“4万亿”赶考-《财经》杂志-《财经网》

　　全球金融风暴之后，当世界各国还在舔舐伤口，中国经济已步入康复大道。

　　“4万亿”刺激计划，使中国经济超预期逆转。2009年一季度中国经济增长6.1％，二季度增长7.9％，三季度增长8.9％，四季度出现了久违的两位数增长——10.7％，全年GDP增长8.7％。

　　中国经济走出了一个“V”型反转，用财政部财政科学研究所所长贾康的话说，“4万亿托举了中国经济”。不过，对“4万亿”刺激计划的诟病，在其推出之初就争论不断。

　　4万亿大拯救

　　2008年年中，次贷危机从华尔街蔓延至中国。

　　当年7月，中国央行对“适度紧缩”的货币政策进行了一百八十度转弯，采取了“取消信贷规模限制”的宽松货币政策。从9月16日开始，中国央行百日内一连五次降息。配合货币政策转身，出口退税等积极财政政策也紧急上马。

　　2008年11月5日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署进一步扩大内需促进经济平稳较快增长的措施。

　　这是国务院常务会议在一个月内连续两次针对全国经济情况进行部署。

　　此前于10月17日召开的国务院常务会议将宏观经济调控目标由“一保一控”转为“保增长”，此次会议将“保持”改为“促进”，并推出了“救急”的十条措施， 并端出令世界刮目的4万亿投资盘子。

　　彼时，距离雷曼兄弟公司倒闭不过50天，人们普遍以为，波及全球的金融危机是中国政府启动4万亿投资计划的主要原因。

　　“但实际上，4万亿最初的框架在8月初就已经提出。”中央财经领导小组办公室一位成员告诉《财经》记者。

　　2007年，中国大陆GDP增速跃至13％，达到新世纪以来那一轮上升经济周期的顶点。然而，波峰之后必是波谷。2008年之后，GDP增速扭头向下。多名经济学家对《财经》记者表示，经济上行周期后期以“双防”（防经济由偏快转为过热，抑制通货膨胀）为主的宏观调控政策，实际上对经济萧条起到了助推的作用。

　　2007年年底，中国国际贸易学会常务理事周世俭在赴东莞调研后发现，当地已有不少以出口为生的鞋厂关门歇业乃至倒闭。

　　次年1月29日，有接近决策层的学者在高层集体学习之时，亦曾当面提出建议，“双防”措施不宜过猛过密。

　　只是，在那一时期，次贷危机较少影响中国实体经济的论断依旧是主流——这一观点认为，中国的外需经济不会受到很大的冲击。孰料，次贷危机直接影响了发达国家进口“中国制造”的产品——最佳调控时机因此错过。国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河告诉《财经》记者：“中国经济那时恰好进入了下行区间。”

　　汶川地震之后的六七月，中央领导密集调研以外需经济为主导的东南沿海地区，并迅即作出政策调整。

　　在“4万亿”盘子里，大约2万亿元投向基础设施建设，1万亿元投向民生工程，1万亿元用于灾区重建。2009年全国“两会”期间，国务院总理温家宝为记者解读4万亿计划时称：“中央1.18万亿元完全是新增的，今年在预算中已落实5950亿元。”

　　随后，国家发改委主任张平详解4万亿“总盘子”构成：2008年10月后增加投资1040亿元，2009年新增投资4875亿元，2010年增加5885亿元。其余部分则囊括了地方政府、社会投资，以及企业和民间投资。

　　贾康对《财经》记者表示，地方政府资金与中央资金大概是1∶1，也就是说，4万亿投资中至少2万亿应属政府财政资金。而按三年实行的医药卫生体制改革8500亿元投入并不在“4万亿”之列。

　　刺激计划推出后，铁道部、交通部、水利部大喜过望，而文化部、卫生部、教育部、住建部则牢骚满腹。

　　有牢骚的部委摆出若干理由：第一，“铁公机电”对短期内拉动GDP有利，对长期拉动就业却不利；第二，文教卫生保障房缺口更大，急需填补；第三，加大对社会领域投资，对经济可持续发展有利。

　　四个月后，“4万亿”首次调整了投资结构。“铁公机电”占到了1.5万亿元——这较之2008年11月的盘子少了3000亿元，基础设施建设投资规模比重由45％降至37.5％；教育、卫生、文化、计划生育等社会事业投资，比重由1％提高至3.75％，民生工程投资也从占比7％增加至10％。

　　九个月后，中央经济工作会议召开，对投向再次作出调整，“保存量，砍增量，有保有压有侧重”成为下一步投资的原则。中央既希望存量不会带来烂尾，又希望防止产能过剩。对于这一投向调整，贾康对《财经》记者表示，其中最重头部分仍为“铁公机”。

　　“两年4万亿”计划目前已经执行过半，从2008年四季度到2009年底，中央财政承诺的1.18万亿元投资已先后下达了四批，共计3800亿元。要实现1.18万亿投资，中央今年还需投资5800亿元左右。

　　投资症候群

　　“4万亿”引发了中国投资的狂欢。地方政府闻风而动，将主要精力放在迅速修改项目计划书上。东北某省发改委工作人员称，当时加班加点乃至熬通宵是家常便饭，“‘铁公机电’是大头，省里得赶快上项目；文教卫生是小头，省里得抓紧往下砍。”

　　天津一位有国资背景的医药上市公司老总也曾向《财经》记者透露， 2008年冬，有关部门的人打来电话，“你赶紧报个项目吧，再给你2000万元”。

　　“4万亿”方案公布一周之内，各地政府纷纷公布投资蓝图：上海5000亿元，吉林4000亿元，海南2070亿元，安徽3890亿元，浙江3500亿元，河北5889亿元，河南1.2万亿元，辽宁1.3万亿元，重庆1.3万亿元，广东2.3万亿元……其中，辽宁省在两天之后即宣布超万亿的投资计划。彼时，中央有关4万亿投资项目的具体框架和比例尚未公布。

　　加总起来，全国各省市自治区固定资产计划投资总额超过10万亿元，远远超出中央最初设想的拉动地方和社会投资规模4万亿的目标。而1998年那轮积极财政政策，五年时间共投资大约3万亿元。

　　全国人大常委会副委员长成思危2009年1月曾公开表示担心，4万亿刺激计划之下，可能出现一轮新的投资大跃进。当其时也，3800个地方融资平台一起“造壳”举债，规模空前。

　　此前，给投融资平台贷款的主要是国家开发银行一家，而2008年年底以来，各家商业银行蜂拥而至，在一些地区甚至出现了竞相给投融资平台发放贷款的局面。

　　国务院发展研究中心提交的“地方基础设施建设融资问题研究”报告称，全国共有各级政府投融资平台3800多家，其中70％以上为县区级平台公司。2008年年初，全国各级地方政府投融资平台的负债约为1万多亿元，到2009年年中，迅速上升到5万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。

　　“发改委系统加快了投资项目的审批进度，以前过严的审批条件有所放松。” 清华大学中国与世界经济研究中心副主任袁刚明告诉《财经》记者，由于刺激经济任务紧急，各地出炉的投资计划中，多数为已经在建项目，或者前两年因压缩投资规模尚未获批的项目。

　　“节奏快了，决策就可能有问题。” 中国投资协会会长张汉亚说，尽管投资的大方向是对的，但突击编报项目，审批中放松了环保、能效、技术等方面的要求，一些项目势必存在隐患。

　　从事基础设施投资和融资咨询的北京大岳咨询有限公司总经理金永祥告诉《财经》记者，“南方一个城市，本来核算需要5万吨的污水处理厂，但却上马10万吨的规模，由于项目没有进行可行性研究就匆匆上报，污水厂建起了，可政府配套资金跟不上，启用污水处理的管网系统却没有建起来，污水厂成为摆设。”

　　关注4万亿投资中交通项目的中投顾问研究员黎雪荣对《财经》记者介绍说，高速铁路建设方面，几十条高速铁路相继上马，安全监管问题凸显。此前，在修建武九线九江至庐山段客运线时，政府招标的防水材料半数不合格；开通不久的武广高铁被一根香烟“熏”停三小时等事件也相继发生。

　　实际上，中央也注意到投资出现的问题，曾派出24个检查组开展了多轮检查。审计署也先后两次公布审计结果。

　　截至2009年3月底，审计抽查的18个省区335个新增投资项目，中央投资资金平均到位率为94％，其中有的项目按工程进度地方配套资金到位仅为48％。还有个别地方虚报到位配套资金和工程进度，个别项目用新增投资偿还以前年度拖欠的工程款，没有形成新的实物工作量。

　　2009年6月－8月，全国人大财经委组成以石秀诗为组长、副主任委员尹中卿为副组长的调研组，先后赴内蒙古、陕西、辽宁、湖北和上海等五省（区、市）进行公共投资项目实施情况的调研。

　　全国人大财经委在地方调研时发现，有些公共投资项目安排，地方配套资金比例过大，超出了地方财政的承受能力。

　　比如，2009年国家下达的保障性住房建设计划，全国共需投入1676亿元，其中，中央投入493亿元，占29.4％；地方配套1183亿元，占70.6％，落实困难。不少市县政府因难以落实配套资金，大量利用银行贷款，或拖欠工程款。

　　此外，按照国家要求，2009年中央财政代理发行的2000亿元地方政府债券资金主要用于新增中央投资项目的地方配套，特别是民生工程项目，但人大财经委在调研中发现，有的地方将该款项用于自己安排的项目，影响了中央确定项目配套资金的落实。

　　继续扩张？

　　贾康表示，下阶段中国宏观政策的基本框架是在“反周期”的扩张操作思路下，保持扩张形态必要的连续性，并注意适当的优化微调，采取相机抉择、灵活审慎的调控方略。

　　关于2010年投资的走向，2009年12月初召开的中央经济工作会议已给出基调，“要保持投资适度增长，重点用于完成在建项目，严格控制新上项目。”

　　“2009年新开工项目非常多，数量增长近乎1倍，很多项目需要跨年度甚至三四年才能完成。因此，今年的新开工项目必然会减少，合乎逻辑的状况应是资金随之续减。”贾康说。

　　不过，贾康并不认为这就意味着中央投资要淡出，因为中央1.18万亿元资金到今年年底必须全部支出，调整的只是投向而已。“在民间投资仍不景气的情况下，政府必须投资，投入那些从中长期看能优化民间投资环境的、对结构优化有促进意义的领域。”

　　但张汉亚认为，“4万亿”计划是非常之举，在2010年新的经济发展条件下，这个提法肯定会逐渐淡化。

　　《财经》记者从不同渠道获悉，此次积极财政政策极可能会采取渐进方式淡出，一如1998年那次。据社会科学院财贸所副所长高培勇判断，保守预期，这一次积极财政政策的实施区间至少要跨越三年。上一轮积极财政政策，从1998年一直持续到2005年。

　　据悉，积极财政政策将先从有“挤出效应”的领域淡出，让位于逐步活跃的民间投资，通过减税、放松管制等方式，将着力点放在激发市场活力和市场需求上，而不是再依靠政府投资带动经济。■