王晨：驻京办再整肃(《财经》 2010-2-1)

驻京办再整肃

　　2010年1月27日下午一点，江苏某县驻京办眭主任驱车来到首都机场，接到家乡来的民营企业家和省市领导后，一行五人赶到位于团结湖附近的农业部。其他人员“跑部”上楼办事，眭主任则在车中静待。

　　他们是为了一个项目的审批而来。此项目由民营企业家逐级上报，经过市、省两级审批后，到达农业部。常驻北京的眭主任，是地方联系部委的一条重要纽带。

　　县级的驻京机构，正式的说法是“驻京联络处”。只有计划单列市、经济特区和副省级以上城市的驻京机构，才可称为“驻京办公室”。但在日常会话中，他们都被统称为“驻京办”或“驻京机构”。

　　眭的“驻京联络处”成立于1993年。17年后北京的寒风里，这家县级驻京机构的命运正因国务院办公厅的一纸文书而改变。

　　撤留多次反复

　　2010年1月19日，国务院办公厅向各省下发了“国办发〔2010〕8号”文件，全名为《关于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见》（下称《意见》）。

　　《意见》将各级地方政府的驻京机构的命运分为四类：

　　——保留省、自治区、直辖市、计划单列市、副省级市人民政府驻北京办事处，新疆生产建设兵团驻北京办事处，经济特区人民政府驻北京办事处。

　　——已经设立的地级市、地区、盟、州人民政府驻京联络处，确因工作需要，经所在省（区、市）人民政府核准后可予以保留。

　　——撤销地方各级政府职能部门、各类开发区管委会以及其他行使政府管理职能单位以各种名义设立的驻京办事机构。

　　——撤销县、县级市、旗、市辖区人民政府以各种名义设立的驻京办事机构。

　　眭主任所在的县级联络处就属于最后一类。他对《意见》的规定并不感意外：“2006年，中央就已提出过。”

　　2005年底，国家审计署时任审计长李金华一句“驻京办‘跑部钱进’”，激起社会对驻京机构的讨论。

　　2006年1月5日，时任中央纪委书记吴官正在中央纪委第六次全会上明确指出，要“防止和解决一些地方和企业驻京办事机构存在的请客送礼等不正之风”。自此，整治驻京机构一事逐渐提上日程。

　　此次整肃风暴，是1949年以来的第三次。1962年4月，国务院就曾下发文件，要求对驻京机构进行撤销或大力紧缩编制，但未见效。

　　第二次撤销是在1966年文化大革命开始后，因为当时驻京办被视为 “省市区党委的情报机关”，而全部被撤。十一届三中全会之后，各地驻京机构又陆续恢复。

　　驻京机构的财权和人事

　　几家驻京机构负责人告诉《财经》记者，驻京机构的财权和人事都归派出政府。

　　湖南省某地级市驻京办共有员工12人，其负责人接受采访说：“每年政府拨款，维稳费30万元，办公费（车辆、工资、物业费）24万元，加上经营宾馆收入以及招商引资奖金，差不多100万元。”

　　眭主任所在的县级联络处，两人，每年获得拨款12万元（工资及其他所有开销）。

　　在行政管理上，目前各驻京办基本实施“双轨制”管理，即省级驻京办的由国家机关事务管理局（下称国管局）驻京办事处管理司、派出地政府双重管理；副省级以下的驻京机构，归派出地政府和北京市发改委双重管理。

　　上世纪90年代，北京市政府曾给每个省级驻京办人员七个北京市户口指标，地市级驻京机构三个户口指标，并允许省级和地市级驻京机构买地建房。

　　事实上，驻京机构的编制并不被北京户口束缚，它们都属于行政事业编制，由各级政府自行决定。属地级市的潍坊市驻京联络处在撤销前，编制是20人。而同级别的其他驻京机构人数差异很大，《财经》记者了解到的一家驻京机构最高数字达到56人。

　　派出政府拥有对驻京办人事与财权的绝对管理权。

　　山东省政府办公厅负责驻京机构管理的某政府人员透露，各级驻京机构的人事任免及行政管理均由派出地政府负责。很多政府驻京机构的负责人，是同级政府的副秘书长之一。

　　省级和部分地级市驻京办都有自己的宾馆。北大社会学系教授郑也夫实地考察的结果是：“很多省级驻京办的宾馆都是四、五星级的。”

　　如山东省驻京办的宾馆，由省办事处派一个人担任副总经理，委托“锦江之星”酒店管理，其财务归山东省政府管理，由山东省审计署定期查办事处的账。湖南省岳阳市驻京办的酒店收入也是交给政府。当地政府人员来住宿时签单，回去报销后当地政府将人员住宿费返还到驻京办酒店，岳阳市财政局每年审查一次办事处的财务。

　　此次《意见》强调了“谁派出、谁监管”的原则，指出：“派出地政府要切实承担起对驻京办事机构监管的主体责任。”因此，派出地政府要对其驻京机构进行年审。

　　接待、维稳和招商引资

　　《财经》记者了解到，省级驻京办承担接待省级领导和工作人员的任务较多。地级驻京办除了接待地市领导及工作人员，还要跑部委及招商引资。而一般的县级联络处，除了少数几个单列县能直接跑部委外，主要任务是招商引资。

　　招商引资并没有政策法律规范，皆由当地政府管理。各地政府的管理方式不同，风格也不同。由于北京聚焦了世界500强企业及各大公司的中国办事处，这亦是地方各级政府招商引资的主要目标。据湖南省某市驻京联络处主任透露，他们近五年来招商引资总额达60亿元，当地政府规定一年招商引资额要达到5000万元，任务完成会给联络处奖励。这名联络处主任说：“每年平均奖励是30万元，用作经费。”

　　某些驻京机构里，个人拿企业回扣的情况也存在。

　　各级驻京机构均负有维稳职能，相比之下，地、县驻京机构的职责比省级更重。北京市公安局发现有“非正常上访”人员，会先通知省驻京办，由其逐级通知该省下属的各级驻京办或联络处，领人送人一般都是县联络处的任务。

　　湖南省某市驻京机构秘书长对《财经》记者说：“本市一年上访的人数约300人，北京市公安局通知后，24小时内领人，三天内遣送原籍。如果维稳工作全部交由北京市公安系统做，成本极大。”

　　在这些主要功能之外，各级别驻京办事处及联络处也承担了部分公共服务的职能。比如办理签证、介绍本地人员来京务工，提供来京务工人员维权服务等。

　　上述人士认为，《意见》下发后，各地的驻京办是否存留，将会以维稳为主要依据。

　　撤除难在财政分配

　　在争议最大的驻京办“跑部钱进”问题上，大部分驻京机构工作人员和专家都有一个共识：“根源在于中央政府的财政分配问题。”

　　北京大学政府管理学院李成言教授认为：“中央把钱收上来，接着往下分，往下分的时候不是直接给地方，是给那些管地方的部委。比如各个大学的钱先给教育部，那样就使得各个部委拿了相当大的一笔资源。它给谁或不给谁，拥有大量自由裁量的空间，这不可避免造成驻京办要在其中做大量工作。这是最大的麻烦，也是腐败的根源。”

　　这种情况是各地政府及驻京机构长期面对的现实。来自江苏的驻京联络处眭主任坦言：“就像十个名额一万个人去考，不摸清情况，没人会把钱白发给你。”

　　因此，各级驻京机构工作人员必须和各部委的工作人员保持联系。一位驻京办主任对《财经》记者说。

　　驻京机构在跑部委争项目领域的工作是，了解政策、帮助当地政府及企业准备材料、跟踪项目审批情况。接受《财经》记者采访的驻京机构负责人均坦言，部委的熟人会有助于了解项目审批的进程或某个政策的内容，并能尽快准备项目所需的相应材料。山东省政府办公厅有关官员表示：“如中央四万亿投资计划，在政策下文之后再准备就来不及了，在政策出台之前掌握信息，才能及时争取到项目。”

　　原潍坊市驻京办工作人员对《财经》记者说，潍坊是北京市惟一大型蔬菜供应基地，供应北京市60％－70％的蔬菜。1996年，潍坊市驻京办协助市政府开辟“食品绿色通道”，节省了蔬菜运到北京的时间。“绿色通道的审批，要找交通局、物管局、农业部、工商部门，谁分管什么，什么项目该找哪个部门，只有驻京办清楚。”

　　2009年，潍坊市撤销了包括驻京办在内的11家派出机构，赢得舆论的一片叫好。运行一年间，原有驻京办的职能大都由省里派专人来京执行。

　　《财经》记者问：“与常设驻京办相比，行政成本有何变化？” 潍坊相关负责人没有正面回答，只说：“驻京办的撤销与否，都由市领导决定。”

　　《意见》下发之后，国管局有关负责人答新华社记者问时提到，截至2006年底，各地政府及政府部门驻京办事机构共有927家。这与此前媒体报道的“数千家”相去甚远。

　　郑也夫与其博士生曾做过驻京机构问题的研究，他说：“一些驻京办未经注册，很难统计。”经其调查，在北京市发改委注册的县级联络处有200多个。随后，他通过询问各省驻京办负责人注册和未注册县级联络处的比例，估算出“未注册的县级联络处的驻京办约有500多个，省级、地市级驻京办未注册的约有1500到2000家左右”。

　　也就是说，有相当数目的驻京机构并未注册，而以商业公司等方式在北京生存。撤销此类驻京机构的难度可想而知。多名采访对象对《财经》记者说，如相应制度没有改变，撤销的可能只是一个名称。■