杨琳 李松：驻京办迎来大撤销(瞭望 2010-1-25)

《瞭望》文章：驻京办迎来大撤销

驻京办问题远非一撤了事那么简单。如果根本性问题没有解决，它还会以各种形式隐性存在

文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳 李松

为即将迎来农历新年而异常忙碌、红火的近万家各地机关驻京办，近日迎来了一个关系其生死去留的消息。

据悉，有关主管部门刚出台一个关于加强和规范各地政府驻京办事机构管理的红头文件。信息显示，在未来的6个月内，数千家驻京办将被撤销完毕。

撤销范围涉及：各地方政府职能部门、各开发区管委会以及其他行使政府管理职能单位以各种名义设立的驻京办；县、县级市、旗、市辖区人民政府以各种名义设立的驻京办。

2005年7月23日，《瞭望》新闻周刊发表《“驻京办”：地方第二行政中心？》一文，详细地揭开了“驻京办”存在的腐败沉疴，立刻在社会上引起强烈反响，引起中央高层的关注。

此后，本刊长期跟踪驻京办问题，多次以《“驻京办”节前忙与痛》《驻京办整顿谜团》《“驻京办”去向悬念》等为题，追踪驻京办现象的细节与走向。

在关于进一步规范驻京办事机构设置方案出台的第一时间，本刊采访了多位专家作深入解析。

涉及数千家驻京办被撤

据不完全统计，目前在北京，副省级以上单位的驻京办有52家，市级单位驻京办520家，县级单位驻京办5000余家。如果加上各级（主要是省）政府职能部门及各类开发区管委会设的联络处（或办事处）、各种协会、国有企业和大学的联络处，各种驻京机构超过1万家。

而高层信息显示，此次方案仅对省、自治区、直辖市、计划单列市、副省级市人民政府驻北京办事处，新疆生产建设兵团驻北京办事处，经济特区人民政府驻北京办事处，予以保留。已经设立的地级市、地区、盟、州人民政府驻京联络处，确因工作需要，经所在省（区、市）人民政府核准后，方可保留。

也就是说，将有数千家“保留”之外的驻京办面临被撤销的命运，时限是“6个月内完成”，届时各省（区、市）人民政府要将有关情况报送国务院。

北京大学政府管理学院李成言教授对本刊记者说：“被撤销的驻京办，不能以任何名义和任何形式在北京设立新的办事机构，或者派驻人员以驻京办事机构名义开展活动。地方各级政府及其部门、地方各级机构编制管理和财政部门不得为违规设立的驻京办事机构审批编制、核拨经费。一旦违反规定要严肃处理，并追究有关人员的责任。”

国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授表示，很多县级的驻京办变成了接待站，背离了驻京办应有的主要职能。“由于县级单位的工作协调关系，主要集中在地市一级和省一级，其与中央各部委之间直接发生的关系并不多。让它们在6个月内撤销，应该说时间还是很宽裕的。”

近年来，驻京办存在的腐败问题和种种违规行为，引起了中央高层的关注。2006年，调查整顿驻京机构被中纪委列为重点任务之一。

2006年1月5日，中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正在中央纪委第六次全会上明确指出，要“防止和解决一些地方和企业驻京办事机构存在的请客送礼等不正之风”。

2006年2月27日，国务院机关事务管理局（下称国管局）召开廉政工作会议，各省驻京办负责人参加。会议决定，由中纪委负责调研驻京办，由国管局具体酝酿拿出改革方案并择机公布。

2006年11月，国管局官方网站发布调研报告，提出对52家副省级以上政府办事处和大型国企驻京办事处的整顿与改革思路。

2007年初，中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正在中纪委第七次全体会议上，三次提到了驻京办的腐败问题，要求纪检监察部门协助有关部门整顿和规范地方党政机关及国有企业驻京办事机构，认真开展专项清理，切实加强监管。

从2006年至今，驻京办去留悬念已有4年。驻京办改革也曾被圈内人士称为“搞不动的东西”。如今，随着新方案雷霆下发，悬念终于尘埃落定。

职能归位公共服务

在受访专家看来，改革开放以来，各地驻京办在加强地区间协作、服务本地区经济社会发展、处置突发事件、维护首都稳定方面发挥了积极作用。但与此同时，也存在驻京办机构设置过多过滥、职能定位不准确、公务接待不规范、监督管理机制不健全的种种问题。如何让驻京办回归应有的职能，是此次改革的又一重点。

“保留的省级、地市级政府驻京办应尽快进行职能转型，在为地方经济发展、为当地群众公共服务、流动党员管理、首都社会稳定维护、承办地方和中央部署任务等方面发挥重要作用。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受本刊记者采访时表示。

按照新方案要求，驻京办的主要职能可以归纳为以下五点：一是承担派出地党委、政府委托的工作，为本地区经济社会发展服务；二是承办中央和国家机关有关部门交办的事项；三是配合北京市政府做好维护首都稳定的工作；四是实行政企分开，强化公共服务和社会管理，努力为本地区基层组织、社会组织和群众在京活动提供相关服务；五是协助流入地党组织做好本地区在京流动党员的教育管理服务。

后三点职能尤其引人注目。近年来，一些驻京办挂上了“群众工作办公室”的牌子，在工作重心上作了一定的倾斜。数千家驻京办撤销后，原来已经承载的这部分职能，将由哪些渠道和机制加以消化，仍然值得观察。

源自早年“同乡会”和“会馆”的驻京办发展至今，已不是简单意义上的一个机构而已，其身上还附着着复杂庞大的附属行业。

据国管局有关人士介绍，目前仅52家省级驻京办就有工作人员约8000人，其中机关约1300人，所属宾馆、饭店、招待所约6700人。“再加上各省厅局、地、市县以及各地企业驻京办人员，会是一个巨大的数字。”

据不完全统计，各级政府驻京办的资产在2001年就超过了100亿元，仅2002年，这些驻京办在购房、建房上的投资和日常经费开支就高达43亿元，平均每家482万元，比上一年分别增长了23.5%和21%。

有关专家算了一笔账：“如果一个驻京办每年的经费保守地按100万元计算，所有驻京办每年需要的全部经费就在100亿元以上。”

这些经费除驻京办工作人员工资、福利开支外，其中不少是用于“公关”所产生的费用，或是用于地方官员来京接待的开销。由于财政管理上漏洞多，驻京办主任对这些钱有绝对的支配权，花销起来很随意，也为腐败提供了制度缝隙。为此，新方案还要求切实加强驻京办廉政建设。

“要求明确驻京办的职能定位，对驻京办进行政企分开，是个很好的方向”，竹立家说，驻京办客观上还是有一些迎来送往的服务性工作。“但是，驻京办的这部分功能也要适应经济社会发展要求，切实转变职能，实行政企分开，强化公共服务和社会管理，积极推进公务接待和后勤服务社会化改革”。

“地方驻京办，不是地方领导驻京办，既要服务领导，也要服务群众”，国家行政学院政治学教研部副主任龚维斌教授说，“驻京办应努力为派出地群众在京活动提供相关服务。让外来务工者等广大群众，也能通过驻京办来解决自身面临的一些问题。”

此外，驻京办也被赋予了协助流入地党组织做好本地区在京流动党员的教育管理服务工作的职能。“这是一大进步”，竹立家认为。

三方共管责任明确

驻京办的问题，不只是数量庞杂的问题。其内部的责权不清，以及监督管理体制不健全，是造成驻京办腐败问题的最重要原因。齐善鸿教授说：“国管局、派出地和北京市对驻京办的管理职责要明晰，监管要到位，防止出现相互推诿，管理出现真空的现象发生。”

受访专家解读道，按照“谁派出、谁监管”的原则，派出地政府应切实承担起对驻京办事机构监管的主体责任。这包括严格驻京办事机构设置，健全监管制度，落实党风廉政建设责任制；加强预算、财务和资产管理，将驻京办事机构国有资产收益及其他非税收入纳入派出地财政管理，每年对驻京办事机构进行审计，并不得违规使用财政资金在北京新建和购置具有经营、接待服务性质的场所。

按现行体制，省级及经济特区政府驻京办的有关管理及协调，属于国管局负责。因此国管局也应对大幅“瘦身”后的驻京办担负起相应的管理协调职责。

“国管局应负责拟定相关规章制度和管理办法。加强省级及经济特区政府驻京办事机构的党团工作，协助派出地政府抓好廉政建设，必要时会同审计署对省级及经济特区政府驻京办事机构审计情况进行抽查”，龚维斌说，“我们知道，同体监督效力不强，必要时需要引入国管局、审计署的力量介入，作为监督的外部保障”。

此外，北京市对驻京办的核准和年检、工作户口和工作居住证管理等问题担负一定的责任，应为驻京办事机构在京开展工作提供便利。

“各地驻京办自身要加强管理，建立健全财务和资产管理制度，严格遵守财经纪律，确保行政事业性资产的安全完整和合理使用。要认真执行党政机关国内公务接待管理规定，加强公务接待管理，不得超标准接待，严格控制经费支出。同时要与国务院、派驻地以及北京市‘密切联系’。”李成言教授建议道。

在专家看来，这种密切联系表现为，加强沟通协调，建立信息通报机制，定期通报驻京办事机构廉政建设、履行职责、执行财经纪律等重要情况。

“驻京办问题远非一撤了事那么简单。原有的数千家驻京办所肩负的沟通联络、接待服务、信息汇总等职能，存在客观需求，需另辟渠道加以满足”，龚维斌说，“如果一些根本性问题没有解决，它还会以各种形式长期隐性存在”。

据《瞭望》新闻周刊报道，有关主管部门刚出台了一个关于加强和规范各地政府驻京办事机构管理的红头文件。信息显示，在未来6个月内，数千家驻京办将被撤销完毕。

此次文件涉及三个层面：部分予以保留；部分经所在省(区、市)人民政府核准后，方可保留；部分被列入撤销范围。

撤销范围涉及：各地方政府职能部门、各开发区管委会以及其他行使政府管理职能单位以各种名义设立的驻京办；县、县级市、旗、市辖区人民政府以各种名义设立的驻京办。

据不完全统计，目前在北京，副省级以上单位的驻京办有52家，市级单位驻京办520家，县级单位驻京办5000余家。如果加上各级(主要是省)政府职能部门及各类开发区管委会设的联络处(或办事处)、各种协会、国有企业和大学的联络处，各种驻京机构超过1万家。

《瞭望》新闻周刊的报道称，高层信息显示，此次方案仅对省、自治区、直辖市、计划单列市、副省级市人民政府驻北京办事处，新疆生产建设兵团驻北京办事处，经济特区人民政府驻北京办事处，予以保留。已经设立的地级市、地区、盟、州人民政府驻京联络处，确因工作需要，经所在省(区、市)人民政府核准后，方可保留。

也就是说，将有数千家“保留”之外的驻京办面临被撤销的命运。

池州办主任

“腐败不是每个都有”

昨日，记者第一时间联系到安徽池州驻京办主任吕宗健。他称“已听说此事，但暂未接到红头文件。”

“我想池州办应该不会被取消。虽然还没有接到省一级的文件，但是腐败不是每个地方都有，驻京办中存在蛀虫，但我们不是。”吕宗健向记者亮明自己的观点。

池州驻京办事处是安徽省一个市级驻京办。经北京市人民政府批准，于1994年8月设立。办事处位于北京西三环莲花小区。编制3人，外聘3人。

对于国家相关部门出台“半年内撤销数千家驻京办”的消息，吕宗健持赞成意见，“驻京办确实需要规范。”他认为，驻京办有腐败的基础和条件，在社会上遭到了很多指责和议论，但不是所有驻京办都如此，池州驻京办的更多职能在于为在京老乡提供一个服务平台，让老乡们感受温暖，抚慰人心，缓解社会矛盾。此外，驻京办还负有收集、整理、传递政务和经济方面的信息；加强同驻地企事业进行友好往来和经济技术合作交流，开展招商引资，为家乡经济发展服务等重要职能。“我认为，没有问题的驻京办有必要保留，因为它承载着作用。”吕宗健说。

和田驻京办

不要政府经费 帮忙推销土特产

“以前总是说‘跑部钱进’，现在的很多驻京办并不是这样了。”新疆和田地区驻京联络处主任涂四新说。在西南二环白纸坊桥北侧路边的居民楼下，坐落着这个办事处。若不是一旁立着牌子，过路人的目光一定会被“和田玉专卖店”六个大字所吸引。小楼的一层二层租了出去，三层是个餐厅，四层则是涂主任办公和生活的地方。

涂主任说，他并没有收到任何形式，关于驻京办事处、联络处可能被撤销的消息。他个人认为，地级驻京办事机构确实有存在的必要，而县级存在的必要性相对小得多。“不过，如果取消了这些机构，他们所从事的工作给谁来办呢？如果不能很好的安排，最终每个县级单位再派人来驻扎到地级办事处，那结果就没什么区别了。”

和田地区地处新疆，“比起其它的省份，我们那里人口比较少，因此一个地区设立一个联络处基本够用了。最主要的工作，就是接待以信访、看病等目的来北京的和田人。”涂主任介绍，在将近一年的工作中，来自和田到北京看病的人共有十多批，“比起北京来，各地的医疗条件都是有些差距的，一些病在当地治不好，很自然的就会来到北京，可是北京的看病也确实挺难。来了之后我们要了解情况，发现确实有困难的，要帮忙联系医院。”而和田人在北京遇到其他困难，也要找到这里，“我接到有关部门电话，说有个和田人打工生病了，来到北京求医，但只带了工头给的1000元钱，在北京吃住几天没钱了。我们把他接来，他给我翻着兜看，就剩下280元了。他的病在家乡就能治好，于是我们只能给了他500元钱，让他买车票回家。”买火车票对于很多外地来京人员也并不是件小事，“我们经常接到求助，有的人买不到票回不去家，我们也尽可能的帮忙联络。”对于信访问题，涂主任表示，目前各驻京办公机构确实发挥着维护首都社会安定的作用。

至于一些地方驻京办事机构可能存在的腐败问题，涂主任表示，不太可能存在一些地方官员利用办事处、联络处巴结高层的情况。“如果想要送礼之类的，无非是想升官。可对于这些人来说，这种见不得人的事情，越少人知道越好，不大可能通过地方驻京办事机构来执行。很多地方希望能到发改委要到项目，不过现在这种事情办到的可能性很小了，毕竟政府有着固定的工作流程。如果只是你我私人关系好，我送点土特产给你，这就更没有什么了。”

和田有着诸多特产，涂主任说，刚建立办事处的时候，和田政府每年给办事处10万元经费，现在则不给了。“一层二层租给了一个公司，他们在这里销售一些和田的特产，比如和田玉，和田的大枣等等。我们属于政府，不能从事商业活动，于是我要求在这里开店的公司，必须销售和展示我们和田的产品。因此对于我们来说，这里也有着将和田展示给外界的作用。”办公桌上摆着一盘和田大枣，每个都有柴鸡蛋大，“以前在和田，很多枣烂在树下，没有渠道销售。如今，北京的少数地方能够买到了，据说还是很贵的。如果能够在北京有了稳定的销路，对于当地农民来说是件非常高兴的事情。”

驻京办称没收到通知

“不少驻京办的人员看到撤销新闻，不过消息来源也是网上新闻，没有看到相关具体文件。”昨天，《驻京资讯》报社社长兼邸讯网董事长李罡向记者表示。

作为驻京机构门户网站，“邸讯网”主要向驻京办提供包括供求信息发布、人脉资源交流、招商引资更新、项目活动发布等和驻京机构需求密切相关的各项内容。与数千家各地驻京办有联系。

记者从国管局网站上发现，最新的消息是，去年12月25日，中央国家机关综治办与国管局驻京办管理司联合召开了中央国家机关2010年元旦春节烟花爆竹安全管理及社会治安综合治理工作会议。

2009年1月，山东潍坊市对机关事业单位进行改革，决定将该市在北京、上海、深圳等地的11家驻外办事处全被“一刀砍掉”，潍坊市这一举动引发了社会各界对驻京办下一步改革的推测和更多的思考。

李罡表示，潍坊撤销了驻京办山东潍坊撤销11家驻外办事处，引起一些驻京办的关注，不过，“随着全国‘两会’日益临近，许多驻京办开始为做前期准备，普遍都比较忙。”

驻京办有上千年历史

对于驻京办，生活在北京的人熟悉而又神秘。不少人的印象中，如果你想吃正宗的、地道的地方菜，一个首选就是这个地方的驻京办。

不过，在李罡看来，驻京办的历史和功能比想象的还要复杂，“驻京办在我国有上千年历史，汉魏时期叫‘邸府”，明清演化为’同乡会‘和’会馆‘，驻京办已不是简单意义上的一个机构而已，其身上还附着复杂庞大的附属行业。"

李罡表示，新中国成立后，计划经济时代物资都是由中央划拨，各地驻京办主要负责物资争取。随着市场经济发展，驻京办的职能开始演化。目前职能包括沟通与国家部委联系，申请有关项目，招商引资、劳务输出、引进人才、公关策划，为当地提供准确、及时、高效的信息等职能。

当务之急是立法

在市场经济的今天，产生于计划经济的驻京办到底还有没有存在的必要，一直是各界讨论的重点。

“驻京办其实是一个纽带，一头连着地方，一头连着中央，因此它问题远非一撤了事那么简单。原有的数千家驻京办所肩负的沟通联络、接待服务、信息汇总等职能，存在客观需求，需另辟渠道加以满足”。一位业内人士表示。

根据相关专家计算，如果一个驻京办每年的经费保守地按100万元计算，所有驻京办每年需要的全部经费就在100亿元以上。由于财政管理上漏洞多，驻京办主任对这些钱有绝对的支配权，花销起来很随意，也为腐败提供了制度缝隙。

“当务之急，是制定相关法律、法规，告诉驻京办活动的‘红线’在哪里，哪些钱不能花。”李罡表示，食品领域有食品安全法，驻京办有几千年历史，没有一部相关法律法规，通过立法，规范驻京办，是迫切需要做的。

“县级驻京办确实该撤销”

北大社会学系教授郑也夫为研究驻京办的有关课题，曾带学生到一些驻京办做过体验。昨天，对于相关部门出台的“半年内撤销数千家驻京办”的消息，郑也夫向记者表示，诸如县级驻京办等确实应撤销，但此撤销令下发后，也将面临一定程度上的博弈，“事实上，北京存在很多未注册的县级、各地方政府职能部门驻京办，他们往往私自在京购买或租用某地，开展和驻京办一样的工作。”郑也夫称，这些机构比较隐蔽，数量不好掌握，所以撤销起来有难度。据了解，这部分未注册的驻京办大概有1500到2000家左右。

至于经所在省(区、市)人民政府核准后，方可保留的地级市、地区、盟、州人民政府驻京联络处，郑也夫认为，应该不会被取消，“因为他们还肩负着特定职能。”

“驻京办职能应转向公共服务”

对驻京办做过相关调查研究的中国劳动关系学院马红光博士认为，撤销驻京办不能一概而论，驻京办的存在说明这一机构是已被嵌入到整个社会结构中，有其需要的一面。但一些驻京办存在不良问题，尤其是县级以下驻京办、各地方政府职能部门在京设立的驻京办并没有存在价值，撤销后原有职能完全可以由地市级代为处理。

驻京办长期被人戏称“三不管”地方，中央、北京、地方政府都管不到，对此，马红光认为，此次保留下来的驻京办应该加强监管，从财政管理、审计、人员活动、财政预算等各个环节加强监管。此外，驻京办职能应更多地转向公共服务，从“为官服务”转变为“为民服务”，真正为当地来京的普通人搭建一个平台。“比如安徽池州办做的就不错，他们成立了好几个同乡会，定期把大家聚到一起加强交流。”

“撤销令难以真正起作用”

中国政法大学行政法教授张数义认为，撤销令只是从表面上取消一些驻京办，而不是从体制上来改变，撤销令未必真能撤销了“驻京办”，因为纵使撤销了，也可能会变相存在，难以起到真正的作用。据北京晨报

追踪报道：

我国欲半年内撤数千驻京办 职能归位公共服务

记者走访10家驻京办 多数表示未听说撤销消息

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驻京办现状：

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存废争议：

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网友称驻京办易滋生腐败 9成调查者赞同撤销

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媒体评论：

中新社：驻京办完成历史使命 应退出历史舞台

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