《里斯本条约》：欧洲一体化的新起点

《里斯本条约》：欧洲一体化的新起点 赵伯英
□赵伯英
2007年12月13日，欧盟27国领导人在葡萄牙首都里斯本正式签署《里斯本条约》，结束了持续两年多的制宪危机。《里斯本条约》不再使用“宪法”等易于引起国家联想的字眼，也不提盟旗、盟歌等“超国家”象征，但保留了此前夭折的《欧盟宪法条约》的许多重要内容，因此为欧盟机构改革铺平道路，翻开了欧洲一体化新的一页。
《里斯本条约》的主要改革内容
《里斯本条约》合并欧洲经济共同体、共同外交与安全政策和司法与内务这三个支柱，确立欧盟的单一法律人格，取代并继承共同体。欧盟作为一个法律实体，有权签署国际条约，成为国际组织的成员。这在一定程度上解决了三个支柱不对称的复杂结构问题，有利于欧盟应对各种挑战，增进共同利益。
《里斯本条约》对欧盟机构设置和决策方式进行了一系列改革：设立欧洲理事会常任主席职位，取消半年轮值主席国制度；缩小欧盟委员会的规模，从2014年11月起委员人数由27名减至18名，废止一国一名委员的模式，改行轮流从2/3成员国中选任的制度，并加强欧盟委员会主席的作用；改革部长理事会表决制，从2014年11月起采用“双重多数表决制”，即有关决议必须获得代表至少65%欧盟人口的55%成员国的同意，而在此之前将“特定多数表决制”的适用范围增加40多个政策领域，包括移民、司法与警务、教育等敏感领域。这些规定有助于保持欧盟运作的连续性和一致性，提高工作效率和决策效率，避免陷入机构庞大、运转失灵、议而不决的局面，而且提高欧盟决策的双重合法性。
《里斯本条约》扩大欧洲议会在立法、预算以及政治控制方面的权力和影响，引入参与性民主等措施，提高欧盟的民主合法性。随着共同决策程序成为更多领域的“普通立法程序”，欧洲议会处于和部长理事会平等的地位；欧洲议会拥有决定欧盟委员会主席和委员以及欧盟外交与安全政策高级代表的权力；从2009年起议员总数由目前的785名减至750名，席位分配以成员国人口为依据。依据基于“授权原则”和“辅助原则”的权能分配机制，成员国议会在欧盟立法和运作过程中发挥重要的监督作用。条约引入参与性民主，包括确立公民创议权，促进公民、公民社会组织和欧盟机构（尤其是欧盟委员会）之间对话，向公众开放部长理事会的立法辩论和表决，等等。这些措施增加直选产生的议会的权力，提高欧盟机构运作的透明度和公开性，鼓励公民参与欧盟民主生活，增加公民社会组织了解和参与欧盟决策的机会，因此有助于缓解对欧盟民主赤字的批评，并且使欧洲人在保持国家公民身份的同时确立欧洲公民身份，强化欧洲认同。
《里斯本条约》强调欧盟的共同价值和目标，尊重人的尊严、自由、民主和平等，特别是纳入《欧盟基本权利宪章》，使之具有法律约束力，保护欧盟活动领域里的公民权利、政治权利、经济权利和社会权利。《里斯本条约》更加重视社会问题，提出欧盟新的社会目标，包括充分就业和社会进步、反对社会排斥和歧视、促进正义、消除贫穷等。增强欧盟在自由、安全和司法领域里的行动能力，有效打击恐怖主义和跨境犯罪；提高欧盟在能源政策、公共卫生、公民保护、气候变化、人道主义援助等领域的行动能力，以回应对欧盟公民安全的威胁。这些措施可以更好地保护欧洲公民权益，改善欧洲人的生活，增进所有人的安全，使欧洲成为自由、团结和安全的欧洲，因此有助于增强欧洲公民对欧盟的认同与支持。
《里斯本条约》整合原有条约中有关对外关系的条款，并增加新的内容，可以使欧盟外交、贸易及安全等对外政策更为协调一致。除了欧盟理事会主席对外代表欧盟，《里斯本条约》合并目前欧盟外交与安全政策高级代表和欧盟委员会对外关系委员的职位，赋予欧盟外交与安全政策高级代表更大的权力。高级代表兼任欧盟委员会副主席，主持外交部长理事会会议，统管欧盟外交与安全政策，在对外关系中代表欧盟讲话。这项改革改变了欧盟目前多头共管外交的局面，有助于形成共同对外政策，增进欧盟对外行动的一致性、可见度和影响力。其次，欧盟作为单一法律实体将加强其对外谈判力量，在对外经贸政策、人道主义援助和发展政策方面，以及在应对能源、环境、跨境犯罪、恐怖主义等全球性问题与挑战方面，将采取更一致、更有效的国际行动。另外，“共同防务条款”和“团结条款”扩大了欧盟在打击恐怖主义、冲突预防使命、冲突后稳定使命等方面的潜力，使之具有近似于军事同盟的性质。根据特别的决策安排，一些更热心的成员国可以推进其防务合作，从而为形成共同安全与防务政策铺平道路。总之，《里斯本条约》促进欧盟外交与安全领域的合作，使欧盟在决定新政策时把各种对外政策工具结合在一起，在国际事务中发挥更重要的作用。
《里斯本条约》面临的挑战
《里斯本条约》为欧盟改革与发展提供了必要的法律框架及工具，可以使欧盟更现代、更高效、更民主，具有更强的行动能力，但是条约本身以及欧盟的未来依然面临着诸多挑战。首先，按照既定程序，《里斯本条约》必须经27个成员国依据各自宪法批准后才能生效，然而《里斯本条约》是否能在2008年内顺利获得批准，还存有疑问。除了爱尔兰采取全民公决方式以外，其他成员国决定以议会表决来完成批准程序。采用议会表决方式减少了条约批准的难度，此前已批准《欧盟宪法条约》的成员国也许可以比较顺利地批准《里斯本条约》，但英国、荷兰和丹麦等国家的议会很可能会有激烈的辩论。鉴于法国和荷兰这两个创始会员国曾否定《欧盟宪法条约》的教训，而且各国都有阻碍一体化发展的势力，欧盟领导人对《里斯本条约》如期获得所有成员国的批准持审慎乐观的态度。
《里斯本条约》正式实施后，欧盟依然会面临不少问题。在条约谈判过程中，成员国围绕重大改革条款展开激烈争论，反映出在有关政府间合作还是超国家管理的一体化道路上的根本分歧。《里斯本条约》最终只是一个妥协的产物，在保持共性的同时也包含了允许差异的灵活性，因此在税收、社会保障、外交政策、共同防务等领域里继续实行“全体一致”原则，而且增加了“区别对待”的灵活规定，例如允许英国和波兰对《欧盟基本权利宪章》享有部分“豁免”等。如今的27国欧盟呈现出更加多样的特征，尤其是新老成员国在历史文化传统以及政治、经济、社会发展水平等方面存在巨大差异，利益关系更为复杂，一体化的难度加大。上述改革措施没有解决政治一体化落后于经济一体化的问题，而且“多速度”问题日益突出，欧盟作为一个整体的凝聚力可能会减弱。可以想见，未来要在涉及国家核心主权和特殊利益的敏感问题上形成和实施共同政策，会有不少协调的困难。欧盟是否能够通过《里斯本条约》来推进经济增长，实现经济繁荣，促进社会公平，有效保护公民权利，满足欧洲民众最迫切的希望和期待，这还是一个有待观察的问题。而且，随着内部权力格局的变化，欧盟是否能够通过《里斯本条约》来形成真正的共同外交与安全政策，有效应对气候变化、能源、环境、移民等全球性问题与挑战，“用一个声音说话”而不引起权力斗争，摆脱美国控制而形成欧洲特性，这些也是未知数。
在欧洲派看来，《里斯本条约》不尽如人意，而在疑欧派看来，《里斯本条约》走得太远。从根本上说，共同利益是欧洲一体化的基础。在欧盟扩大的情况下，《里斯本条约》可以说是一个比较现实的折衷方案，有利于增进成员国的共同利益。它不可能解决欧盟面临的所有问题，但毕竟为欧盟的未来绘制了蓝图，为欧盟推进运行机制改革和深化政治一体化注入了新的动力。因此《里斯本条约》如同《罗马条约》和《马斯特里赫特条约》，是欧洲一体化进程的一个重要里程碑，标志着欧盟成员国深化一体化合作的新起点。至于《里斯本条约》的真正效果，只有几年后才能明了。