度。
无疑，这一设计还需同严格市场纪律和加强银行内部管理相结合。监管协调在某种意义上，仅仅是一种补充或纠差行为。它只涉及有限的一些标准，在其它方面，最佳做法已经确定。但银行业和非银行业的监管之间，至今只实现了有限程度的协调，比如，在证券子公司的监管方面。这为金融联合公司规避监管开了一条方便之路。
以上以简洁的笔法描绘出金融监管的理论分析框架。尽管它可能包容金融监管的全部知识，但我们的下面的思考将努力集中于金融监管的最前沿。
二、现代金融发展[9]的原因、趋势和特点
加强金融监管，需要了解国内外正在变化着的金融业。现代金融业最典型的特征是金融创新、金融自由化和金融全球化，而金融创新在这三者当中居于核心地位。
60年代末期以来开始于发达市场经济国家中的金融创新，从根本上改变了整个金融业的面貌。新的金融工具、金融市场和金融机构不断出现，一方面为金融全球化提供了客观基础和强有力的技术支持，另一方面又成为发达国家放松管制和发展中国家金融深化或发展的主要诱因。
金融创新的迅猛发展，使发达市场经济国家的金融业发生了深刻的变化。创新所导致的较低的融资成本和便利的融资渠道，大大促进了发达国家金融业运行效率，并由此促进了经济的运行效率和繁荣发展。这对经济落后、资金匮乏的发展中国家产生了极大的感召力，成为发展中国家进行以金融深化或金融发展为目标的金融体制改革的主要原因。此外，发达市场经济国家的金融创新使其金融监管制度据以发挥作用的客观基础发生了重大的变化，促进了发达市场经济国家放松管制的浪潮。70年代以来发展中国家先后进行的以金融深化或金融发展为目标的金融体制改革和80年代发达国家的放松金融管制浪潮，构成了所谓的金融自由化浪潮（李扬、黄金老，2001）。
金融自由化促进了各国金融市场的紧密联系，促进了全球金融市场逐渐走向一体化，为金融创新提供了宽阔的舞台并成为金融全球化的政治基础。金融自由化对金融全球化的促进,最明显地表现就是那种基于本国的跨国金融交易在种类上的增多和规模上的扩大。
在金融创新和金融自由化的推动下,全球资金，即全球范围内剩余购买力转移的方式，从以间接融资为主（以银行信贷为主）转向了以直接融资为主（以可在公开市场上交易的债务工具为主），从而促进了全球金融市场的一体化和繁荣。而金融全球化的发展，又为金融创新提供了广阔的舞台，反过来又促进了金融创新活动的深化。
回顾三十年来的各国金融市场的发展，金融创新、放松管制和全球化无疑是其最主要的三大特征，而金融创新居于核心的地位。所有推动金融市场进步的力量都将它们的着力点集中于金融创新上。因此，我们可以从以金融创新为中心的分析研究中发现它们的影子，从而，将它们整合成一体，作为文章研究分析的起点。
（一）、金融创新的原因、特点和影响
金融创新兴起于60年代末，其中尤以美国、英国和加拿大等领先国家的金融创新活动为典型。金融创新已经改变并将继续改变全球金融业的面貌。下面在简要介绍金融创新理论的基础上，以美国等发达国家的实践说明金融创新的原因，特点及其影响。
1、金融创新的理论
“金融创新是指那些便利获得信息、交易和支付方式的技术进步，以及新的金融工具、金融服务、金融组织和更发达更完善的金融市场的出现。”[10]
创新理论是由约瑟夫•阿罗斯•熊彼特（Joseph Alois Schumpeter）最先提出来的。所谓的创新，就是建立一种新的生产函数，实现一种生产要素和生产条件的新组合并将其引入生产体系。它包括下列五种情况：（1）引进新产品或产品的新特性；（2）采用新的生产方法；（3）开辟新市场；（4）控制原料或半制成品新的供应来源；（5）实现任何工业的新组织。”[11]
熊彼特将社会经济活动假设成“循环流转”与“经济发展”两种类型。在循环状态时，经济在原有的规则上周而复始，没有企业家，没有创新，处在原始的简单再生产的均衡中。熊彼特认为，这种均衡尽早会被突破而出现新的经济发展。经济发展是对静态均衡的动态扰乱过程，而创新是推动经济发展的重要因素。在他看来，经济发展的典型特征并不是原有均衡水平的简单循环，而是较低层次的均衡状态的摒弃和较高层次的均衡水平的建立。并且前者不断地被后者所代替。资本主义经济处于不断的运动和发展之中，以致它的本质特征就是运动和发展，而引起这些运动和发展的根本因素就是创新。
现代金融创新理论继承和发展了熊彼特的创新理论，对金融创新的动因进行了深入的分析，并对创新的效应及后果进行了研究。[12]
希尔博（W. L. Silber, 1975, 1983）所提出的制约理论是当前解释金融创新过程的最有影响的理论。该理论认为产品的创新是一个组织（银行、企业等）对它所受的制约的反应。这些制约主要有：
（1）法规。许多金融创新是用来规避法规的。为什么要规避这些法规呢？是因为按这些法规的要求做事成本很高，并且这些成本是不必要的。本豪姆和希尔博（Ben-Horm, Silber, 1977）认为，1952至1972年间纽约大银行引入的金融创新主要是对法规的反映。卡恩（Kan, 1983,1987）解释了金融创新和法规的辩证关系，他说：金融创新是对法规的反应，这又导致法规对金融创新的反应。这一辩证关系部分解释了许多金融体制的演变过程。
（2）竞争。激烈的竞争导致了金融机构和非金融机构对市场制约做出反应，这成为金融创新的又一诱因。美国1972至1983年间出现的金融创新大多是纽约的经纪人和传统的金融机构（商业银行、储蓄贷款协会）之间激烈竞争的结果。但由于新的金融手段的模仿和传播速度非常的快，金融创新只是暂时缓解了竞争压力。
（3）风险。浮动汇率制在全球大多数国家的实施和持续的通货膨胀导致了70、80年代金融风险的加大。人们求助于各种金融手段（掉期、选择权、期货等）来降低微观层面的风险，但在宏观层面上，风险只是从风险回避者转到了风险中立者或风险偏好者。风险管理手段的复杂性似乎更难确定，给谨慎控制带来了困难。同时，由于风险通过金融创新手段重新分布，其结构更加复杂，这对确定风险的最终承担群体带来了麻烦。
（4）其他制约因素。在以私人金融创新处于主导地位的国家，竞争和风险是创新的主要刺激因子，而在公共金融创新处于主导地位的国家，除了上述二个因子外，还有其它的一些制约因素在其中起补充的作用。
第一，外部制约。许多欧洲国家和日本在金融创新上一直采取紧跟态度。由于外部制约的存在，这些国家的金融创新主体，只能跟在领先国家后面，其目的仅仅是保持它们的金融体制的竞争性，维护主要金融中心的地位。
第二，政府预算。在欧共体内部，由于统一货币欧元的需要，一些国家，如法国和意大利，财政部已被要求鼓励新的金融手段，以便通过非货币方式对公营部门的赤字提供资金。
第三，对某类企业的融资制约。政府通过设计新的金融手段为特定类别的企业融资提供帮助,如法国1983年通过的迪勒斯法（Delors Law）,目的是在不改变财产所有权体制的前提下，提高企业的权益比重。
除了希尔博的“制约理论”以外，其他一些理论如米什金的金融创新说、兰凯斯特现象（Lancasterian Perspective）（Desai,Kow,1987）、竞争市场模式(Baumol,1982)、临界点与逆转现象（Porter,Sinpson,1980）等对解释金融创新的过程也提供了很好的思路。
弗雷德里克•S•米什金（Frederic S. Mishkin），在1986年出版的《货币银行金融市场学》（即《货币金融学》）中对金融创新进行了分析。他认为，刺激金融创新发展的是四种因素：经济环境的变化、技术的变化、规避风险和回避既有的管理法规。在我们见到的《货币金融学》（第四版）中，他运用经济分析来解释近来各种创新发生的原因，并尝试预测未来金融创新的过程。
兰凯斯特现象（Lancasterian Perspective）（Desai,Kow,1987），又称特征需求理论，是由英国经济学家德赛（Desai）和考（Kow）在研究流动和收益特征线上各点的距离后得出的结论。其基本原理是，环境的改变，尤其是市场风险的增加和多样化，使得原有金融产品的流动性和收益距离拉大，为了弥补其间的空白，就产生了对新的金融产品的需求。所以，金融创新是流动性和收益的特征需求所致。
保莫尔（Baumol）认为，市场竞争将导致金融机构及非金融机构引入新的金融手段，竞争使金融创新更加有效。
鲍特（Porter）和辛普森（Sinpson）认为,如果传统的金融产品和使用原有的金融技术的机会成本没有超过临界点，则金融创新不会产生。一旦超过了这个临界点，金融创新在某种程度上是不可逆转的，但在一个较长的周期中，逆转现象也可能发生。
2、金融创新的类别
金融创新的分类很多，我们主要介绍三种具有代表性的分类方法。
（1）国际清算银行根据金融创新的特定功能将金融创新分成5类[13]：价格风险转移类创新，主要为市场参与者提供有效的手段以处理价格或汇率风险；信用风险转移类创新，就是重新分配拖欠或违约风险；流动性生成类创新，用于增加市场的流动性、为借款者开辟新的资金来源渠道以及帮助市场参与者规避资本
金限制；信用生成类创新，用于增加借款资金的总额；债券生成类创新，用于增加金融机构的资本金基础。
（2）加拿大经济委员会将金融创新分成三大类[14]：市场扩大类金融创新工具，这类工具通过吸引新的投资者并为借款者提供新的机会来增加市场的流动性和提高资金的使用效率；风险管理类金融创新，这类工具将金融风险在风险偏好者（对风险不敏感者）或能够抵消风险暴露者之间进行重新配置，因为它们能够更好的承担风险；投机类工具和程序，这类工具为参与者利用不同市场上金融工具成本和收益的差异进行套利提供了便利，这些差异反映了不同金融市场在风险、信息、税收和监管方面的不同。
（3）斯蒂芬•诺斯教授提出，金融创新可以分为二大类[15]：一是新的金融产品，包括金融资产和衍生金融工具，它们能够很好的适应当时的经济环境（如高通货膨胀率、多变的汇率）和满足它所在的市场的需要；二是主要应用这些金融创新的经营战略。
3、金融创新兴起的原因
推动金融创新发展的动力有主观和客观两方面的表现。在主观方面：首先，金融市场的主体是“经济人”，追逐超额利润是他们的天性；其次，金融监管当局寻求政治支持的努力；最后是社会公众的客观需求。主观原因表现的三方（金融产品的提供者、金融产品的需求者和金融监管当局）毫无疑问都有推动金融创新的动机（存在时差），这成为金融创新的原动力，但其对金融创新的影响的正效应程度是不确定的。客观方面表现有三方面：一是金融市场的不确定性和金融风险的增大；二是冲破政府各方面管制框架的金融自由化浪潮为金融创新开拓了发展空间；三是税收政策；四是技术进步（如计算机技术和通讯技术的进步）、金融工程学的发展（如资产定价模型的发展和应用）和全球化的发展等的联合作用。上面所分析的主观三个方面与客观四个方面的因子，可以用下面的模型作简单的概括：
FI ═ f（ g（ i ），h（ E ），etc ），其中，g（ i ）= g （Pi，Gi，etc），h（ E ）= h（ur，rf，tp，tfg.）。
这里，FI代表金融创新；g（ i ）表示主观三方由利益而引起的金融创新活动；h（ E ）表示由客观四个方面而引起的金融创新活动；etc. 表示除了这二个因素以外其它引发金融创新的因子；Pi表示由私人利益而激发的金融创新活动；Gi表示由政府利益而引发的金融创新活动；etc表示其它主体利益；ur表示由金融市场的不确定性和金融风险的增大所引起的金融创新；rf表示由金融管制而引发的创新活动；tp表示由税收政策而引发的金融创新；tfg.表示由技术进步（如计算机技术和通讯技术的进步）、金融工程学的发展（如资产定价模型的发展和应用）和全球化的发展等的联合作用而引致的金融创新活动。下面对客观方面的原因作进一步的分析。
（1）金融市场的不确定性和金融风险的增大
70年代早期，布雷顿森林体系崩溃后，越来越多的国家选择了浮动汇率制。这意味着金本位制和后来的美元本位制的解体和纸币本位制在主要国家的确立。不稳定的货币扩张政策和石油危机的冲击及紧随其后的汇率制度的改变，给各国
国内带来了严重的通货膨胀和多变的高利率；在国际上，则表现为主要国家货币汇率的大幅波动。这导致金融风险与不确定性的增大。
图一、图二和图三说明了70、80年代与60年代相比，主要国家的公司债券月收益率、股票指数月回报率和外汇汇率（月末）的波动幅度（以标准差或协方
差表示）的增大，这表明世界范围内金融市场上增大的风险和不确定性。这衍生
资料来源：根据Kupiec 1990.制。[16]
资料来源：根据Kupiec 1990.制。[17]
资料来源：根据Levi,1990,p.11制。[18]
注：当月末对月末汇率的协方差低于0.5%时，一律记为0。
出对新的金融工具和业务的内在渴望和更大的需求。正如米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman，1986）所认为的那样：八十年代金融创新和放松管制的浪潮是对不稳定的货币环境的反映。
（2）放松管制为金融创新拓宽了发展空间。
《表一 主要工业国家的金融管制》列出了主要发达国家为限制存款机构过渡竞争而制定的规章制度(在随后放松管制的浪潮中逐步解除)。这些法规和金融监管措施严重限制了存款机构之间、存款机构和那些新设立的或经重新包装提供新业务的金融公司之间进行竞争。
当局对金融业的管制是基于20世纪30年代大危机的沉痛反思。随着人们对大危机的记忆的淡化和新一代银行家的兴起，追求高市场份额和高利润逐渐成为金融市场上的主旋律，效率代替稳定成为市场参与者和监管者追求的首要目标。金融市场上那些为防止储蓄银行过渡竞争而设置的条条框框成为了在现有的技
术和环境条件下实现更高利润和效率的障碍。以规避规章制度为目的的金融创新就这样发展了起来。值得一提的是，监管当局对规避监管的行为进行的再监管，如果束缚了金融创新充分发挥其潜在效益，金融创新会以其固有的、自由的趋势继续发展下去，直至耗尽其继续前进的“动能” （当金融创新的边际收益等于它的边际成本时）。为规避管制而进行的创新的典型代表是欧洲美元市场。[19]
表一 主要工业国家的金融管制
利率控制
信贷控制
产品壁垒
国际间壁垒
市场壁垒
美国
期限在30天以上的无限制；除此以外，1983年取消对个人方面的控制
无
划分为商业银行、储蓄应行和证券公司；有跨州银行业务的限制，但其影响趋弱
自1974年起不再有控制；外国进入容易
几乎毫无限制的广泛充分发展的CP、CDs、期货、期权、FRNs等市场
英国
1971年废除
自1982年起无
取消了商业银行、商人银行和建筑贷款协会之间的划分
自1979年起不再有限制，外国进入容易
类似美国，新兴CP市场，但相对不发达
日本
超过200万美元的定期存款的控制逐渐取消，MMC最小值降至20万美元
“窗口指示”
划分为商业银行、证券、信托和保险；也有长短期信贷的划分
1980-1984年放松了控制，继续保持了对资产组合的要求，外国进入困难
CDs（1979年引入），Bas(1985),期货（1985），高贴现债券；无期权；对公司债券的发行有期限和规模的限制
德国
1967年废除
无
区别于地区性储蓄银行、不动产银行和建筑与贷款协会等的全能银行
60年代进一步放松了控制，1980、1981年废除，1985年放松了外国进入限制
零息债和FRNs(1985.5)、CDs（1986）、调期（允许但不鼓励），没有CP或MMFs
资料来源：摘自 表7.1 主要工业化国家的金融管制，凯文·多德、默文·K·刘易斯主编，陈雨露、王芳译：《金融与货币经济学前沿问题》，中国税务出版社， 2000年第1 版）。
（3）税收。我们知道，几乎所有的国家已经做到或正在努力做到对不同的收入来源按不同的税率征税，像利息与股息、股息与资本利得、企业收益分配和
收益留成、个人收入与公司收入、本国收入与国外收入、资本收益和劳动所得等诸多方面税率都有差异。与此同时，“现代金融理论告诉我们，证券能使一种形
式的收入转换为另一种形式的收入，特别是可以将高税率的收入转变成低税率的收入。”[20]显然，不同收入来源税率结构方面的差异为“第一波”金融创新提供了机会和动力。但是，“由于多种原因，特别是为了挫败纳税人设计出的一些成功的创新活动，政府（或者更恰当地讲是那些希望获得保护和好处的各种利益集团）往往更愿意不断地改变税率结构，从而造成了国内各种税率之间的差异被改变，并为金融创新提供了新的机会。俄亥俄州立大学的爱德华克恩（Edward Kane）
把这种永无止境的作用与反作用过程巧妙地形容为‘管制的辩证法’（参见Kane，1986）。”[21]由此可见，税率结构的改变是第二波金融创新、第三波金融创新、乃至无穷波金融创新的主要动力。目前庞大的欧洲债券市场[22]就是这方面很好的例子。
（4）技术进步（如计算机技术和通讯技术的进步）、金融工程学的发展（如资产定价模型的发展和应用）和全球化的发展等的联合作用。“他们的联合作用
削弱了经济和监管对竞争所造成的障碍。技术从根本上重建了金融产品的创新以及产品提供并被最终用户接收和使用的模式。”[23]
4、金融创新的特点
对金融创新作进一步的经济分析，要注意对熊彼特所言的方法创新和产品创新进行区别。研究发现：有些创新区别明显，如电子转账和互助基金。前者属于方法创新，后者属于产品创新。然而在多数情况下，它们相互交织在一起，很难截然分开。通过对金融创新过程的分析，我们发现金融创新有以下特点：
（1）创新过程步伐不一。在西方发达国家中，电子货币和信用卡的发展步伐基本相同。这些国家金融创新步伐不一主要体现在新的金融手段和市场的创立上。无疑，美国、英国和加拿大等国处于领先的地位，这些国家在1972—1974年以至以后的时期金融创新突飞猛进；法国、意大利和日本等国家紧随其后，它们在70年代末表现突出；而联邦德国、瑞士等国则远远落后了。
（2）金融创新与其它结构变革紧密联系。这些联系主要表现在：
第一，取消金融管制。这包括：取消外汇管制。例如1992年的金融自由化计划；地区竞争限制的取消和银行业务的多元化。如在美国，Glass-Seagall Act 和Mcfadden Act of 1927的改写，新的金融法案的通过（1999年的《金融服务现代化法》）；金融宏观调控方式的转变。在大多数西方国家，金融控制从直接控制（如贷款限额）向间接控制（如调整利率）转变。
金融管制的削弱是一个复杂的过程。旧的金融监管方式和规则不断地被新的金融监管所取代。它是监管当局、市场和金融机构为达到金融稳定这一共同目标而不断相互调整的动态过程。
第二，金融中介作用的下降。金融创新通过直接融资机制，即通过各种市场（商业票据、公债、股票等等）在资金短缺和盈余双方之间建立直接的联系，从而绕开了银行这一传统的金融中介，导致银行体系信用创作能力的减弱，作用下降。
第三，市场化的加深。随着技术进步和自由化浪潮的兴起，金融机构的垄断地位受到了越来越多的公众指责和变革压力。社会在稳定和效率之间，更加倾向于效率。市场竞争的加剧导致金融机构的活动和盈利越来越依赖于利率的状况。风险加大导致了银行的资产负债管理的发展。
第四，证券化趋势。证券化促进了大量信贷服务产品在创造过程中的分解。这些产品包括住房抵押贷款、商业抵押贷款、汽车贷款和信用卡贷款。此外，许多大中型公司（包括一些在投资等级以下的公司），常利用自身的贸易账户或其他健康资产的证券化在资本市场融资。目前，这一趋势已扩展到中小企业。证券化使得金融机构能创造大批市场需要的金融工具，并通过相应的金融服务以利于资金融通。同时，证券化也使得对贷款和其他资产组合的信用和市场风险的更准确的评估成为可能。无疑，多样化的证券形式是造成金融中介作用削减的一个重要原因。
第五，金融全球化。经济一体化和解除管制的联合作用促进了金融全球化的发展，在这一过程中，信息技术的广泛应用无疑也扮演了积极的角色。
（3）金融创新主体不同。在美国、加拿大和盎格鲁-萨克森国家中，金融创新主要来自非政府部门。这种创新是分散的、自发的。政府只在事后监测其发展情况，并采取相应的监管措施。在其他金融体制中，金融创新主要是公共创新。这种创新与金融的集中化程度有关。一般先由公共部门提出建议、或者自行引进一项金融创新手段，或对其他的金融部门的活动加以限制。公共创新的典型代表是德国、法国和日本等国。
（4）金融创新的传播、普及迅速。金融全球化和法律上缺乏对新的金融手段的保护，使得金融创新迅速普及。即使申请了专利，其它的金融机构也可以向其客户提供相似的服务，只需改动一下使用的名称。这一点在申请了专利的莫利尔•林奇（Merrill Lych）1977年开发的现金管理账户（Cash Management Account CMA）上得到了充分的体现。金融创新产品缺乏法律保护说明，领先的优势是短暂的，这也是许多金融创新“产品周期”短的一个原因。
5、金融创新的影响
从理论上讲，金融创新所导致的金融市场中金融手段的丰富，可促进利率风险的分割、市场流动性的改善、市场总量的扩大并创造出新的市场需求。所有这些都有有利的影响。各种各样的金融资产可以满足更加多样化的市场需求，货币资本将更加真实的反映实物资本的稀缺性，资源的配置得到优化。金融中介机构作用的降低，银行间竞争的加剧，这会使银行丧失某些垄断权利，但会促使其提高效率，降低成本。所有这些都有助于增进国民福利水平。
（1）金融创新对宏观经济影响的理论分析
我们以IS―LM模型来分析金融创新对宏观经济的影响。如图四所示。期货和期权市场的建立，有助于价格波动的减缓和风险的降低，这会促进企业的投资。企业投资的增加会使IS曲线向右移动，由IS移至IS’，这将导致均衡利率的上升和均衡产出的增加，利率由io增加到ｉ`，产出由Yo增加到Y`；同时，各种金融资产替代性的会增加，这将导致货币需求对债券收益率的变动更加敏感，LM曲线趋于平缓，呈LM’状。显然，这将导致产出的增加和利率的降低。如图在新的均衡点E”处，产出为Y”，利率为ｉ”，虽然由于货币需求的利率弹性的增大，金融政策的效果降低，但是财政政策的效果会有所增强。
但托宾（Tobin，1983）指出：如果中央银行取消对银行存贷款利率的限制及投资者对新的有息资产拥有足够的信息，利率差异将扩大。一旦人们手持的金融资产的收益出现巨大的波动，货币需求的利率弹性相反会变小。这说明了LM曲线的下移程度取决于中央银行对存款利率的严格规定和对货币总量如何确定（狭义或广义的货币定义）。
（2）银行的“烦恼”和角色调整
直接融资的增加和间接融资的减少导致了银行等传统金融中介作用的削弱即脱媒现象[24]。企业和政府越来越倾向于直接发行短期债券（如国库券和商业票据）和长期债券（如权益资本、债券）来募集资金，而存款者在流动性和收益性之间作取舍的最终结果是将银行存款换成互助基金股份。虽然大多数互助基金是银行的下属机构，资产只不过从银行的资产负债表上转移到了互助基金的资产负债表上。但是，随着市场化的深化，银行贷款、债券和票据之间的替代性的增强，贷款利率和市场利率将呈融合之势，这毫无疑问将减少银行作为“中介人”的收益。
银行针对其所面临的处境，可以采取以下措施：可以购进企业发行的债券、而不是放贷；可以自己发行债券，弥补储蓄的减少；可以从事债券发行、交易等传统投资银行业务；提高表外业务收费等。这将导致银行的资产和负债收入对利率变动更加敏感，但银行资产的平均收益和资金来源的平均成本会出现平行的变化，从而使银行的收益对利率的依赖性降低。美国已出现这一现象（Szymczak,1987）。
（3）金融创新对货币政策的影响
货币政策主要指货币供应目标增长率的确定。各国控制的货币总量的构成不同。如美国实行的是广义的货币目标政策，而德国实行的是狭义的货币定义。但由于广义货币与债券的替代性的增加，预测情况不佳（K.Judd,1984；Atkinson ect,1984；Frochen,Voisin,1985）。货币需求行为的不确定，会对货币政策的实施带来以下的影响：
①利率对狭义货币总量的弹性较大，而对广义货币总量的弹性较小。这是因为一方面其它金融资产的收益率随利率的变动而变化，另一方面货币与债券的替代性增强。控制M1和M2比较容易，而控制M3必须考虑货币与债券的结构。如果将M3增长率作为通货膨胀的预测依据，将不可避免犯错误。
②货币市场金融资产和资本市场债券替代性的增强，意味着利率的期限结构更具刚性（Modigliani,Shiller,1973,Artus,1987）。短期利率的任何变动，一经市场预期的确认，就会在长期利率上迅速有效的反映出来。这样货币当局控制长期利率的努力将化作泡影。此外，国际资本流动性的加快也极大地限制了各国的货币政策的自主性。
（4）潜在的风险
货币当局发现，表外业务（票据贷款、循环承诺贷款、浮动利率、期货利率安排、套头业务等）的发展，意味着银行承担的风险加大，而且这些风险与正常业务风险相比不易确定。
（二）金融创新所导致的金融结构[25]变迁以及由此而带来的政策问题
近三十年来，金融创新和金融自由化使各国的金融结构发生了巨大的变化。世界主要金融中心的变革动态在不同程度上影响欧共体国家、新兴市场国家乃至其它国家的国内金融体系。证券业务的发展削弱了银行传统的储蓄和贷款业务。新的金融手段的迅速传播（大多数是表外业务）打破了商业银行和投资银行之间传统的“两分法”，金融机构已逐渐由分业走向了混业，竞争加剧，市场交易量也成倍增长。由于国际货币和资本市场的发展和以及外国银行介入国内市场壁垒的减少，各国的金融市场正在全球化的大趋势下走向一体化。
金融变革向各国监管当局提出了严峻的挑战。金融市场激烈的竞争在某种情况下能导致金融创新的增加和市场透明度的降低，同时也会造成市场力量的集中。与此相对应，竞争也会使金融监管当局在解除管制、接受新手段、新方法和新的市场结构等方面所承受的压力加大。此外，迅速的金融变革也大大降低了金融机构的适应能力和风险控制能力。
面对金融变革，各国监管的总的趋势是：放松管制，加强监管。即在解除利率控制、贷款限额、业务范围等方面的限制，解除对特殊手段的使用限制和国际间资本转移控制的同时，加强对金融机构和市场的审慎监管。
1、金融结构变迁的主要趋势
金融创新是令人眼花缭乱的，但由此所形成的金融结构的主要趋势却是明确的。这些趋势是：
（1）证券化。证券化是一个发展的过程。近些年来，大多数市场的表现体现了这一点。通过证券市场融资的比例越来越大，银行的中介作用降低。但银行本身也在证券市场上发行和购买债券，这加强了其在证券市场上既是投资人又是借款人的作用。银行通过将联合贷款、资产交易、贷款掉期和抵押组合等贷款转换为债券，或通过发行债券募集资金，使银行的资产负债更加市场化。此外，证券化还表现在国际市场上浮动利率长期债务手段和各国国内短期交易手段的发展，如存款证书，商业票据等等。
（2）表外业务的重要性凸显。衍生金融产品，如买卖选择权、期货、远期汇率合同、利率和货币掉期业务等的丰富和发展，促进了资产负债表外业务的发展，对于银行分散风险稳健经营起到了重要的作用。虽然发生过巴林银行因金融衍生交易不慎而倒闭的事情，但金融衍生交易应对金融危机负责的说法尚缺乏证据。由于表外业务的不规范和缺乏统一的监管标准，再加上它在银行收益中所占的比例较大和不易确定，其监管的难度加大。
（3）混业经营。金融创新导致了银行业和证券业之间界限模糊，金融机构之间的竞争加剧。银行正向非专业化发展，在美国、欧共体国家这一点表现得尤为明显。过去银行一直承担信用创造的任务，现在，银行已得到许可，在一些国家已得到法律的确认，加入证券市场成员组织，参与证券发行和交易业务。此外，银行还将其业务的触角延伸到了保险等其他金融业务领域，他们的贷款也已拓展到家庭财产抵押贷款、消费信贷、租赁和代理融通资金等“禁区”。与此相对应，投资银行和保险公司等金融机构也获得了向传统银行业务进军的许可。随着全能外国银行的进入，一国原来的专业化和传统的市场分割逐渐解体，混业经营已成大势所趋。
（4）金融全球化的步伐加快。随着苏联解体和东欧剧变，全球范围内政治环境的缓和和市场机制的基本确立，使国际投资和贸易得到了长足的发展，同时也促进了国际银行业和证券业的发展。各国金融市场日益走向一体化，金融全球化趋势加快。发达国家的金融市场向外国借款者、投资者和金融中介机构的开放，使得取消管制和金融自由化向全球范围内辐射，大大促进了金融全球化的发展。统一税收和取消外汇管制更加模糊了国内和国际金融市场的界限。虽然在法规、财政或结构等方面各国仍有差异，但是掉期技术可以利用各国借款成本的相对差异将各国的金融市场紧密的连接在一起。在全球化的过程中，金融投资机构的作用越来越大。金融自由化和证券化的发展，以及科技的进步，使得这些部门的金融业务范围已远远超出了国界。
2、金融创新“创造”新的市场需求
金融创新所导致的新的金融手段的增加，创造了新的巨大的市场需求，这在某种程度上体现了“萨伊定律”。但市场需求是否能够拓展，最终取决于金融创新的特性。下面我们根据金融创新的特定功能来分类论述新的金融手段的作用：
（1）价格风险转移类。这种金融创新是金融业务的价格风险在金融市场参加者之间转移。选择权、期货、利率上限、掉期和远期利率合同都很流行，而价格指数的命运就没有那么幸运，其中主要的原因是中期利率和汇率每日变动。此外，过分的依赖货币政策来控制通货膨胀，造成了通货膨胀率和实际利率和汇率的剧烈波动，加剧了市场的不确定性，也是价格指数搁浅的原因。目前，价格指数已转向可调整或浮动利率贷款。
（2）信贷风险转移类。贷款掉期、可转移贷款合同、各种信贷担保以及证券化，都是有效的信贷风险转移手段。产生这些创新手段的原因有以下几点：首先，1982年的国际债务危机和能源价格的大幅回落，大大降低了银行绝大部分国际资产（包括大量的短期债券）的流动性，促使其改进其账面资产的流动性、市场性和开展长期投资。其次，银行资产质量恶化，降低了其安全性，使资金需求者转向资本市场募集资金。最后，银行利用其作为证券市场业务担保人的作用，采用新技术，将贷款直接或间接进行分类、合并转换成债券，以规避和化解信贷风险。
信贷风险转移手段改善了银行资产的流动性，但在高通货膨胀的条件下，这些手段的机会成本很高。此外，资本市场的快速发展也从总体上提高了金融资产的流动性。所有这些促进了现金管理计划、货币市场互助基金和流动存款账户等手段的发展。
（3）信贷手段创新类。像负债利率掉期、垃圾债券、特殊货币和利率或汇率债券等信贷创新手段的流行，可有效的汇集市场游资，提供新的借款。政府需要大量的借款是证券市场上这些金融手段发展的主要推动力。此外，人们对长期利率预期的下降，对此也有一定的影响。
（4）权益手段创新类。权益手段创新有欧洲权益债券和无投票权的股票，这些创新主要着眼于向新企业、小企业提供资金。监管当局要求银行改善其资本比率是这种创新发展的原因。
（5）分散金融风险类。这些创新主要是期货（如远期交货的存货款议付）、期权（如选择权）、掉期（如票据发行和循环认购贷款）等手段。这些手段可以有效的防止利率、汇率变动的风险及流动性风险。
3、金融创新和放松管制
信息技术（电子通讯、数据处理和终端显示等）极大的降低了交易成本，增加了信息的传播和市场的透明度，消除了原先导致市场割据的障碍，促进了市场的统一和交易的增长，大大开拓了市场的广度和深度。市场创新主体利用这些新技术，策划新的交易手段并依据市场行情随时定价出售，并运用新手段预防和管理风险。市场竞争的加剧和传统业务利润的降低激发了金融产品的提供者进行产品创新的动力，因为创新产品可以确保其提供者至少在一个时期内保持竞争优势，获得较大的收益。
发达国家解除管制和自由化的总趋势加速了这种金融创新浪潮。解除管制部分是由于“滞胀”宣布了凯恩斯主义的死亡和自由主义经济学说的复兴，另一重要的因素是希望在国际金融中保护或扩大国内的市场份额。
解除管制包括各种各样的措施，从 表一 所示中可见一斑。这些措施深刻地影响着国内外金融市场的交易和发展方向。在许多国家，当局在鼓励新方法、新手段和新的金融市场结构中发挥着积极的作用。但这种趋势不是单方向的，解除管制本身也间接或直接地提出了改善金融监管的问题。金融监管也可间接鼓励金融创新，如80年代鉴于银行国际投资质量的恶化，监管当局为了改善银行股票债券比例而施加的压力，促进了资产负债表外业务交易的发展，鼓励扩大了包括证券业务在内的服务费收入。
4、金融结构变迁所导致的政策问题
解除管制和金融创新共同向我们提出了一系列的重要政策问题。这些问题主要表现在以下几个方面：
（1）金融系统的运行效率
一般来说，创新手段的丰富应该使金融市场运行更加有效。市场参与者可以从多样化的创新手段中筛选出适合自己的工具，从而降低业务成本并加强营运的
安全性。同时，由于金融中介手段的比重降低和金融机构间竞争的加剧，借款人的资金成本降低了，收益提高了。资金的直接或间接提供者也得到了相对过去较高的资本收益。这种趋势从理论上讲应该能使现有的资金配置更加有效，并促进储蓄额和投资额的增长。此外，市场自由化可以降低一部分金融市场参加者的交易成本，从而促进市场的进一步深化。初级借款人、中小企业、新企业、政府甚至消费者都能从市场上得到满意的资金来源。这样的市场也能有效的向资产持有人提供更好的流动性。流动性和资产多样性使金融机构调整资产状况和进行负债管理更加方便有效。新的金融手段也能够将各种风险进行分离、平衡和分散，使风险转移到最有承受力的一方。
由于市场内在的不完善性以及不合理管制的存在，金融市场资金的配置效率并未得到应有的体现。但这并不意味着所有金融管制都应该取消，重新回到象美国早期的“野猫银行时期”[26]。有些制度对货币政策、投资和促进金融系统稳定是必需的。监管当局在效率和稳健之间取舍并力求平衡前进。
由于发展阶段和政策取向不同，各国金融创新速度和金融监管措施也不尽相同，由此所导致的金融市场的效率也不相同。一些国家在发展的早期实行人为压低企业借款成本的政策，以发育企业制度。但随着经济的深化和成熟，市场配置资金必然会成为首选手段，政策调整也势在必行；金融自由化和各国国内市场的开放为资金自由流动创造了条件，但有些国家仍存在一些明显的问题，如管制、高额的资本市场融资成本、企业债务比例过高等等；证券化趋势会助长企业杠杆收购（有些是恶性事件），对生产性投资造成冲击。尽管企业和并有助于资源优化配置，但经验表明，实际情况并非总是如此；此外，面对不确定的金融市场，借助于信息技术，市场参与者会对市场上的新情况迅速做出反应，在一定的条件下，金融市场的分配效率会提高，这一点已得到公认。但参与者的行为总是与市场所要求的资金流动方向相一致吗？是否在某种程度上加剧了市场波动（有时会造成金融危机，甚至经济危机）？目前，研究者的看法不一；一些新式的金融手段，如计划交易和套头技术，是否会长期影响价格，尚无定论。
（2）银行的透明度问题
金融创新所导致的新的金融手段的多样化和银行资产负债表外业务重要性的上升，向监管者提出了透明度问题。传统的银行监管侧重银行贷款质量，在排除了宏观经济形势的重大变动后，银行资产质量一般是比较平稳的。新的金融手段的采用和银行在证券市场上作用的增加，向监管提出了挑战。在证券交易中，重大损失可能在瞬间发生。目前，尚无足够严密的监管网络，可以及时监测银行的证券交易行为。因此，加强对银行的管理和内部控制的监督，比任何时候都显得更加重要，这需要银行增加其经营管理的透明度。
巴塞尔监督委员会在促进银行资产风险的评估和管理的标准化方面做出了巨大的贡献。在其推动下，各国纷纷推行最低资本金要求，确定银行资产负债表外业务中各种不同风险的相应比重要求，规定认购票据发行交易的具体比重等。但由于各国会计原则和税收政策不相一致，反映银行透明度的财务报表标准不统一，这对跨国银行的监管提出了挑战。尽管会计组织的标准化面临许多困难，但各国在促进银行财务报表尽可能全面地、有实际意义的、比较连贯的披露其资产
状况方面仍有大量工作可做。
（3）金融系统的稳定性
取消管制和债券市场的发展动摇了银行作为金融中介的传统作用。为了生存，银行开始转向表外业务以谋求发展。这一趋势在国际金融市场上表现得尤为突出。在国内，银行的这种经营方向的变化，对金融系统的稳定提出了挑战。这种挑战表现在：首先，会造成优良客户的丧失，使银行成为小额资金需求者或二流客户的服务者，从而降低了银行资产的总体质量和风险承受能力。其次，银行不能像以前那样掌握其客户的内部情况，也无法通过对客户的业务和政策施加影响，来确保其客户的生存和健康发展。从而使银行的稳定作用发挥的基础不复存在。再次，由于资本市场上债务的所有权十分分散，投资者不易就共同战略规划达成一致，造成内部交易成本的上升，借贷双方的密切关系消失，银行最终贷款人的作用也不复存在。这会造成借款使用不当，引发道德风险和意外风险。最后，这会造成银行在金融困难时期所具有的缓冲和第一贷款人作用的下降，并损害作为货币政策传导环节的作用。
为化解、转移、分解金融风险而进行的金融创新，在促进金融稳定的同时，也出现了一些值得关注的问题，如举债资本成本过高、压低新手段价格、风险集中以及可上市债券名不符实的流动性。
这些新的可能导致金融系统不稳定的因素得到了各国监管当局的足够重视。它们在加强国内金融监管的同时，也对国际化过程中出现的危害稳定的因素予以高度重视，成立了巴塞尔监管委员会负责处理银行国际化中出现的问题。
（4）货币政策的效果
取消管制和金融创新对货币储备变化和通货膨胀（实际表现为经济增长和利率之间的关系）产生了不同的影响。这些影响对以货币数量目标为基础的金融政策的实施效果密切相关。创新所造成的影响主要表现为：①创新会促进金融交易，但却会降低对传统支付方式的需求。一些国家实行对交易余额支付利息的做法，给交易资金的辨认带来了困难。②由于应急手段的出现，流动性定义的修改也是迟早的事。广泛使用可上市的证券会混淆货币、信贷和资本市场之间的界限，可以降低银行的储备金要求，并会对货币的供应关系以及货币需求产生影响。③金融机构竞争的加剧，一方面可以降低中介成本，另一方面会促使非金融机构扩大借款和流动性资金的持有量。从而对货币供给和需求产生影响。④金融市场的国际化，极大的便利了跨国企业在其下属公司之间根据利率和汇率的波动调动其流动性资产余额的频率，这最终会进一步破坏货币需求和信贷总量的稳定。⑤这类问题，不同国家的表现程度不一，有些国家这类问题尖锐一些。大多数以货币总量作为目标或指标的国家不得不改变其货币总量的概念和定义，将金融创新因素考虑在内。然而当金融系统发生重大变化时，确定货币总量需要一个过程。此外，监测国外储蓄和应急头寸等项目完全是必要的，尽管这些项目在原理上一般不包括在货币总量当中。⑥货币政策的传递机制正在逐步的发生深刻的变化。市场自由化和金融手段的多样化促进了以改变利率为目的的货币政策在金融体系更加迅速的传播，尽管企业调整投资会减少这一影响。另外，浮动利率和套头手段的发展也可能会削弱利率变动对房地产投资和设备投资的传统影响。⑦价格机制的无处不在和利率的灵活性，意味着一定程度的利率上升会对偿债成本发生较大的影响。尽管长期浮动利率手段可以稳定利率，保护借款人不受长期债务实际利息成本变动的损害，但是，如果价格水平相对稳定，利率变动更具有实际意义，或者存在通货膨胀压力，这时情况会有所不同。利率影响的不仅是潜在的借款人，还有实际的负债人。那么，便存在某种风险，一种扭曲的分布效应（紧缩政策的负担和部门影响分布不均）。广泛采用票据发行贷款和其他本备用信贷手段，也会引起类似的风险。此外，由于存在偿付能力问题，货币政策的价格效应会给整个金融体制的稳定带来不利影响。⑧金融市场的国际化和资本替代性的扩大，将会缩小一些国家指导性利率政策的作用。近些年来，许多国家的短期利率政策的地位正让位于汇率政策，即便是大国，利率变化也较多的隐含在汇率的变化中。由此所造成的影响是货币政策将更多的对国际贸易部门产生影响，而较少的影响国内投资。这就会对采取货币政策解决国内问题产生不利影响。如果商品劳务市场的价格调整比金融资产的价格调整滞后的话，那么，国内货币政策的不协调或失误会导致实际汇率的更加剧烈的波动。这又会影响国内出口产业的竞争力，导致贸易保护主义的抬头。加强国际间货币政策的协调以稳定利率已得到了国际社会的重视，各主要国家正采取措施加强合作，以促进汇率的稳定。
无疑，金融创新促进了金融中介成本的降低，改善了某些领域的分配效率。但同时，金融创新也带来了一些负面的影响，如缺乏透明度、价格偏低、新的信贷数量过分膨胀、利率汇率波动更加剧烈等，使金融体系中导致局部不稳定的风险仍然存在。各国监管当局对此挑战已采取了行动，但离要求仍有很大的距离。许多创新都是为了削弱管制，但有些管制是必需的。一国单方面取消管制对近期的创新大潮产生了重要的影响，但为了在国际金融市场上获得更大的市场份额而展开取消管制的竞争，走向何方仍是个问题。在某些方面，制度仍是必要的，在另一些方面，创新又提出了建立新制度的要求。它是一个矛盾的过程。从管制的性质讲，它一般是落后于金融市场的发展的。因此，我们不应强求管制的过分具体和全面。管制永远不可能完全替代金融市场主体的责任感。创新仅仅是一种手段，市场的稳定性更多的依赖于金融市场的主要参与者银行和金融机构本身的行为。
三、现代各国金融监管的经验及其变革趋势
在这一部分，我们将按照银行监管“四支柱法”的理论框架，深入探讨现代各国银行监管正反两方面的经验，并总结其变革的趋势。
（一）审慎标准
1、发达国家监管标准的发展
60年代中期以来，国际银行体系逐步形成，国际金融市场才逐步发展起来。到70年代初，国际银行已取代各国的货币当局成为决定资本流向及汇率的主要因素。这深刻地改变了在第二次世界大战后布雷顿森林体系所建立起来的货币秩序，成为布雷顿森林体系解体和一系列银行危机的重要原因，同样也使银行监管成为一个国际性的问题。而在这之前，银行监管基本上是一个国家内部的事情。德国赫斯塔特银行危机以及由此而引发的金融动荡，促成了十国集团的中央银行行长于1975年创建了巴塞尔银行监督委员会。
该委员会起初的任务是促进各国金融监督机构之间的合作和改善发现国际银行金融脆弱迹象的方法。在过去27年的工作中，该委员会提高了自己的权威性，现在已成为公认的银行监管领域国际法规的制定机构。现在，其主要目标是在全球银行监管领域加强国际合作和提高监督质量。
（1）巴塞尔委员会取得的主要成就
巴塞尔委员会发表的文件主要有以下两类：一是报告、建议和最佳习惯作法，有关当局可以根据本国的实际情况自由选择实施的细节；二是具有约束力的协议，成员国必须执行和实施所有的细节。
该委员会发表的文件主要有：《巴塞尔协定》（1975年）；银行国际放贷的管理（1982年）；《巴塞尔委员会关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》（以下简称《资本协议》）；《防止违法使用银行体系进行洗钱活动（1988年）；银行监督机构和外部审计机构的关系（1989年）；高额信贷风险的评估与控制（1991年）；评估和管理流动性的框架（1992年）；资产转移与证券化（1992年）；衍生产品的风险管理准则（1994年）；银行和证券机构从事衍生产品活动的监督信息框架（1995年）；银行和证券机构公布交易及衍生活动（1995年和1996年）；对大型金融机构的监督（1995年）；汇率风险的管理（1997年）；有效银行监管的核心原则（1997年）；利率风险原则（1997年）；《巴塞尔核心原则评估方法》（1999年）。在具有约束力的文件中，有二个文件是最重要的：一是巴塞尔协定，二是资本协议。
巴塞尔协定是1975年签订的，后来于1983年进行了修订，到1990年进行了重新修订。该协定主要是明确规定国际银行总部所在国及东道国的监督机构各自对银行海外分支机构的监督职责。1992年，在国际商业与信贷银行倒闭后，委员会又增补了监督国际银行集团的基本原则。巴塞尔协定中的关键一点是采用了综合监督的方式，规定总部所在国与东道国监管机构之间互通有关信息，而不能采取区别对待的方式对银行集团下属的单个分支机构进行监督。这样做的主要目的是堵塞银行集团的一些分支机构摆脱“控制”所形成的监管漏洞。1996年10月，巴塞尔委员会发表的有关对国际银行监督的论文再次强调了对国际银行进行监督的问题，并提出了29项建议以消除影响有效进行综合监督的障碍。
资本协议是1988年签订的，基于巴塞尔委员会的大多数成员对国际上非常活跃银行的脆弱的资本基础的担心。在该协议签订之前，各国有关资本充足的监督标准存在非常大的差异。显然，如果没有一个统一的评估体系，要想有效地进行国际间的比较几乎是不可能的，因为不同国家的银行由于资本充足率的不同而处于不同的竞争地位上。基于此，协议的目的有两个：一是通过要求银行保持充足资本的方式来加强国际银行体系的稳健；二是消除由各国监督要求存在差异而引起的不平等竞争。资本协议主要关心与信贷风险（即银行的贷款客户不能履行还贷义务时所出现的风险）相关的资本充足，同时，它对表外业务也实施资本要求。为此，巴塞尔委员会设计了“分级”的资本框架，要求银行根据不同种类的相关风险来持有与表内资产和表外资产成一定比例的最低限度的核心资本和补充资本。1996年1月，巴塞尔委员会颁布了《纳入市场风险的巴塞尔协议的补充协议》，对资本协议进行了修改和补充，要求征收市场风险资本费用，并强调在考虑银行资本充足率时，必须将表外业务计算在内，其目的是为银行因市场价格变化而引起的表内资产和表外资产损失直接提供缓冲资本。采用的计算方式既可以按照委员会提出的风险加权程序，也可以用银行内部的风险评估模型来计算。为了确保足够的审慎、透明度以及资本要求的一致性，委员会对后者提出了一系列强制性的数量和质量标准。同时，该条款也允许银行在征得本国监督机构同意的情况下，根据相关条款将短期债务和次级债务算作资本金。巴塞尔委员会2001年新的资本协议草案的重点和核心内容是强调用内部评级为基础的方法（Internal Ratings Based Approaches；简称IRB方法）来衡量风险资产，进而确定和配置资本。这表明新的监管框架已初步形成。
从以上介绍可以看出，巴塞尔委员会的监管方式既体现了原则性又给予了市场创新主体充分的活动自由度。正是用这种方式，委员会有效地处理了金融市场过去20年剧烈变动所带来的挑战。
（2）面对新的挑战，巴塞尔委员会采取的对策
在过去的20年中，技术、市场行为和监管方式都发生了巨大的变化，从而使金融业呈现出“混合经营”的趋势。促成这一变化的关键要素是全球化、金融创新、信息技术进步和放松管制。这些因素使对金融市场影响力的天平由政府方面向市场方面倾斜，从而使监管部门面临新的挑战。面对这些挑战，巴塞尔委员会对自己的工作重点进行了相应的调整。委员会在加强自己的“核心业务”（即对银行业进行审慎监管）的同时，将精力集中于以下四个问题：
①将监管范围由十国集团的国际银行业扩大到国内银行业。这有助于促进监管标准的统一和科学，也有利于一个国家的各类银行在国内的平等竞争，同时也能有效的防止因国内银行业的不稳定而引起重大国际金融危机。
②在十国集团外推广审慎标准。巴塞尔标准起初是针对参加该委员会的工业化国家中积极从事国际银行业务的银行制定和实施的，但全球化的迅猛发展使一国的金融危机可以通过多种渠道使其它国家的银行体系受到攻击。在此背景下，“独善其身”已是不能。因此，委员会采取多种方式加强与十国集团以外的国家的合作，以在全世界范围内推广并加强银行业的审慎监管。1996年的调查表明：在被调查的130外国家中，92%的国家采用了类似巴塞尔审慎标准的风险加权方式，约有80%的国家提供有关本国银行全球业务的综合金融及审慎信息。值得一提的是，面向全球所有国家的《有效银行监管的核心原则》已于1997年公布。
③促进监督工作与市场实际的统一。金融全球化、金融创新和放松管制是当今金融业的主要特征，这使得影响力的天平正在由政府向市场倾斜。基于对20世纪30年代银行危机后监管方式（特点是行政控制、分割市场、限制竞争和设置部门障碍）不适应正在迅速变化的金融市场环境的反思，人们普遍认识到只有采取适应市场的监督方式，才可能促使市场出现令人满意的均衡。随着20世纪80年代国际金融业务的迅速发展，银行监管机构加强了在实践中贯彻这一理念。在所采取的方式中一个重要的组成部分就是让受监管的行业参与制定监管标准。“这种程序并没有使监督当局成为受监管机构的‘人质’，反而却鼓励人们去寻找与市场约束和最佳行业做法相一致的符合实际的解决方法”[27] 。此外，1996年修改后的资本协议允许银行完全自由地选择它想获得的资产，并要求其对自己的行为完全负责；在1997年发表的《有效银行监管的核心原则》中提出了“银行有效监管”[28]的概念。所有的这些做法以及其它的一些建议，目的是促使银行业在单个企业以及整个市场层面上形成防止过度冒险的“抗体”。要做到这一点，就必须通过加强信息披露来实行有效的内部控制和促进市场约束。
④加强与非银行监督机构的合作。金融业的迅速变化使几十年前的金融环境（三种基本的金融合同：债务、股本和保险；三种基本的金融机构：银行、证券公司和保险公司）已一去不复返了。布雷顿森林体系的解体，使得政府已经不能像过去那样决定汇率，金融市场的业务分工模糊了，市场机制取代了政府成为资本流动和汇率的决定力量。所有这些都要求金融监管机构加强合作和实施共同的监督审慎标准。在这一领域的行动主要集中在两个方面：一是各国监督机构和国际监督机构必须尽可能多地交换监管信息；二是制定针对大型金融企业监督的统一的原则。目前，这二方面的工作已取得了长足的进展，但要使正在实施的程序变得真正有效，还必须克服主要由于各国国情和立法不同而导致的金融机构之间的很大差异。
2、发展中国家和经济转轨国家实施巴塞尔标准的情况
对应于金融全球化的发展，发展中国家和经济转轨国家正在参照巴塞尔委员会制定的有关标准，结合本国实际，构筑本国的金融体系、建立本国的监管系统并努力将自己的监管系统纳入全球监督框架。
据巴塞尔委员会1996年的调查：许多国家的监管机构接受了巴塞尔委员会提出的监督方法的主要内容；几乎所有的国家都实施了资本要求，尽管有关国家在计算方法上存在差异，其中，有92%的接受调查的国家采纳了类似巴塞尔的风险加权法；在控制市场风险方面，非十国集团国家中约有85%的国家准备实施巴塞尔协议的修正案；所有国家都非常关注银行内部控制系统，经常进行现场检查。该调查得出的一个非常重要的结论是：尽管各国在结构和机构设置方面存在着很大的差异，但它们所采用的基本手段却有许多相似之处。
重要的差异也是有的。在接受调查的国家中，约有一半的国家其政府拥有比例不同的银行资本，并且都在计划实行私有化。政府持有银行资本会对有关规则的实施产生负面影响，并且私有化过程本身也会对金融业的稳定产生重大影响。
此外，调查显示：在巴塞尔委员会未能要求一致的监管手段方面，各国存在着较低程度的趋同现象；在巴塞尔委员会根据最佳习惯做法建议的规则方面，一致性更多些；在危机管理和存款保险计划领域，各国差异较大。
由于各国在基础设施、财会制度和法律框架等方面存在着很大的差异，因此各国监管的重点也因国而异。较为发达的国家正转向提高监督质量，重点放在管理程序上。相比之下，欠发达国家则注重严格的法规。这导致了不同的监督方法，
但大多数监管机构的基本法规和工具却是相似的。看来，殊途同归，它们共同的焦点会逐步转向新兴的全球金融产品市场。
（二）市场约束—对新西兰经验的思考
市场纪律在银行业的稳健中起多大的作用？它与审慎监管的关系是什么？由于新西兰银行监管做法非常强调市场在促进金融体系稳健中的作用，下面我们以新西兰的实践为例来探讨这一问题。
1、新西兰传统监管方式的主要表现
新西兰的银行体系最初建立于1987年，从1987年到1995年底，其监管方式比较传统。这主要体现在：最低资本要求（根据巴塞尔协议）；银行向个人和关联机构贷款的数量限制；对银行外汇敞口头寸的限制；利用向中央银行非公开提供的信息进行非现场监控；与银行高级管理人员的年度会谈；新西兰储备银行对银行危机或破产做出反应的权力范围等。此外，新西兰的银行监管体系在一些重要的方面不同于其它许多国家采取的方法，这表现在：没有对吸收存款或开展银行业务颁发许可证或进行监督的制度，仅对那些具有银行称呼的经济实体进行监管；没有存款保险制度；对银行业不进行现场监察。顺便指出，这些不同点在新的监管体系中仍然存在。
2、新的监管框架的特点
1991年底，新西兰储备银行开始对新西兰的监管安排做出重新评估。由于认识到传统的银行监管方式不能有效的利用市场机制来促进金融体系的稳健，新西兰储备银行决定采取措施以提高市场决策能力，促进管理者在更大的程度上保证银行经营的稳健。同时，在信息充分的条件下，由市场对银行作出选择，从而放大市场压力，促进银行加强内部管理，实现银行业的稳健。
经过长时间的评估，新西兰当局于1996年1月1日实行了新的监管安排，新的监管制度决定通过对银行实施充分的信息披露制度，依靠市场力量，提高银行董事和管理者的责任感和银行内部控制制度的可靠性，减少对审慎监管的依赖程度。当然，新西兰储备银行并没有放弃其对金融体系的监管责任，而是对市场约束和审慎监管的平衡点进行了调整。
新的监管安排主要有二点不同于过去的体系：一是采用了一个适用于所有银行的披露制度；二是缩小了银行审慎监管的范围，如取消银行对个人贷款的数量限制；取消对银行持有外汇头寸的限制；取消储备银行对内部控制和联合审计的指导；取消了银行向储备银行非公开汇报其财务状况和风险暴露的要求。
毫无疑问，新的监管安排最引人注目的地方是信息披露制度。该制度要求所有银行必须每季度公布一个披露报告。报告有二种形式：一个简单的“主要信息概要”，针对普通存款人；一个更广泛的“一般披露报告”，针对专业分析者。
“主要信息概要”包括一个短小的概括；银行的信用评级（或一个银行没有信用评级的说明）；根据巴塞尔协议计算出的银行的资本充足率；有关风险暴露
的最高集中程度；对关联机构的最高暴露头寸；资产质量、股东保证和收益能力等方面的信息。“主要信息概要”必须在所有的银行分支机构突出展示并可以随时取得。
“一般信息披露报告”包括银行及其集团的更广泛的信息：公司信息和一些母公司的信息；广泛的财务报表；信用等级信息；关于资本充足率、资产质量及各种风险暴露的详细信息；关于基金管理、证券化行为、风险管理系统的信息，以及储备银行对该银行实行审慎监管的概要；关于银行的市场风险暴露情况，包括最高的和期末的风险暴露。
银行发布的披露报告每年末要接受一次全面的外部审计，每半年要接受一次限定范围的审计检查。在其它季度公布的披露报告不要求审计。
该制度的另一重要的特征是它要求每个董事在他的银行的披露报告上签字（或授权他人签字），并在披露报告上做出如下的证明：银行是否符合储备银行的审慎监管要求；银行是否能有效的控制其风险；银行对关联机构的暴露是否与银行的利益相对立；披露报告是否包括了所有的内容，并没有虚假或误导。如果报告存在虚假或误导，银行董事就将面临严重的刑事和民事处罚（包括三年以下的监禁和对贷款人损失的个人责任）。
需要指出的是，尽管新的监管制度十分强调市场力量在保证金融系统稳定中的作用，但新西兰储备银行并没有放弃其对金融体系稳健所负的责任。它认为银行监管是对市场约束的必要的、有益的补充。因此，储备银行的一些核心职能保留了下来，如登记注册新银行业、最低资本要求、对关联机构贷款限制、季节性监控、与银行高级管理人员的会谈及保留对银行危机或破产做出反应的权力。
值得强调的是，改革后的监管目标同过去一样，仍是促进金融体系的稳健和有效，保护存款人的利益并不是储备银行的责任。
3、信息披露制度所带来的积极作用
尽管现在判断新的监管方式的有效性还为时过早，但有迹象表明，这种制度安排对维护金融系统的稳健有着积极的作用。这主要表现在：
（1）新西兰的新闻媒体对银行信息披露表示出了浓厚的兴趣。媒体广泛地、详细地报道了银行的季度披露报告，并向公众提供专业评论。这使得银行财务状况与风险状况的透明度大大提高，从而激励银行董事与经理们加强内部管理，降低风险，增加收益。
（2）信息披露制度促进了银行之间头寸暴露的管理。银行可以利用披露报告来相互监督彼此的财务状况与风险头寸，及评价他们之间所开展的业务的情况。
（3）对银行董事的职责要求促使他们更认真地关注银行的风险状况。一些银行已经聘请了外部的顾问来改善他们的风险管理系统，并采取其它相关措施来提高内部各层次管理的可靠性。
毫无疑问，新的监管制度的实施促进了金融业的稳健，但任何一个监管机构都不能幻想存在一种监管制度可以保证金融体系的稳定。信息披露制度至多可以大大降低未来金融体系不稳定的可能性，并且在一定程度上降低管制、法规和纳税人的成本。
4、对新监管方式的评价
总的来说，新西兰的新监管制度得到了较好的评价。这主要是因为该制度在以下几个方面表现突出：
第一，新制度在加强市场对银行的约束方面发挥了重要的作用。在新的安排下，市场获得了更多的有关银行财务和风险状况的信息，并且这些信息的质量和可信度都得到了很大的提高。有效信息的广泛传播会促进强大市场力量的形成，而市场力量会对影响银行财务状况的发展措施做出迅速的反应——奖励经营好的银行，惩罚经营差的银行，从而对银行的经营和风险控制形成约束激励机制。
第二，披露制度能促进银行的稳健经营。除了市场约束增强外，披露制度还明确规定了银行董事在银行经营管理和风险控制方面所负有的不可推卸的责任。董事们必须确保银行已经建立起识别和管理经营风险的系统，并且这一系统处于有效运作之中。结果呢，董事们比以往更加关心银行的稳健，以使自己能完全履行应负的职责。
第三、披露制度减少了政府在银行发生危机时不得不提供援助的风险，从而使政府更加超脱、主动。披露制度的建立，使公众认识到银行董事和经理们对银行的经营结果负全部的责任，银行经营的好坏与储备银行无关。另外，公众现在可以得到与储备银行一样多的信息，从而消除了储备银行原有的信息独占。所有这些因素都可以有效地降低或部分消除将来政府援助或补偿存款人损失的压力。
该制度也不可避免地受到了批评。这主要集中在：
（1）新西兰的监管作法是对母国监管者的努力“搭便车”。由于新西兰的大多数银行是外国银行的分支机构，因此新西兰储备银行可以不设立银行保险，不进行现场检查，可以放手让市场力量发挥主导作用。
（2）由于缺乏对银行的现场检查和从银行获得非公开的信息，新西兰储备银行不可能很好地预测即将到来的金融危机。由于新西兰储备银行担心进行现场检查会给公众和银行造成误导（认为政府应对银行经营结果负有一定的责任），降低信息披露制度的效果，再加上它认为现场检查或其它类似方式所获得的信息只能提供某一时点上瞬间的风险情况，而且仅涉及到银行业务的一部分，因此这些信息对估计银行动态风险状况或预测金融危机的价值是有限的，因此，它放弃了现场检查和从银行获得非公开信息的方式。但这一方式是当前多数国家进行银行审慎监管的最有效的方法，具有不可替代性。
（3）在某些情况下，定期的、广泛的信息披露会加重银行业的危机，而不是促进银行系统的稳健。这在金融业不稳定的时期表现会更加突出，并且结果可能是灾难性的。在通常的情况下，如果一家银行不得不披露一项损失或资产质量恶化时，这可能会导致市场的逆向行为，使出现问题的银行面临流动性压力。当然，信息披露要求少时，也会出现这种情况，但广泛、定期的信息披露会加重这一趋势。而且，在银行业出现整体不景气的时候，这种制度可能导致市场恐慌心理，引发金融危机乃至经济危机。另一方面，这种制度安排能促进银行在经营中尽量避免产生负面的发展状况，或大大降低经营过程中的失误。即便进行负面信息披露，银行也能预先采取补偿性的措施以降低市场逆向选择行为所带来的流动性障碍。
（4）大多数存款者可能不去阅读银行的披露报告，同时，银行的信息披露报告的真实性也可能存在问题。因为披露的有效性是建立在这样一个基础之上的：完善的会计准则、审计监督和监管法律框架（保证披露信息的真实性）；发达的信息传递中介，如金融新闻媒介、金融分析家、投资顾问及大规模的贷款人及其合伙人（保证信息传递过程的完整性、不失真）。这无疑对制度设计、市场文化、人员素质（含业务素质和道德素质）都提出了更高的要求，而要做到这一点，还面临很多困难。
（5）该制度对银行董事和普通存款人的要求太高。这种做法能得到所希望的监管效果吗？储备银行有没有必要帮助董事们（如通过现场检查的方式）完善银行的风险控制系统？难道仅仅因为怕产生道德风险就将维持金融体系稳定的“宝”过多压在银行的董事和普通存款人身上吗？
当一种新制度刚刚施行的时候，往往会遭遇到的很多的诘难。但新的尝试是前进所必不可少的。新西兰的监管作法尽管还不到盖棺定论的时候，但它无疑为各国监管实践提供了有益的借鉴。
5、可供借鉴的经验
新西兰中央银行所采取的新的监管方法是由于担心银行监管会潜在地减少银行进行自我控制的动机，从而对银行稳健造成损害而推出的。这种新的监管方式的核心是信息披露制度。许多国家的中央银行与监管当局对新西兰储备银行的新监管方法怀有矛盾的心情。它们都承认，在其它情况相同的条件下，信息披露制度对任何国家都是有好处的，但信息披露可以在多大程度上代替传统的银行监管？在这一点还存在争论的时候，它们更倾向于对银行业保持较高程度的管制。既然信息披露制度得到了普遍的认可，那么有哪些因子能影响其效率？这种强调银行信息披露的做法是否对其它国家有好处，特别是对发展中国家和转轨国家？
（1）信息披露所形成的市场约束的有效性依赖于现行管理安排的结构和银行系统的基础设施。具体而言，以下因素对信息披露的效率有关。
①市场约束在不保证存款人存款安全的时候更有效。显然，当存款人知道或有理由相信他们的存款在银行发生危机时会得到补偿，那么他们就不会对银行的财务报表感兴趣。在这种情况下，经营不善的银行所面临的公众逆向选择的风险，会小于存款人的存款在银行破产时会遭受损失的情况。这显然会降低市场约束力。
②在一定范围内，政府监管与市场约束具有反向关系，即当对银行的监管要求限制到最小时，市场对银行的约束可能最有效。这是因为监管要求越高，市场就越倾向于认为政府在对个人进行保护，银行的董事和经理们就会过度依赖于政府监管来发现其经营管理中的漏洞，从而逐渐丧失了责任心和主动心。
③金融系统的结构影响市场约束的有效性。市场约束在国外银行很多的金融系统中，比在以地方银行为主的金融系统中更容易受到压制。
④政府对银行系统控股的比例可能影响市场约束的效率。与私有银行相比，对国有银行的市场约束是低效率的。
⑤新西兰的经验表明，当信息披露正规并且有规律时，市场约束更有效。这需要严格的会计制度、审计制度和银行管理制度来确保所披露的信息的真实性，需要在披露内容上集中于银行的财务表现和风险状况以确保信息的完整性和可比性。
⑥最后，市场约束的有效性还受到银行运作的基础设施的影响。基础设施是指公司法的状况与充分度、会计制度与审计要求的充分度、会计业的精细度与诚信度、金融新闻媒介金融从业人员的水平等。在其它情况相同的条件下，基础设施越发达，市场约束的有效性就越高。
（2）新西兰的做法对许多国家具有启发作用，相当一部分发达国家可以在保持其实质的基础上，将该制度稍作修改移植到国内，即通过强调公开披露与银行董事的立法责任来保持银行稳健与减少道德风险。相对于发达国家而言，发展中国家与转轨国家实施这一系统面临的问题更多、更严重。这主要是因为：
①发展中国家与转轨国家的一些经济特征可能会对实施信息披露制度造成负面影响。首先，这些国家的国有化程度相对较高，经济的市场化程度比较低，从而使它们可以调动并依赖的市场约束力量比较有限。尽管许多国家的私有化进程在加快，但在这一目标实现之前，增加信息披露、减少政府监管并不能减少政府的责任，相反，会对银行业的稳健带来不利的影响。其次，在将银行稳健的责任转移到国有或私有的银行董事身上之前，这些国家的法律制度需要相当的改进。最后，发展中国家和转轨经济国家的银行贷款比发达国家相对集中，政府指导性和关联性强。在这种情形下，这些国家的监管当局可能倾向于认为应该保留对关联贷款的限制。
②发展中国家的一些宏观经济特征对提高市场约束不利。第一，大多数发展中国家面临不稳定的宏观经济环境，这使这些国家的银行所面临的市场风险加大。在宏观经济稳定得以实现之前，公众对银行风险的评价会出现问题，因为这时的市场风险更大且难以进行正确的评估。第二，发展中国家波动性很大的宏观经济环境与相对集中的银行体系相结合，可能导致银行体系严重的系统性风险。一旦出现系统性风险，中央银行的介入是必然的，无可奈何的。这显然是对强调市场约束的极大讽刺。
③发展中国家的法制建设、会计制度、审计监督、新闻媒介和人员素质等基础设施很不成熟。因此，即便在这些国家实行了信息披露制度，也可能因为基础设施不完善，极大地限制了市场约束功能的发挥。
因此，发展中国家这方面的改革最好安排在金融改革程序的最后阶段实行（此时，基础设施应该比较完善），并且在实行时，其宏观经济必须稳定，金融业运行必须稳健。
（三）完善内部管理
多数银行的倒闭都起因于管理不善。银行是公司，一家银行由于管理不善倒闭，这合乎常情并不违法。但是，如果一家银行无视法律和审慎性规定，对监管者隐瞒真实的财务状况，并且寄希望于这种作法能够为其挽回经济损失争取时间，则是违法的。因此，保持银行稳健的主要责任在于其所有者和管理者。
所有者通过出资（不同的国家对从事不同业务的金融机构所要求的资本金不同）的方式，拥有银行并使自己的资本处于风险之中。由于银行的特殊性，当出资人的资本遭受损失时，他们就得补充相应的资本或失去他们对银行相应的控制。总之，绝不允许所有者经营一家资不低债的银行。[29]
对于管理者来说，他们应该通过完善的内部控制制度来确保经营战略的稳健和有效的化解风险。由于银行倒闭最通常的原因是贷款发生了损失，因此，管理者必须充分了解银行经营的金融工具和市场变化，并且能够有效地监测和控制银
行的风险以及监督下属机构的活动。同时，管理者有责任向所有者和监管者提供准确的银行财务状况的报告，并接受所有者和监管者的监督和帮助。
作为监管者，应从那几个方面促进银行加强其内部管理呢？主要有以下几个方面。
1、实行严格的许可证发放规则
许可证发放规则的设计应保证进入金融体系的银行能够以一种稳健的方式经营，而不是进行恶性竞争。比如，各方面表现优秀的外资银行的进入在长期内会对银行业的稳健做出重要的贡献。
许可证发放规则必须涉及以下几个方面：
（1）必须保证要进入的银行是由“品行端正和有能力”的所有者和管理者控制和经营的；
（2）银行的所有制结构以及银行与金融和产业界的联系必须是透明的（包括国内和国外二方面）；
（3）银行必须有足够的初始资本以满足开业的支出和确保其能抵御意外事件的冲击。并且这一资本是真实的（不是借贷的）和合法取得的；
（4）银行在申请营业时，如果没有满足这些条件，监管者有权驳回其申请；如果在开业后的经营过程中因经营不善或其它原因导致资本金损失的，使之不符合银行资本金要求的，监管者有权吊销其许可证；
（5）监管者有权批准或否决银行控股情况的变化和高级管理人员的变动。
2、放松管制应慎重
放松管制主要表现在两个方面：一是允许新的银行和其它金融机构（包括国内外的）进入本国银行业；二是扩大银行业原有的经营范围，允许银行进入新的和不熟悉的领域。放松准入限制可能导致银行业的竞争更加激烈，同时也有助于提高银行业整体的效率和抗逆性。经营范围的扩大，常常会导致金融储蓄的增长和银行流动性的充足。这可能会在一定程度上
鼓励银行为了扩大市场份额而不顾风险，盲目竞争。由于在放松管制之前，受管制的银行一般缺乏必要的信贷风险评价技术，再加上放松管制后的银行经营的盲目性可能导致忽视传统的审慎管理原则和风险控制方法的行为，这会使银行业的稳健受到极大的损害。监管当局应该清楚地知道管理者技能的局限性，采取多种形式有效地控制风险。
3、保证信息的质量
信息的质量的高低决定银行有效监管的成败。这不仅对市场的监管者如此，对所有者，特别是当所有权很分散和银行由管理层控制时更是如此。因此，必须要求管理者对银行的会计核算和报表负责；强化管理者个人的责任可能会有助于促使他们完善信息管理。如果出现信息披露严重失真的情况，则管理者应受到相应的处罚；如果是故意捏造，则所有者和管理者都要被追究刑事责任，并禁止不再从事金融业的工作。
信息的质量对银行来说是一个很复杂的问题，因为多数银行的资产是贷款，而贷款是不能交易的和不具有客观决定的市场价值。当一笔贷款成为逾期贷款之后，就很难确定这笔贷款未来现金流量的准确现值。同时，抵押物的价值也可能非常难以确定，特别是当原来的资产价值估价过高时。这就给那些动机不正的管理者虚报银行账面利润提供了“混水摸鱼”的机会。银行管理者可能为了不失去已有的职位，或对银行的控制，而在银行出现问题时，高估资产价值、或按原始价值标明已发生损失的贷款价值，或在表外科目中、下属公司和离岸机构中隐藏损失、甚至在某些时候根本就不在账面上。由于错误的会计核算、贷款估值的方法和直接的失误很难及时发现，因此，需要有效的现场检查、外部审计和其它形式的监管手段作为补充。
此外，信息问题的复杂性还要求监管当局加强监管人员的素质，把握金融市场最新的发展趋势并了解和掌握最新的技术手段。同时，还要求监管当局加强同国内外监管同行的合作和交流，协调会计核算和贷款损失准备金的规则和作法。
（四）监管协调
监管协调主要涉及二个方面的问题：跨国界的监管协调和跨部门的监管协调。协调的目标是促成平等竞争的金融环境和健康的金融体制。在思路设计上，监管者应通过市场力量，而不是通过强求具体的法律和规则的统一，来促进稳健的风险管理。这样，既可以照顾不同部门和国家间的差异，又可以达成规则的相似性和兼容性，实现“求大同，存小异”。在这个框架之内，各国、各部门的监管者有充分的自由来制定一些既符合国际标准，又适应本国实际的规章制度。
跨部门的监管协调是指在一个国家内部，银行业监管与证券业监管、保险业监管三者之间的部门协调；跨国界的监管协调是指一国国内银行业的监管与其它国家银行业监管的国与国之间的协调。
1、跨部门的监管协调
在多数国家里，金融财团的不同组成部分，如银行、证券公司、保险公司和养老基金，是由不同的国家机构管理和监督的。显然对这类管理和监督进行统一和协调是必要的，因为这可以有效地减少金融财团逃避管理的可能性和管理的无效性。对金融财团实行统一监管的要求为实行“伞形”监管结构提供了有力的论据，该结构主张将所有的金融监管置于同一规则之下。这一点在银行居支配地位而其它金融机构发展不充分的国家里，得到了体现：这些国家通常将监管工作放在中央银行。2001年，英国新监管框架的实行，无疑将这一理论的实践拓展到了发达国家。目前，人们正在密切关注这一监管改革的成效。
2、跨国界的监管协调
跨国界的监管协调主要表现是规定的标准和监管做法在国际上的统一。这不仅有助于监管制度和监管作法的统一，也有助于实现信息共享，从而提高各国的监管效率。由于巴塞尔委员会的工作和各国监管者的努力，跨国界的监管协调已经取得了重要的成绩。但是在一些重要的领域，如会计标准、贷款分类、准备金规则、官方安全网和退出程序等方面，协调程度还很低。这需要实质性的努力来加强和统一国家间的审慎性框架，以促进全球金融系统的稳定。
（五）金融监管变革的总体趋势
从70年代开始的金融创新浪潮涉及金融的各个领域。它不仅包含金融工具的创新，同时也包含金融机构和金融市场的组织、范围和功能的创新。金融创新是传统的金融服务的提供者对日渐深入的全球化的金融服务业中管制因素和管理体制的变化（放松管制）所形成的日益激烈的竞争的反映。与此同时，随着苏联解体和东欧剧变，市场机制逐步在全球范围内建立了起来，这为资金在全球范围内的优化配置提供了体制上的保障，而服务贸易总协定中关于金融业的协议无疑为金融全球化的进一步推进打开了方便之门。持续不断的金融创新进一步推动了金融全球化的发展，金融全球化无疑也为金融创新提供了规模效益，两者的相互促进形成了金融业在全球范围内的更加激烈的竞争，导致了金融业务更加复杂、金融行为瞬息万变、金融风险加大。这对传统的监管理念、监管实践、监管方式和监管内容提出了挑战。放宽管制，鼓励创新，加强监管是金融监管对这一挑战的反映。这具体表现在：
1、针对金融创新对金融监管提出的挑战，各国金融监管当局没有“因噎废食”，纷纷放松管制，鼓励金融机构进行金融创新。从合规性监管向风险性监管的转变表明监管当局的监管理念发生了根本的转变，这也是各国金融监管当局顺应技术进步、根据金融市场发展的新情况做出的积极反应。放松管制为金融创新的发展创造了良好的制度环境，从目前的情况来看，金融创新正处于加速发展的阶段，并且这种趋势在未来可预见的时间内没有停止的迹象。各国的实践表明：金融创新的成果是显著的。它提高了金融市场的效率；消费者从中得到了好处；为经济增长做出了贡献；最终提高了国民的福利水平。
2、金融创新模糊了传统的金融业务的两分法，对分业监管的监管框架提出了挑战。许多国家纷纷调整各自的金融监管框架以夯实金融监管基础。英国已将9个监管机构合并成一个，将银行的监管权从英格兰银行划出，但其效果还有待进一步观察。
3、金融市场的巨大变化使金融监管当局依靠按月上报的金融机构资产负债表来分析其业务的健康性、稳健性及对其风险暴露进行正确评估成为了历史。瞬息万变的市场要求金融机构加强内部的风险管理，建立健全内部的风险评估、管理和控制系统，构筑金融风险防范的第一道牢固的防线。同时，也要求监管当局加强与金融机构的沟通和交流，共同研究新问题，处理新情况，保证监管当局对金融市场最新发展动态的清楚把握，以利于制定合适的监管政策。
4、根据新的金融实践改良市场风险管理系统。运用危机发生模拟对金融系统的潜在金融风险进行测试的压力测验（Stress Testing）成为风险评估和管理的重要组成部分，同时信用风险评估和管理及内部风险控制也成为监管者考虑的重要问题。亚洲金融危机对传统的VAR（Value-at-Risk）模型提出了挑战，因该模型不能对有严重影响的事件所导致的金融风险进行预测，更不能对伴随而来的金融市场的相关变化和金融恐慌蔓延所导致的金融脆弱性进行预测。
5、加强金融机构的信息披露，提高透明度。金融业从某种角度上讲是建立在公众的信心的基础上的。及时、准确的信息披露无疑会增强公众对金融系统的信心，从而减少金融动荡、维护金融体系的稳定。同时，信息披露也有利于风险的及时释放，避免风险累积造成金融动荡。严格的金融信息披露需要规范、统一的会计准则。目前各国正致力于会计标准的内部规范、统一和国际协调，以期建立统一的国际标准。
6、对跨国金融机构的监管取得了进步，但进展缓慢。跨国大型综合性金融机构业务的广泛开展和INTERNET与金融业的融合对各国金融监管提出了挑战。通过协商和对话，目前取得进展有：大型跨国金融机构的分支机构所在国与其母公司所在国的金融监管当局的监管责任得到了明确；信息共享的标准和准则得到了改善；对跨国金融机构从事银行和证券业务的监管责任得到了的划分。但由于各国的法律制度、会计标准、税收制度和金融市场的发育和开放程度等的不一致，该工作进展缓慢。另外，对INTERNET跨国金融活动的监管目前正处于探索之中。
7、金融监管的国际协调。以巴塞尔委员会为主的国际及区域金融多边合作组织，为金融监管标准的国际化、一致化和统一化做出了突出贡献。在这方面的成果主要有：《有效银行监管的核心原则》（巴塞尔委员会，1997年）；《利率风险原则》（巴塞尔委员会，1997）；《巴塞尔协定》（巴塞尔委员会，2001年修订版）；以及巴塞尔委员会协同世界银行、国际货币基金组织制定的统一的会计报表原则。
总之，金融监管必须适应金融市场的最新发展，对金融创新的最新进展和金融机构全球化化的冲动持鼓励态度，能对由此所产生的金融市场的系统风险有充分的把握，并能据此制定相应的对策，以化解金融风险，确保金融系统的稳健运行。这要求金融监管当局构建三位一体的监管结构：出色的金融机构管理及风险控制；有效的金融市场约束；审慎的金融监管。目前，各国正按此结构致力于金融监管框架的建立，并加强国际合作和对话，以应对金融全球化对金融监管的挑战。
四、对中国金融监管变革趋势的思考
在对现代金融监管变革趋势分析的基础上，我们对中国金融监管变革趋势进行研究。无庸赘言，研究的理论分析框架前后是一脉相承的，但考虑到中国金融业的落后与金融监管的不规范，其监管安排并不总是反映（在某种程度上是严重偏离）金融业的最新发展趋势，我们将首先考察中国金融业与金融监管的现实；然后，在此基础上阐述中国金融创新的发展趋势及其对中国金融结构的影响；最后，分析基于中国国情与金融创新发展动向的金融监管变革的趋势。
（一）中国金融业与金融监管的现实
1、中国金融业的现状
我国金融业经过20多年的改革与发展，已经初步形成了多元化的金融中介和较完备的金融市场体系，金融工具也较过去丰富了起来，但与发达国家相比，中国金融业仍明显落后，具体表现为：
（1）银行业相对发达，证券与保险业发展落后
截止2001年一季度末[30]，我国银行资产占全部金融资产的比重为91.7%，其中，商业银行资产占金融资产总额比重为76.4%（国有商业银行的金融资产在金融资产总额中比重就占了65.8%，其他商业银行占10.6%），农村信用社和城市信用社为15.3%；包括财务公司、信托投资公司、证券公司、保险公司在内的其他非银行金融机构资产占金融资产总额的比重只有8.3%。而1999年世界其他国家银行类金融机构资产和非银行金融机构资产占金融资产总额的比重，美国分别为51%和49%，韩国分别为66%和34%，泰国为88%和12%。我国金融资产的这一构成表明，间接融资尚处于主导地位，银行特别是国有银行垄断金融市场的格局尚未打破，非银行金融机构尚处于不发达状态。
（2）各专业金融市场发展不平衡
在货币市场，国内银行的业务主要集中在信贷等传统的零售业务领域，批发业务不足。同时还存在银行间的清算制度严重落后，中央银行的分开市场业务还没有走上正规及国有银行缺乏防范利率风险、汇率风险与资产价格风险的手段等问题。在证券市场中，债券市场发展严重滞后，债券余额占金融资产的比重很低，1999年只有12.94%，且构成以国债为主，企业债券的规模及其在债券余额中所占比重很小（1999年企业债余额只有778.63亿元，在债券余额中所占比重仅有4.35%），而在美国、日本等发达国家，债券融资已成为企业最重要的融资方式。相对于债券市场，我国股票市场发展迅速，截至1999年12月底，深沪两市上市公司数目达到947家，股票市值已达到26471.17亿元。但存在法人股、国有股的流通问题；市场投机盛行、公司治理不规范以及A股和B股市场的人为分割等问题。金融衍生工具市场发展严重滞后，受制于金融改革进程，至今尚未推出利率、汇率、股指期货以及期权、货币互换、股权互换等在发达国家已广泛交易的衍生工具。
（3）金融工具品种少、结构简单
金融服务主要是通过金融工具实现的，但中国金融业的金融工具品种较少，结构也相对简单。由于金融体制改革（主要表现为国有银行产权改革、利率和汇率市场化等）相对滞后，金融垄断的格局尚未打破，金融机构间的竞争压力不大，导致了金融机构推出新工具的动力不足。许多国际流行的金融创新工具，国内金融机构尚未引进，引进的仅限于可转换债券、商品期货、信用证和授信额度等。在电子化与网络化发展方面，尽管中国银行业和证券业已基本实现电子化，银行、证券业务网络化也已起步，但与国外发达水平相比还有很大差距。同时，由于体制问题，金融机构的电子化与网络化尚未实现完全互联互通。
（4）国有独资商业银行改革滞后、效率低下
国有独资商业银行效率低下直接影响全局，因为它们在我国银行业中占有绝对优势的市场份额，其效率的低下影响并决定着我国银行业的整体效率水平。由于我国现存的国有独资商业银行的垄断地位不是市场竞争的结果，而是行政权利或长期以来过多强调市场准入限制的结果，因此，在改革滞后的情况下，其效率低下就是必然的。同时，由于产权制度缺陷，国有独资银行通过内部改革提高效率的动力明显不足。根据尼古拉•R•拉迪（1999年）的计算，中国工商银行雇员人均占有的银行资产是同等规模的香港银行的1/5，中国建设银行雇员人均资产是同等规模的美洲银行的1/5。此外，他还指出，在《银行家》杂志列出的40多个国家的银行中，中国国有银行的成本收入比是最高的，达到86%。另外，金融机构的国有制也不利于金融监管。“按照世界银行的标准看，金融机构与政治、利益集团的密切关系，提高了引发金融危机的风险概率”。“谢平指出，金融机构的国有制与金融监管存在利益冲突，要求政府监管当局对政府所有的金融机构进行监管，无异于要求‘政府的左手监管右手’”[31]。
（5）金融法律体系与西方发达国家存在明显差距
中国现行的法律体系对政府行政人员的授权一般没有限制，对金融机构的要求是只能开展法律、法规及行政规章所允许的业务，其它皆为非法。而西方国家的法律体系要求政府行政人员只能做法律有明确授权的事，越权即为非法，对金融机构的要求是不得做法律明文禁止的事，其它皆为合法。这两者之间的差别导致了内外资银行不同的业务经营许可范围。在入关后外资银行大量涌入的情况下，将导致内外资银行的不公平竞争，使内资银行在竞争中处于不利的位置。此外，中国的现行法律体系不健全，立法任务艰巨；现颁布的相关法律大多存在只有笼统的规定，缺乏可执行的具体细则等，亟待修改。法律体系的不完善，导致了金融机构之间的无序竞争和金融市场的混乱。
我国金融业所具有前三个特点决定了我国企业融资结构和居民资产构成结构。与美国、日本等发达国家企业相比，我国企业融资结构存在贷款融资比重过高和证券融资比重过低的问题。1999年我国企业贷款融资占非金融企业外源融资总额的比例高达89.89%，股票融资占非金融企业外源融资总额比例为9.11%，债券融资占外源融资总额仅为1%。同时，中国居民个人存款在金融资产中占的比例为66.81%，证券占22.86%(其中债券14.8%)，保险只有5.26%。这表明中国居民个人金融资产构成仍以存款为主，其他金融资产比例过低。我国金融业所具有的第四个特点表明我国金融业的微观基础不牢；第五个特点说明了转轨经济体法制环境不完善，市场竞争主体很难公平竞争。一旦金融机构发现守法经营使自己在与其它违规经营者的竞争中处于不利地位，而违规经营的成本（受到的处罚）较小时，它就会违规甚至违法经营。这容易导致金融秩序混乱、增加金融体系的风险。
总之，尽管中国的金融相关率（FIR）在1996年已达2.1,已经达到发达国家水平,但机构与工具的多样化程度还较低。同时，由于金融机构间在金融工具的种类、业务的形式、服务的项目没有多少区别，金融机构数量的增多，只能导致低水平的价格竞争（对既有储蓄资源的争夺，而不是创新竞争），对经济的促进作用有限，却加大了金融风险。这种数量型的金融发展思路必须得到改正，必须树立“质量优于数量”的观念。
2、中国金融监管的现状
1998年后，我国的银行监管体制得到了明显的加强与改善，但与发达国家相比，现行的监管体制还存在着重大缺陷，尚不能有效地控制和化解金融风险。存在的问题主要表现在：
（1）监管当局缺乏自主权和权威
自主权和权威性是监管当局行使监管职能、确保金融业稳健的基石。受我国现行政治体制、金融法制不健全和执法不规范等外部因素的影响，以及监管部门之间缺乏协调和存在利益冲突，造成了监管准则的落后和不配套等内部因素的影响，监管当局对商业银行的经营缺陷不能及时自主采取行动加以纠正，影响了其作为监管主体的权威性，从而也大大降低了监管效果。
（2）监管基础不牢，监管当局独木难支
稳健的银行业应该包括三个方面的内容：一是高效的微观基础——银行业的高效运转；二是有效的政府监管体制；三是市场约束。但目前，中国这三个方面都存在问题：一是由于产权制度缺陷，国有银行效率低下，内控机制根本无法建立；二是新成立的银监会在现有人员、技术、手段和经验上还难以达到审慎监管的要求；三是社会监管体系发展滞后，难以形成有效的市场约束。如行业自律组织很少，且基本没有发挥作用；会计师、审计师事务所等社会监督机构行为很不规范，存在严重的信任风险；大众传媒监督弱化等。
（3）监管原则，监管方法、技术手段和人员素质等不适应监管要求
在监管原则上，我国采取强化管制、严格限制金融机构活动（如限制金融机构的市场准入、业务范围和业务活动自由度等）、粗放监管的监管原则，而国际流行监管原则是鼓励金融业务创新与发展，同时监管工作细化；在监管方法上，主要依靠现场检查，特别是突击性的大检查，非现场检查及监管的连续性、系统性远远不够；在监管内容上，偏重机构的审批和经营的合规性，对金融机构日常经营风险的监管尚不规范和完善，如偏重摸清商业银行风险的大小，而对其风险管理的方法和能力注意不够；偏重信用风险，而利率风险和汇率风险等其他风险重视不够；偏重考核金融机构在某段时期的经营成果，忽视对金融机构的经营安全性、盈利性和发展前景等指标的考核；在监管技术手段方面，一些国际先进的风险监控技术尚未引进，监管软件开发滞后；在监管人员素质方面，目前许多监管人员的知识水平、知识结构与所从事的监管工作的要求相比，存在着较大的差距。由于缺少经济、金融、法律等方面知识的综合型人才以及精通计算机及网络技术的人员，还不能对金融机构的各项指标进行前瞻性和深层次的分析，导致了现场和非现场监管的效果与预期目标相比存在较大差距，这些都影响了金融监管的力度和深度。
（4）三大监管机构本身监管不力，再加上它们之间缺乏协调，造成严重的监管“重叠”与“黑洞”
银监会、证监会和保监会三大监管部门基本上处于“各扫自家门前雪”的局面，而实际的情况是它们连“自家门前的雪”都扫不干净，三家的协调又从何谈起？！此外，银监会同其它部门如财政、税务、法院、监察等部门之间也缺乏分工与协调，由此造成的监管“重叠”与“黑洞”，导致监管效率低下。而国内金融机构混业经营趋势与外资金融机构的大量涌入，使这一问题严重化了。
（5）监管法律体系不完善
完善的法律体系是强化金融监管的基础条件。包括《中国人民银行法》、《商业银行法》等在内的原有金融法律法规在实践中起到了积极的作用。但我国金融立法工作任务仍很艰巨。如现行的一些法律已经陈旧、相关法规和实施细则缺乏配套，在某些方面存在空白等。目前应抓紧制定《外资银行法》，全面规范外资银行在我国境内的业务经营活动，以避免内外资银行的不公平竞争，加强对外资银行的监管。
（6）缺乏对监管者进行有效监管的制度安排
对监管者的监管基于以下四个理论假设：“第一，监管者不可能什么都知道，不能假设监管者最聪明。第二，监管者不可能任何时候都公正。第三，监管者不可能永远兑现它的承诺，即监管者不可能随时都说到做到。第四，监管者也有很强的利益动机。大家都知道，这四个假设是对的。既然如此，那么，谁来监管监管者？[32]”在发达国家，法制与内部制度对监管人员的行为起着严格的规范作用。但在我国，由于法制不健全、道德约束软化，再加上内控不力，监管人员腐败严重，这对于及时发现和防范处理银行风险十分不利。
（7）官本位体制对依法监管产生不利影响。作为政府干预的金融监管显然与政治体制有关。我国正处于由“官本位”向“资本位”转变时期，官本位政治体制对金融监管绩效的负面影响明显，并由于国有金融机构的“主导地位”而使这一负面效应得到放大。
以上的分析表明，我国的金融监管水平离保持金融业稳健的目标距离较大，即有效的金融监管供给不足。金融监管存在的问题主要集中于以下几个方面：一是微观基础效率较差；二是行业自律基本没有发挥作用；三是政府监管在法制环境、监管人员素质、监管手段技术等方面不足；四是金融危机防御与化解机制不健全。
（二）中国金融监管体系面临的挑战
我国金融发展的趋势是清晰的，但具体进度却是不确定的，它取决于国内金融业改革开放的步伐。显然，这一金融结构变迁过程没有具体的时间表。因为它受到了像国际金融业发展趋势、国内金融改革具体步骤的绩效、经济体制与政治体制改革进度等因子的影响，并且在短期内，在一定程度上，技术的影响并不是最主要的。这一点不同于国际金融业的发展。如果说国际金融业发展是技术的函数，那么，中国金融业的发展应该是技术与制度的函数。基于以下的分析，在本节中，我们将采取抽象派手法，描绘中国金融结构变迁的形象，而不是写真。在此基础上，分析中国金融监管面临的挑战。
进行加入WTO以后，金融业的全面开放将加快金融体制改革的进程。在可预见的将来，金融创新主要表现在：
1、外资金融机构在业务上广泛介入我国金融业，将直接带来国际上先进的金融创新业务，同时，竞争的加剧也将迫使国内金融机构加快创新步伐，模仿、引进国外的金融工具、管理经验、风险控制技术等。
2、受国际金融监管发展趋势的影响，我国金融管制必将趋于放松，宽松的监管环境也将有利于金融创新的发展。
3、利率市场化改革将推动与利率风险相关的金融创新的发展。
毋庸置疑，在各种因素的共同作用下，我国金融创新将进入一个发展高潮期，并将成为推动我国金融发展和深化的重要力量。
金融发展是保持经济持续增长的必要条件。在我国，金融制度改革与金融业务创新是推动金融发展，特别是为适应实体经济增长而进行的金融结构变迁的主要动力源。毫无疑问，金融创新在促进金融发展的同时，也会带来新的金融风险并增加金融监管的难度，并且，金融风险会由于制度变迁而增大。入关后，金融创新所导致的潜在金融风险主要表现在外资金融机构与国内金融机构两个方面。对外资金融机构而言，原有的金融创新工具在新的环境内推出，会产生新的风险；对国内金融机构而言，对多数创新工具业务不熟悉也会导致新的风险。并且这些风险由于金融制度变迁所导致的经营环境的不确定，会使风险放大。金融监管机构不是知者。因此，入世后大量深层次的金融业务创新，在促进我国金融业发展的同时，也会对我国金融监管体制提出严峻挑战。这些挑战主要表现为：
1、“如何对待创新”问题涉及“如何把握发展与监管的关系”问题，是“在发展中规范”，还是要以监管为前提？对该问题的正确回答有助于在实现创新所推动的经济增长的同时，避免由盲目创新所带来的新的金融风险，从而实现发展与监管均衡的辩证统一。
2、如何正确对待国内金融机构的金融创新？单纯片面抑制国内金融机构的创新业务——如对内资金融机构的业务创新需要审批、对外资金融机构的创新没有任何限制，会使内资金融机构在与外资金融机构的市场竞争中处于劣势地位，显然无助于达到降低金融风险的初衷。而平等待之，国内金融机构的风险内控确实令人担心。这是一个两难的选择，但好像又不是金融监管机构的职责所在（基于中立），又好像是金融监管机构的责任（基于对国有金融机构的“关心”）。
3、金融创新的发展必然导致混业经营趋势加速，这必然会对当前的“分业经营、分业监管”体制形成冲击。如何变革金融监管模式以顺应金融发展的客观要求，是当前金融监管改革面临的课题之一。
4、创新所导致的金融发展对金融监管提出了更高的要求。金融监管如何变革以应对创新与制度变迁所带来的金融监管要求？
（三）加强和改进金融监管提高我国金融监管绩效的建议
在深入分析并把握我国金融业与金融监管现状的基础上，通过分析金融创新对金融发展的影响及对金融监管提出的挑战，基于我国国情、国际金融监管趋势与我国金融业发展方向，我们提出构筑“政府机构从严监管、金融机构自我控制、金融行业同业自律和强化社会外部监督”为框架的“四位一体”的监管体系，建设 “金融信息收集系统、金融风险预警系统、金融业绩考评系统”三大系统，在此基础上实现对金融机构及其业务的全方位、经常化监督考核，以实现金融业的稳健与效率。具体阐述如下：
1、夯实监管基础
银行业的稳健不是监管机构独自能够解决的事情，它还需要银行业本身、社会舆论等的广泛参与。在当前主要应该做好以下工作：
（1）构筑防范金融风险的第一道防线——促进金融机构增强风险内控能力。金融机构自身的风险控制能力，是防范与化解金融风险的第一道防线，是基础。金融监管当局的外部监管只起“查漏补缺”的作用，控制风险的根本所在还要靠金融机构的风险内控能力。加强我国商业银行的内控能力建设，首先需要解决产权制度安排。在此基础上，构筑“出资人——经理——员工——金融风险”的内部控制机制，建立有效的内控制度，从而及时有效地化解金融机构内部风险。
（2）构筑防范金融风险的第二道防线——推进行业自律建设。金融行业自律，是金融业自我规范、自我约束、自我管理的一种民间管理方式。对于行业内日常经营中出现的问题，可以由行业公会按市场规则解决。它可以有效地避免行业内各成员之间的不正当竞争，规范其行为，促进新的金融业务的开发与推广，保持金融业的稳定与效率，是政府金融监管的有益补充。因此，加快我国行业自律组织如中国证券业联合会、中国银行业联合会和中国保险业联合会等的发展和完善，使其在促进行业自律、规范、有序、效率方面发挥积极的作用，是当前我国金融制度建设面临的一项重要任务。
（3）构筑防范金融风险的第三道防线——强化外部审计与社会舆论监督。外部审计师其独特的专业知识和执业标准所树立的公正性、独立性和可信性，有助于其从第三者的立场对金融机构的经营管理做出客观、公正的评价。通过审计师事务所、会计师事务所、律师事务所、工商、纪检等机构对金融机构的外部监督，提高金融机构在资金营运、财务管理、业务开展和信用评级等方面的信息透明度和可信度。为了尽可能让社会公众及时、准确地了解金融机构的经营状况，有效降低社会公众与金融机构之间的信息不对称，增强市场约束力量，需要建立信息传递机制，增加透明度。一是对金融机构的信用评级；二是金融机构的信息披露；三是媒体的报道。其中最重要的和最具有普遍意义的是金融机构信用评级。我国应尽快建立对商业银行的信用评级体系，并逐步推广银行信息披露制度。
2、建立和完善金融监管的法规体系
鉴于我国金融立法落后，已有法律、法规缺乏可操作性等事实，建立和完善金融监管的法规体系，必须加强我国的金融立法工作，同时对已有的法律、法规进行修改与完善。具体应做到：
（1）完善我国的金融监管法律、法规体系。我国目前已颁布实施了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《票据法》、《担保法》、《证券法》等法律规范，为金融监管提供了法治基础和前提，但仍存在不足。如现行《商业银行法》和《外资金融机构管理条例》的部分条款已不适应加入 WTO后我国银行业的发展和对银行业监管的需要。这有二个方面的工作需要去做：第一，加强金融立法工作，尽快建立有关金融机构市场退出、网络银行、外资银行等方面的法律制度，及时修补银、证、保业务衔接界面的监管法律、法规、行政规章，构筑我国完整的金融监管法律法规体系。第二，加入WTO后，根据世贸组织的原则与要求，对我国现有金融法律、法规和制度做相应的调整，凡与WTO基本原则相矛盾的法规和政策都应及时废止或修改。
（2）对已出台的金融法律、法规，要研究制定切实可行的实施细则，以增强现行金融法规的可操作性．真正解决当前金融监管中“有法难依”的问题。
（3）加强执法力度，真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。
3、加强金融监管机构间的协调配合，防止出现监管真空和重复监管
与银行业、证券业、保险业分业经营相对应，我国的金融监管体制也分别由银监会、证监会和保监会来行使。由于我国目前实行混业经营的条件还不具备，因此，在当前分业经营的情况下，采取分业监管模式有其专业化的优势。但由于外资金融机构的进入和国内金融机构的业务创新发展，混业经营的趋势得到了加强，尽管目前还未撼动分业经营的根基。为了防止出现监管真空和重复监管，三大监管机构之间要尽快实现信息和资源共享，同时，建立高层定期会晤制度，加强监管协调，对业务交叉领域和从事混业经营的金融集团，实施联合监管。在以后条件成熟时，也可变分业监管为统一监管。
4、不断提高监管人员素质
一个国家金融监管人员的素质决定其监管的水平。提高监管人员的素质有两条途径：一是存量调整，即通过对现有监管人员加强培训，优化他们的知识结构、提高业务素质和监管水平，这项工作是长期的，提高监管水平的效果较慢；二是流量调整，即通过改革用人机制和薪金制度，吸引其它部门优秀的专门人才，充实到监管队伍中来，这可促进监管水平的迅速提高。目前，比较适合的办法是“双管齐下”。97年后，我国在人才引进和业务培训方面已经取得了明显进步，但用人机制和薪金制度还有待改善。
5、加强金融监管的国际交流与合作
金融监管的国际交流与合作是应对金融全球化和提高本国金融监管水平的重要途径。随着金融全球化的不断深化，各国金融市场之间的联系和依赖性也不断加强，各种金融风险在国家之间相互转移、扩散便在所难免。实践证明，要在国际范围内有效地防范和控制金融风险，有关国家的金融监管当局之间必须开展有效的双边和多边合作，进行广泛的监管信息交流。随着我国加快金融改革与开放的步伐，外资银行的进入和国内银行迈出国门都提出了跨国金融监管问题。在这种背景下，通过金融监管的国际交流与合作，加强对境内外资金融机构和境外中资金融机构的监管，就成为防范与化解金融风险、促进其稳健经营的有效途径。此外，加强金融监管的国际交流与合作有益于全面了解、认真学习、研究和借鉴国际监管的先进做法和有益经验，能够促进我国金融监管与国际标准接轨。
以上论述了构建我国金融监管“四位一体”监管体系的具体设想。显然，“夯实监管基础部分”阐述了“四位一体”中的内部控制、行业自律与舆论监督，而后面的几部分的论述都为了打造严格的政府监管。这一切都为了最终实现金融业的稳健与效率的目标。
五、结   论
金融创新是当前金融市场变革的主要推动力，在很大程度上它是当前金融市场效率和活力的体现，但它也毋需讳言带来了金融市场的不确定性，这是金融监管所面对的主要挑战。如何鼓励金融创新是各国金融监管当局在确保国内金融稳定的前提下所考虑的首要问题。由于金融创新和金融监管是一个相互“博弈”的过程，因此在金融创新与金融监管之间存在一个动态的、不断演变的“均衡―非均衡―均衡的过程。这正如爱德华•凯恩所言：“市场机构的政治上强加的种种限制以黑格尔的方式不断变形，在经济与政治权力两者斗争中，在解决矛盾的同时又挑起一系列新的矛盾。这种方式将不断的重复逃避管制（或称“寻找漏洞”）和再管制这样的过程，使静态平衡根本不可能实现。”[33] 我们的目标是实现金融创新和金融监管在某一时间段内的短期均衡，并通过减少均衡状态由低级向高级转化过程中的震荡幅度来实现二者之间的长期均衡。这需要我们不但努力。
后    记
世界各国对于金融监管的重视是在97年东南亚金融危机之后，我国将2002年定为“金融监管年”，这一切都说明对金融监管的研究是有其重要的理论与现实意义的。选定这一题目还得益于我的导师秦凤鸣教授对相关研究组织的课堂讨论，它使我对这一问题产生了浓厚的兴趣。当然，希望自己的研究成果能对金融监管的实践有所助益也是选题的初衷之一。在确定论文的分析范式——骨架时，考虑到“金融创新与金融监管的动态博弈过程”和“制度在金融发展中扮演的重要角色”，文章运用了新制度经济学和博弈论的相关知识。
论文的写作得到了众多老师的指导、关心与帮助。在此必须指出的是：
论文自始至终都在我的导师秦凤鸣教授的指导下完成的。
山东大学山东经济研究中心唐绍欣博士对文章的构思及分析范式提出了有益的建议。
山东大学经济学院金融系主任姜旭朝教授对文章的理论框架提出了有针对性的指导意见。
在我学习与写作的过程中，我的妻子商明清为我提供了良好的学习环境，并给我以精神鼓励。我的出生不久的女儿侯芳旻，给我带来了莫大的快乐，让我对生命与生活有了更深的认识，激励我将论文尽自己最大努力做好！
当然，论文的观点仅仅代表我个人目前的见解，所有不足乃至谬误之处，责任都在我，而与上述诸位无关。
我真诚的希望各位老师和同学对文章做出率直的评论或批判。我想，这些评论与批判对于深化金融监管研究，从更深层次上把握现代金融监管跳动的脉搏，从而设计出更加有效的政策建议，是非常有意义的。而这正是我写作本文的最终目的。
侯成晓
2003年4月14日
参考文献[34]
一、参考书目
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29、杨星著，《金融创新》，广东经济出版社，2000年3月第1版。
30、凯文·多德、默文·K·刘易斯 主编，陈雨露、王芳译：《金融与货币经济学前沿问题》，中国税务出版社， 2000年第1 版。
31、谢伏瞻主编，《金融监管与金融改革》，中国发展出版社，2002年6月第1版。
32、周道许著，《现代金融监管体制研究》，中国金融出版社，2000年1月第1版。
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35、大卫•福克兹—兰道（David Folkerts—Landau）、卡尔—约翰•林捷瑞恩（Carl—Johan lindgren）主编，《迈向金融稳定的框架》，中国金融出版社，1998年9月第1版。
36、徐滇庆 主编，《金融改革 路在何方——民营银行200问》，北京大学出版社，2002年1月第1版。
二、参考文章
（一）中文文章
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3、李焱、徐强（2002年6月10日），《谢平阐述金融监管新思路》，国研网首页 > 金融市场 > 金融研究。
4、吴风云、赵静梅，《统一监管与多边监管的悖论：金融监管组织结构理论初探》，《金融研究》，2002年第9期。
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6、白宏宇、张荔：《百年来的金融监管：理论演化、实践变迁及前景展望》，《国际金融研究》，2000年第1期。
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17、“格林斯潘（Alan Greenspan）主席的发言稿-于芝加哥联邦储备银行举办的银行机构和竞争问题的讨论会”，芝加哥，伊利诺斯，1997年5月1日，清华大学经济管理学院国际贸易及金融系译（内部资料）。
18、李扬、黄金老，《金融创新、金融自由化与金融全球化》，国研网首页 > 金融市场 > 金融研究。
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20、谢平，《现代金融监管理论和中国金融监管中的问题》，国研网首页 > 金融市场 > 金融研究，来源：经济学消息报 2000年9月22日。
（二）、英文文章
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2、Alan Greenspan: Technology and financial services，Remarks by Mr Alan Greenspan, Chairman of the Board of Governors of the US Federal Reserve System, before the Journal of Financial Services Research and the American Enterprise Institute Conference, in Honor of Anna Schwartz, Washington, on 14 April 2000.
3、Alan Greenspan: Banking evolution，Remarks by Mr Alan Greenspan, Chairman of the Board of Governors of the US Federal Reserve System, at the 36th Annual Conference on Bank Structure and Competition of the Federal Reserve Bank of Chicago, Chicago, on 4 May 2000.
4、Willem F Duisenberg: The future of banking supervision and the integration of financial markets，Speech by Dr Willem F Duisenberg, President of the European Central Bank, at the conference organised by Euro Group entitled “Improving integration of financial markets in Europe”, held in Turin, on 22 May 2000.
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7、Mr Ferguson looks at financial market lessons for bankers and bank supervisors, Remarks by Mr Roger W Ferguson Jr, Vice-Chairman of the Board of Governors of the US Federal Reserve System, before The Bond Market Association, New York, on 28 October 1999.
8、Sangkyun Park and Stavros Peristiani, “Market Discipline by Thrift Depositors”, Journal of Money, Credit and Banking, Vol. 30, No. 3, Part 1, Aug.1998.
9、Mr Greenspan asks whether efficient financial markets mitigate financial crisis? Remarks by Mr Alan Greenspan, Chairman of the Board of Governors of the US Federal Reserve System, before the 1999 Financial Markets Conference of the Federal Reserve Bank of Atlanta, Sea Island, Georgia on 19 October 1999.
10、Joseph L. Lucia (1985), “The Failure of The Bank of United States: A Reappraisal”, Explorations in Economic History 22, 402-416.
11、Mark J. Flannery, “Using Market Information in Prudential Bank Supervision: A Review of the U.S. Empirical Evidence”, Journal of Money, Credit and Banking, Volume 30, Number 3, Part 1, Aug.1998.
12、Mr Greenspan looks at the evolution of bank supervision ，Remarks by Mr Alan Greenspan, Chairman of the Board of Governors of the US Federal Reserve System, before the American Bankers Association, Phoenix, Arizona on 11 October 1999.
13. “The Banking Industry in 2002 after a Decade of Change”, Remarks by Governor Olson Before the First Annual Convention of the Ohio Bankers League, Columbus, Ohio, November 12, 2002.
14. David B. Humphrey and Lawrence B. Pully, “ Banks’ Responses to Deregulation: Profits, Technology, and Efficiency”, Journal of Money, Credit and Banking, Volume 29, Number 1, Feb.1997.
附：攻读学位期间发表的学术论文目录
《金融创新与监管》，《理论学习》，2002年第12期（总第183期）， P61-62，独立完成。
[1] 杜威 著，胡适、唐擘黄 译，《哲学的改造》，安徽教育出版社，1999年10月第一版，P90。
[2] 庇古认为，由于外部原因而导致的边际私人纯产值和边际社会纯产值的背离，是不能依靠自由竞争解决的，需要政府进行干预。具体办法是：对边际私人纯产值大于边际社会纯产值的部门进行征税（即庇古税），对边际私人纯产值小于边际社会纯产值的部门进行补贴。这样可实现生产资源的最优配置，增加社会福利。
[3] Minsky等人认为，银行的利润最大化目标促使他们在系统内增加风险性业务和活动，导致系统的内在不稳定性，因而需要对银行的经营行为进行监管(Minsky，1982； Cypher，1996；Kregel，1997)；Friedman和Schwartz(1986)、Diamond和Rajian(2001)从银行及金融机构的流动性方面的研究和Kaufman(1996)从银行体系的传染性和系统风险的角度所进行的分析都得出了相同的政策建议。
[4] 转引自 周道许 著，《现代金融监管体制研究》（中国金融出版社，2000年1月第一版），P80 。
[5] 本节参考了 郑超愚、蔡浩仪、徐忠，《外部性、不确定性、非对称信息与金融监管》（《经济研究》，2000年第二期）的有关论述。
[6] 这些假定取自新制度经济学派，具体内容可参考 卢现祥 著，《西方新制度经济学》，中国发展出版社，
1996年2月第一版；马涛 编著，《经济思想史教程》，复旦大学出版社，2002年1月第一版。
[7] 马努埃尔·癸田，国际货币基金组织货币与汇兑事务部主任。
[8]详见查理士•恩诺克、约翰•格林编，《银行业的稳健与货币政策》，中国金融出版社，1999年4月第一版。
[9] 戈德史密斯（1969年），铃木淑夫（1986年）认为，金融结构（两者关于金融结构的表述略有不同，详见注解25）的变迁就是金融发展；麦金农（1973年）所使用的“金融增长”概念与“金融发展”相类似，他认为，金融增长是金融变量绝对规模与相对规模的增长，包括两个方面的内容：（1）金融变量的增长，如货币增长；（2）金融变量与宏观经济变量的比率增长，如实际货币余额/实际国民收入、金融资产/名义收入等。；爱德华·肖（1973年）提出了金融深化的四个主要特征：（1）金融资产存量的品种范围扩大，期限种类增多，与经济总量的相对规模增加；（2）金融资产流量规模主要依赖国内储蓄；（3）金融市场规模扩大，机构增加，专业分工深化；（4）利率对投资与消费反映更敏感。；后来，格利与肖（1979年）明确表达了金融发展的概念：金融发展主要指各类金融资产和各种金融机构的增多。
[10] 引自“Financial innovation and monetary policy”，Speech by Eugenio Domingo Solans, Member of the Governing Council and of the Executive Board of the European Central Bank, delivered at the 38th SEACEN Governors Conference and 22nd Meeting of the SEACEN Board of Governors on "Structural Change and Growth Prospects in Asia - Challenges to Central Banking", Manila, 13 February 2003.
[11] 参见 熊彼特，《经济发展理论——对于利润、资本、信贷、利息和经济周期的考察》，商务印书馆，1990年6月第1版，P73-74。
[12] 下面的论述详见欧洲投资银行 编，段永宽 译，《创新●技术和金融》，中国审计出版社，1993年5月第1版。
[13] 详见国际清算银行，《国际银行业的最新创新》，1986年4月，转引自Frank J. Fabozzi, Franco Modigliani, Michael G. Ferri, 《Foundations of Financial markets and institutions》, 清华大学出版社，1999年3月第1版。
[14] 详见《全球化与加拿大的金融市场》，1989，P.32，转引自同上。
[15] Stephen A.Ross, “Institutional Markets, Financial Marketing, and Financial Innovation”, Journal of Finance(July 1989), P.541，转引自同上。
[16] 转引自凯文·多德、默文·K·刘易斯主编，陈雨露、王芳译：《金融与货币经济学前沿问题》，中国税务出版社， 2000年第1 版，第107页。
[17]转引自同上。
[18]转引自凯文·多德、默文·K·刘易斯主编，陈雨露、王芳译：《金融与货币经济学前沿问题》，中国税务出版社， 2000年第1 版，第107页。
[19] 美国的《Q条例》是欧洲美元市场形成的重要动因之一。该条例中的一项内容是规定了商业银行定期存款的利率上限。在60年末、70年代初，随着美国和世界上其它国家市场利率的上升（超过了Q条例规定的上限，导致市场不能出清），不受Q条例约束的在美国之外的美元定期存款，特别是在西欧的那些美元存款，快速发展了起来，形成了今天的欧洲美元市场。
[20] 转引自 [美] 莫顿•米勒著，王中华、杨林译，《金融创新与市场的波动性》，首都经济贸易大学出版社，2002年2月第一版，P5 -6。
[21] 转引自同上，P6 。
[22] 欧洲债券市场的产生得益于美国政府60年代末期对外国人在美国购买债券所获的利息征收30%的预扣税。这样，美国之外的居民将发行美元债券的市场从纽约转移到了伦敦或其它欧洲大陆的金融中心。
[23] “格林斯潘（Alan Greenspan）主席的发言稿-于芝加哥联邦储备银行举办的银行机构和竞争问题的讨论会”，芝加哥，伊利诺斯，1997年5月1日，清华大学经济管理学院国际贸易及金融系译（内部资料）,第1页。
[24] “脱媒现象”是指随着以美国为首的西方国家通货膨胀率的上升，国内金融市场上的利率随之上扬。当金融市场上的利率高于《Q条例》所规定的利率上限时，存款者发现直接购买国库券、商业票据、债券以及货币市场互助基金等金融资产能获得更高的收益，于是纷纷提款购买各种带有市场利率的有价证券，造成存款机构的资金大量流失，信用收缩，赢利下降，一些银行开始出现亏损和倒闭。这种状态直接影响了货币性金融中介的货币创造过程。被称为“脱媒现象”。
[25]戈德史密斯（1969年）认为，不同种类的金融工具与金融机构的相对规模及其作为金融上层建筑与经济基础结构之间的关系组成一国的金融结构；铃木淑夫（1986年）提出关于金融结构的三个相互依存的方面：第一，金融制度；第二，金融交易手段的充足程度，即金融机构、企业、个人等经济主体在一定金融制度下金融交易行为的模式或倾向；第三，金融交易技术条件和经济基础条件。比较两者，我们容易发现，两者关于金融结构的表述并无本质区别，只是涵盖的范围不同，后者包括金融制度。
[26] “野猫银行时期”是指1836年美国第二银行关闭之后，直到1863年美国《国民通货法》（一年后进行了修改，称为《国民银行法》）的颁布，在这27年里，美国进入了自由银行时期，银行体系完全由私人（非公司）和根据各州发给的公司执照来经营的银行组成，开办银行成了一种赚钱的方法，因而那时又称为“野猫银行时期”。
[27] 转引自查理士•恩诺克、约翰•格林  编辑，《银行业的稳健与货币政策——全球经济中的一些问题及经验教训》，中国金融出版社，1999年4月，第109页。
[28] 其涵义有二：一是政府监管与市场机制共同调节金融运行；二是建立有效的监管系统。有效监管应遵循6个原则，即市场化原则、补充性原则、适度性原则、动态性原则、可行性原则和必要性原则。
[29] 在国有银行中，由于产权国有，稳健机制常常是不存在或不清晰的，解决的唯一办法是将国有银行私有化。但银行私有也并不能绝对保证银行的管理就是良好的。因为银行的私人拥有者常常将其所掌握的银行作为自己、其它关系人和相关企业的融资渠道。在某些情况下，它们甚至将银行的资产据为已有。
[30] 数据来源于《中国人民银行统计季报》，2001年第2期，P66。详见谢伏瞻 主编，《金融监管与金融改革》，中国发展出版社，2002年6月第1版。
[31] 转引自李焱、徐强（2002年6月10日），《谢平阐述金融监管新思路》，国研网首页 > 金融市场 > 金融研究。
[32] 转引自谢平，《现代金融监管理论和中国金融监管中的问题》，国研网首页 > 金融市场 > 金融研究，来源：经济学消息报，2000年9月22日。
[33] 爱德华•凯恩，1977，1981，转引自托马斯•F•卡吉尔，吉西安•G•加西亚，1989，另转引自秦宛顺、靳云汇、刘明志：《金融监管的收益成本分析》，《金融研究》，1999年第1期。
[34] 由于查阅的相关书籍与文章较多，凡是在本文的构思、分析范式、理论框架、具体内容的表述中没有得到明显反映的文献，作者在此没有列出。尽管其中有些文献在文章写作的初期曾对作者的深入思考提供了有益的借鉴，但其光芒却被后来者所摭掩。