深圳：新改革故事

深圳：新改革故事
作者: 南方周末记者 苏永通 发自深圳
2010-02-24 23:03:02
 来源:南方周末
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深圳提出“建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”——这并非“自选动作”，它已明确写入中共十七大报告，深圳重在探索其实现形式。“现在大家有一个共识：就是行政体制改革，是政治体制改革和经济体制改革最佳的结合点。”
在考察深圳大学时，深圳市委书记刘玉浦说：“深圳不差钱，只差改革的胆子。”“聘任制的优点众所周知，现在的条件只能说扩大试点范围，不能一夜之间都改，不一定所有人现在都能理解。”深圳市委市政府大门前。　图/CFP
深圳再次回到中国改革舞台的中心。
2009年以来，这座“改革之城”动作频频，先是综合配套改革方案获批，行政管理体制改革列首位——这在7个国家级综合配套改革试验区中绝无仅有；坪山新区挂牌——作为市政府直属派出机构，调整基层管理体制；在省级以下政府中，率先启动大部门制改革。
而新年伊始，公务员分类改革全面展开，聘任制试点进一步扩大；正在筹办的南方科技大学，被确定为法定机构改革试点，探索真正的“教授治校”。
讨论多年的特区重新定位，终于在2008年的珠三角纲要和去年的综改方案中有了明确答案：深圳要建成“一区四市”或“六区四市”，最核心的是综合配套改革试验区、中国特色社会主义示范市。
“其实就是要打造国际化城市，这个想法以前就有，但一直没理直气壮地说。”深圳市编办副主任孙福金对本报记者说。
改革开放初，深圳建立了有别于内地的政权架构，对各种国际先进经验大胆探索借鉴。但自1990年代后，特区向传统体制靠拢，“内地化”加剧，舆论追问：“深圳，你被谁抛弃？”
改革的艰难不言而喻。2003年，深圳高调宣布“行政三分”改革，但随后搁浅。2007年，广东省委书记汪洋要求深圳“敢于叫板新加坡”，“改革”字眼开始频繁在深圳市领导讲话和各种文件中出现。
“与改革开放初期‘摸着石头过河’不同，现在的改革是主动进行的有预见性的改革，是可控型的改革。”广东省编办一位官员说，“深圳一直是改革的领头羊，它的动力和压力都很大。”“行政权三分”从来不是核心
2009年7月31日，深圳启动大部门改革，从46个部门减少为31个部门，远低于中央规定大城市为40个左右机构的限额。
时任深圳市编办主任、现任深圳市人力资源和社会保障局局长王敏透露，最初有大中小三种方案，最后领导决策选择大的，“一下减掉15个部门”。
引人注目的是，深圳提出“建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”——这已明确写入中共十七大报告，深圳重在探索其实现形式。
深圳“行政权三分”备受关注并非偶然。作为“新公共管理运动”思想的产物，“行政权三分”最早由深圳在2002年提出，但被引向“三权分立”的联想。实际上，它仅涉及政府内部权力制衡。
2003年，深圳曾宣布“行政权三分”改革设想，不料此后改革搁浅。但“行政权三分”的主要设计者、深圳大学教授马敬仁不承认改革失败。他曾透露，2003年至2006年间，中央调查组一直在深圳开展工作。
实际上，2003年改革搁浅，舆论仅是其中一个因素。当时不仅学界争议激烈，政府内部亦未达成共识。
一种代表性的反对观点认为：政府的主要角色就是执行，决策、执行、监督难以划分，这是一个伪命题。
王敏也很清楚，政府内部的“行政权三分”，也只能解决“一些监督问题”，真正根本的监督，是对执政党的监督和人大对政府的监督。
“行政管理的核心，从来不是‘行政三分’。”王敏说，转变政府职能才是行政管理体制改革的核心，“行政权三分”只是在行政机构内部运行机制上一个很好的命题。
这次深圳的大部门改革中，隐约可见“行政三分”的影子——试图实现政府内部监督的最大化，但是，改革者的认识和具体制度的设计，已不同过去。深圳市编办华金辉处长说：“三权既相互制约又相互协调，主要是从功能上而非机构设置上体现。”
机构调整后，深圳市政府呈现“七委、十八局、六办”的部门架构：“委”主要承担决策和监督执行职能；“局”主要承担执行和监管职能；而“办”则主要协助市长办理专项事项。
“委”和“局”的关系，在改革之后，形成两种类型：一类以交通运输委员会为代表，将原特区外区属交通机构整合成垂直管理的执行局；一类以人居环境委员会为代表，归口联系市住房和建设局、市水务局和市气象局三个部门，更多要从功能上“三分”。
在人居委，归口联系的三个局局长，均兼任委副主任。“虽然委和局是平行关系，但重大决策必须由委拍板，重要政策文件需由委而不是局直接上报市政府。”王敏说。据人居委人士透露，归口联系办法已报送市政府审核。
即使是第一类部门，也涉及到部门间协调机制的构建，一些政府交叉的职能无法彻底分离。扁平化管理的现实路径
2009年6月，深圳坪山新区挂牌，和2007年成立的光明新区类似。2009年7月大部门改革启动后，两个新区开始肩负行政改革探路责任。
在国务院批复的综改方案中，深圳提出“推进精简行政层级改革试点”，调整基层管理体制，“一级政府三级管理”。
坪山新区和光明新区，分别位于特区外的宝安和龙岗二区境内，是深圳市最后两块完整连片的可开发土地。
如何实行扁平化管理，重在研究基层管理体制，形象的说法是“一级政府三级管理”。《中共深圳市委、深圳市人民政府关于深化行政管理体制改革的意见》的思路是：在功能区试点基础上，条件成熟时，改区为管理区，管理区尽量划小，管理区为市政府的派出机构；逐步将街道办事处和社区工作站整合为社区管理服务机构，为管理区派出机构。具体而言，为“市—管理区—社区管理服务机构”。
目前，这两个新区作为市政府派出机构，实际行使区级政府职责，但没有人大、政协、检察院和法院。新区机构极为浓缩，比如光明新区仅设“一办八局”，编制仅200多人。
它们的改革任务是，“开展探索整合街道办事处和社区工作站行政资源，创新基层管理体制的试点。”据《南方日报》报道，坪山新区的初步打算是：将辖区两个街道分别划分为4个街道和2个街道，原来的街道办改为基层工作站形式。
就现状而言，新区兼具行政区和功能区两大特征。知名媒体人士金心异热衷于新区的研究。他说，目前新区仍只是发展经济的工具，特别是成立数年的光明新区基本不触碰改革议题。
金心异估计，深圳将来管理区以20个左右、社区管理机构以400个左右为宜。他甚至还设计了一套“路线图”：不断增设新区，瓦解现有六个行政区；条件成熟时，将原有六个行政区一并撤销。
“撤区”难度，显然远大于街道和社区的整合。因此金认为，可能会有“两级政府、三级管理的过渡”。
探索中难免出现争论。深圳市委党校教授傅小随认为，目前深圳缺乏一些理论上的准备，比如：作为市政府派出机构，管理区能否再派出机构？目前新区有一级财政，谁来监督？甚至最基本的：为何要实现“一级政府、三级管理”？
深圳也有官员对南方周末记者表示，作为特大城市，深圳并无撤区的必要；也有官员认为，一级政府只存在一级管理，不存在三级管理。
“洋务运动”
机构改革后，深圳市交通委组织两批官员赴香港学习，并撰写了一本200多页厚的学习心得。交通委人事处副处长袁虎勇说，他们每天步行体验香港交通，令他吃惊的是，香港的公交车能将到站时间误差控制在5分钟之内。而一河之隔的深圳，塞车问题已困扰多年。
此次大部门改革，深圳交通委模仿新加坡，设置了“智能交通处”，还仿效香港，通过立法，使“交通影响评价”成为城市规划的硬指标。“比如在拥堵路段的大卖场项目，很可能会被否决。”
一位官员透露，以前干道由市财政投资，次支道路由区政府投资，各区将主要精力放在干道立项上，而承担交通微循环的次支道路建设长期滞后，路网结构严重失衡。今年深圳市市财政道路项目重点向特区外倾斜，其资金额度到达89%，且相当部分为次支道路项目。
深圳交通委还组织人员翻译了包括香港、新加坡、美国联邦运输部和纽约市交通管理的相关法律和制度文件，细至每个名词，都强调从名称到定义源自原始的法典。
2007年8月底至10月，深圳市组织多个专项考察组赴新加坡“跨海取经”，一个内容是市人事局（编办）的“政府法定机构及公务员管理”课题。当年，深圳启动新一轮事业单位分类改革，法定机构是七项内容中的第一项。
新加坡设有14个政策决策部，由60多个法定机构——半官方机构负责具体执行，决策和执行明确区分，政府部门精简干练。香港政府架构分为3司11局，之下则是61个的“署”、“处”，均为执行机构，另外还有大量官方、半官方或者纯民间的法定机构。
深圳首个法定机构试点——“深圳市城市发展规划研究中心”，就曾拟定名为“编研署”。“中心”于2008年成立，从城市规划设计院分离而来。
“每个法定机构一个法，都是量身定做。”中心主任徐忠林说。区别于事业单位，法定机构与政府主管部门之间是契约而非隶属关系。法定机构独立运作，政府向它购买服务，由行政管理向法定管理方式转变。
“城市规划发展研究中心”现在每做一个项目，都会跟相关政府部门签订合同。比如，它承担20多个法定图则编制，合同金额一千多万——它同时有义务公开每笔钱的使用情况。
深圳市编办副主任孙福金说，法定机构具有“机构法定、运作独立、治理规范”特点，特别是理事会的建立，可实现由单一治理到多方治理转变。一般而言，政府、业界和社会中介组织三方的代表均不可缺少。从理论上，当理事会成立之后，徐忠林作为“CEO”的重大决策，必须听命于理事会，并接受监督。 “党管干部”原则，如何与法定机构人事制度结合？王敏认为，试点初期，可由政府推举提名理事长人选。
   
深圳市编办副主任孙福金透露，深港合作的“前海深港现代服务业合作区管理局”，和正在筹办的南方科技大学，都将采取法定机构模式。后者所效仿的标杆，是名字相仿、在20年内跃升为世界名校的香港科技大学。
   
去年，因痛批大学“行政化”出名的原中国科技大学校长朱清时，成为中国首位由国际猎头公司全球选聘的大学校长。孙福金说，“南方科技大学将实现真正的‘教授治校’”。
   
原深圳市人事局赴新加坡和香港考察的另一重要课题是公务员改革。今年1月，深圳“适时”宣布推行公务员改革。王敏称，大部门改革导致职数骤减，干部升迁空间被压缩，而公务员改革跟上，“两者相辅相成，相得益彰”。
  
深圳公务员改革，主要借鉴香港的分类管理和新加坡的聘任制。公务员被划分为综合管理类、行政执法类、专业技术类，69%的公务员将被划入后两类。他们将建立与行政职务级别脱钩的独立职务序列，待遇和晋升重点考虑其年资积累和工作业绩。
   
此举被认为有助于打破“官本位”。据测算，一个22岁的大学毕业生，在机关工作22—25年，也就是40—50岁时，薪酬待遇不会低于走“官道”的处级待遇。
   
王敏说，分类改革后，三个类别将适度限制交流，“综合类公务员主要是培养决策型人才”。不同类别从公务员考试、培训到管理，都将严格区别，“招录时连职位薪酬都可以公布”。
   
另一动作是扩大聘任制试点：新进入行政执法类和专业技术类职位公务员实行聘任制。
   
“聘任制的优点众所周知，现在的条件只能说扩大试点范围，不能一夜之间都改，不一定所有人现在都能理解。”王敏说。
   
他认为，“工作都是靠人做”，公务员改革比大部门改革更具意义。“我们先是打破国企铁饭碗，后推行事业单位全员聘用。改革最滞后的，恰恰是我们自身。我这个局长，能解雇一个慵懒的公务员吗？现在老百姓批评党政机关，你们都有退休制度，你们都是保险箱，改来改去改的都是人家，你自己越改越安全。”“剩下的都是硬骨头”
   
外界献给改革者的，并非总是掌声。
   
去年，继深圳大部门改革之后，佛山市顺德区推出“党政联动”改革，将党政两套机构整合成16个部门，除书记和区长之外的常委和副区长均兼任部门负责人，多数副秘书长被撤，行政决策层级实现扁平化。
   
王敏承认，以缩短管理链条，减少决策层级为例，顺德改革确实有足够深度。在省编办组织的专家采访中，中山大学教授肖滨直率表示，与党政联动的顺德方案和珠海方案相比，“深圳的典型性不强，先进性不强。它应该迈出更大的步子。”
   
不过，对于深圳官员而言，感觉却与外界完全不同。
   
“顺德方案出来后，大家都说：‘哇，这个更猛！’顺德都这样做了，深圳这个也还可以吧，那段时间我确实感受到了压力的减轻。”去年12月，王敏接受《南方日报》专访时坦言。
  
“我们没有办法一下子把天下的难事都做完。”王敏说，深圳改革的难度在于，作为副省级城市和计划单列市，许多政府职能直接与中央部门对接。
   
深圳专门邀请中编办参与设计深圳大部门改革方案，一是发挥中编办宏观研究优势，以达到全国表率水准，二是方案由中编办批复，“客观上能为改革减少很多阻力。”王敏说。
   
2008年底，大部门改革草案完成，深圳市委主要领导率队进京，向中编办汇报工作。据王敏透露，中编办主任王东明逐条讲述自己的意见，当场答应指导深圳编制方案。几天后，中编办工作组就到达深圳，与当地起草官员同吃同住，“一条一条研究，逐字逐条推敲，一遍一遍过”。广东省委书记汪洋也曾亲笔在方案上作文字修改。
   
王敏说，“我觉得欣慰的是，（中编办和我们）在大思路和主要方向上高度一致。”而且，中编办有许多“高明”设计，如新设“人居环境委员会”。“一开始我们觉得这个名字怪怪的，后来一研究，觉得他们看得更长远。”“委局办”的框架设计，也源自中编办的建议。“现在大家有个共识：行政体制改革，是政治体制改革和经济体制改革最佳的结合点。”深圳市社科院院长乐正对南方周末记者说。
   
不是所有改革者们认为可操作的方案，都能实现。比如，曾有建议将国民经济和发展规划、城市发展规划和土地利用规划“三合一”，将规划与土地审批职能剥离，以实现决策和执行相对分开，但此动议被否定。“改革越来越难，剩下都是硬骨头。”王敏说。深圳已是1300多万人口的特大城市，利益格局更为复杂。“任何改革都会激化一些矛盾。现在发展是第一要务，维稳是第一责任；凡是改革，都涉及利益格局的重新调整，尤其剩下的都是革自己的命，需要非凡的勇气。”
   
在考察深圳大学时，深圳市委书记刘玉浦说：“深圳不差钱，只差改革的胆子。”
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