电子报 >>南方周末>>第1354期

驻京办不一定就是坏制度

作者: 洪振快 2010-01-27 23:17:21 来源:南方周末

驻京办目前普遍被认为是一种坏制度。驻京办种种不堪情状，如“跑部钱进”、迎来送往之类，既助长腐败，又浪费财力，确属有害无益，所以近日传出数千家驻京办将被裁撤的消息，大多数人为之鼓掌欢呼。

但是，如果确认驻京办是一种必须撤销的坏制度，那么现在世界各国在首都设立办事处的情况很普遍，为什么它们却不见得会有中国驻京办的一些不堪情状呢？同样在国内，全国各地办事处的设置也很普遍，但也不一定会有驻京办的种种问题。而从中国历史上看，驻京办同样也未必就是坏制度。

追溯驻京办的历史，论者常溯源到西汉的郡邸和国邸，即州郡和封国设在首都长安的机构。魏晋时期，出现了各郡驻京机构集中在一个区域内的“百郡邸”景象。到了中唐以后，情况发生变化，地方驻京机构改名“进奏院”，这一制度沿袭到宋代。从“进奏院”的立名来看，它的主要功能是传递文件。而魏晋时期的“百郡邸”，其职能是“通奏报，待朝宿”，即传递文件、提供食宿。

因此，有理由相信，作为驻京机构，从两汉到宋代，其主要职能是“通奏报”，延展职能是“待朝宿”，这在当时交通不发达的情况下，应该说是合理的制度设计。

明清以后，这种专设驻京机构不再存在。清代的总督、巡抚派专人到京城呈送奏折，也特派提塘官驻京负责传递公文、编发邸报等事务。提塘官在京有住处，但没有发展成具有“通奏报，待朝宿”职能的正式机构。有人认为清代各省在京城设立的会馆是驻京办，但会馆经费不是来自地方财政，而是来自民间集资，与地方政府设在京城的办事处在性质上显然是不同的。

同治八年（1869），由李鸿章牵头筹集28000余两白银，在北京修建了有几百间房、宏阔异常的安徽会馆。由于馆规规定，必须是有一定地位的淮军将领才能入住，所以被看成是淮军驻京办事处，但把它看作是淮军俱乐部可能更合适。

清代和民国时期，京城会馆遍地开花。一般都是由同乡集资置办房产，主要供同乡中来京应考和滞留京城的士子、候补官员及现任中下级京官居住。如鲁迅作品中经常出现的S会馆，原名山会邑馆，是绍兴府府城所在的山阴、会稽两县同乡捐资设立的，为两县在京人士提供食宿方便，是一种同乡互助组织，鲁迅曾在那里借住多年。

由此可见，历史上的驻京机构，其设置未必是不合理的。但是，设置未必不合理，不等于没有问题。这些问题，比如刺探、收集情报，行贿官员等行为，可以说与驻京机构一直如影随形。汉武帝时，淮南王刘安之女刘陵长期驻留京城，贿赂大臣，刺探情报，为刘安谋反做准备。刘陵不是驻京办人员，但所做的事淮南国邸人员也可以做。如汉昭帝时，燕国邸人员刺探到大将军霍光正在调动军队的重大情报，于是赶紧向燕王刘旦密报，刘旦遂向汉昭帝检举霍光图谋政变。

民国以后最著名的驻京办，大概是八路军驻重庆办事处。重庆是当时的陪都，八路军驻重庆办事处自然也可以算驻京办。八路军驻各地办事处的职能较多，包括宣传中共的抗日主张、开展统一战线工作、推动抗日救亡运动、采购与转运军需物资、接待中共过往人员、掩护中共地方组织的活动、营救被捕的共产党人和进步人士等。其中收集情报、接待人员显然是其重要功能。八路军驻重庆办事处设有秘密电台，负责与延安及各地有关电台的联系，这个活动自然少不了要刺探和收集情报；而接待的人员中，则有到重庆与蒋介石进行谈判的毛泽东。

解放后，在计划经济的制度框架下，各省设立驻京办，争夺本省所需的资源，这自然也少不了探信息、托关系。到了“文革”时期，便被认为“是省市区党委和政府的情报机关”，“他们到中央、国家机关到处收集情报和刺探消息”，甚至被指责“各省市区驻京办事处是搞特务活动的”，因而被撤销了。“文革”后省级驻京办恢复，而地市级、县级驻京办也随之发展起来，特别是1994年分税制改革以后，中央财权扩大，各地为了争取重大项目和更多的财政转移支付，自然加大了在京城的活动力度，“跑部钱进”等腐败现象也逐渐为社会所知。

但是，像“跑部钱进”之类的现象，如果将之简单地视为驻京办的罪状恐怕不太合适。在清代，实际上已经不存在像现在的驻京办这样的机构，但“跑部钱进”现象照样存在。清代的财政制度对地方财政收支管理非常严格，地方官不可能拿地方财政去设置驻京办，但地方政府向中央部门呈送“部费”却几乎是公开的，地方官员向京官送礼也极其普遍。

历史提供的经验是，一项制度，其实施的效果如何，不完全是制度本身的问题，还有制度运行土壤、实施机制等问题。一项好的制度，可能实施起来效果不佳，甚至问题丛生。