“拆迁变法”下的长沙征收样本

    《长沙市国有土地上房屋征收与补偿安置工作规定》于2009年7月1日发布实施，共计19条。除明确“各区人民政府负责本辖区内房屋征收与补偿安置工作的组织和实施”外，对于征收的核心问题诸如“公共利益的界定”、“征收程序指定”以及“补偿机制”等均未明晰或制定，其着眼点限于即将开始的该市大规模棚户区改造。

    “尚不能确定长沙的做法是否为全国首例，但至少这里有最高院在地方试法的身影。”

    ———长沙市政府法制办副主任钱晓刚

    “我们非常希望你把协议签了，对你对我们都是好事，4号后一切奖励取消，本应是你们的34728元将消失，并进入强拆程序，无论如何是不合算的。你们绝对低估了一个小小区政府。”

    ———一位搬离者收到的“征收办”短信

    “公共利益界定太难。”长沙的做法是，“政府征收的出发点是关注民生，哪里的老百姓的呼声高，最需要改善，我们就征收哪里。”这跟过去搞拆迁不同，“开发商是先看上一块地，再调动资金进行拆迁，它的角度是追求经济利益的最大化。”

    ———长沙市芙蓉区副区长严国益

    “这种拆迁虽然换言为征收，说到底与商业拆迁也没有大的本质区别”。虽然目前是政府在征收，目的也是为民办实事———旧城改造。但最终还是要引进开发商的，拆出来的熟地还是要卖给开发企业。从这个层面上讲，不也还是商业性开发吗？

    ———长沙市芙蓉区某机关干部

    中心区老宅被强“征”副区长解释：政府要进行棚户区改造，这是公共利益的要求

    除下了点小雨，1月20日这天与往常没有什么不同。

    早上9点钟刚过，丁文茵吃完早饭，照例来到尚德街34号老宅，敲门、开锁，替换晚上在此坚守的父亲。自从被下达了“强制征收通知书”以来，父女俩日夜轮班倒，阻挡着任何试图闯进老宅的“征收者”。

    门开了，丁文茵喊着父亲，迈步准备进屋。就在此时———用她自己的话形容，“简直是电光火石之间”———七八个壮实的汉子突然从四面八方扑来，分成两拨，一拨人架着她，另一拨架着父亲，快速出屋。

    整个过程一气呵成，又训练有素。

    丁家父女被架住后，接下来的一幕则颇有戏剧性：一批民工打扮的人从旁边的政府征收指挥部里冲出，拿着铁锹、锤子开始卸门、砸窗户、搬东西。丁文茵欲用手机拍照，随即被当地民警带走，父亲被送进医院，劈里啪啦声中，尚德街34号老宅陷入一片尘埃，一切就都结束了。

    丁文茵记得，“征收”概念第一次进入生活，是2009年8月初，一夜之间贴满社区各个角落的一纸公告。这个盖有“长沙市芙蓉区人民政府”大印的公告称，政府为棚户区改造、环境整治、主次干道的道路给排水等工程建设，决定对东牌楼国有土地上房屋及附属物进行征收。

    对于“征收”，丁文茵不懂，邻里们也大都不解，“这究竟咋回事，这房子不让住了？”对于法律稍有研究的居民陈建农查阅《物权法》，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收，来这里征收是为了啥？

    政府很快给出了答案：为实施城市规划，提升城市品位，改善居民生活环境，加快芙蓉区东牌楼地区棚户区改造、环境治理和中央商务区的建设，长沙市政府拟收回东牌楼路范围内国有土地使用权。

    长沙市芙蓉区副区长严国益进一步解释，政府要对东牌楼进行棚户区改造，这是大多数居民的呼声，政府收回土地使用权而不是开发商来拆迁，是公共利益的要求，即可征收。

    进入9月份，大家开始逐渐体味到“征收”气息，在位于社区中心的征收指挥部楼顶，3个硕大的喇叭分别面向西、南、北三个方向。每天早晨8点整，一个雄浑的男中音准时响起，宣读着区政府的各类公告。

    在低矮的居民区中，通常墙壁上血红的“拆”字也被“征”字代替。在即将进行拆迁的棚户住宅区中，没有了开发商彪悍的身影，一群群区直机关和街道社区干部上门，不断更新的、以编号形式印发的公开信，被不定期散发到各家各户。

    这一切也一度让丁文茵觉得，尽管故土难离，但如果非走不可，相比于开发商唯利是图又不择手段的行为，“征收倒是更容易让人接受”。

    补偿的分歧芙蓉区政府明确表示，就地安置是不可能的；而4563元/平米的补偿标准，大概只有该地段市场价格的一半左右

    因为处于城市的中心商业区，丁文茵与家人把尚德街34号的老宅改成拥有11个房间的旅馆，尽管条件有限价格不高，生意倒也过得去，守着一帮老邻里，日子舒顺而悠闲。

    在最初的设想中，丁文茵希望在棚户区改造中就地安置，“即便是位置差一点，也是中心区”，她甚至想在日后扩大自己的经营面积。这几乎也是每一个东牌楼老住户的梦想。

    70岁的袁冬梅已经在这里居住了45年，房子建于1947年，位于东牌楼社区中间偏北。安静的小院、宽敞的中庭、镂空雕花的窗户和麻石刻的门框，曾让“摄影的、文物保护的人不知来了多少次”。

    接下来事情的进展，却偏离了丁文茵的预想轨道。政府的征收规划中并没有承载这些朴素的梦想，在致东牌楼居民的公开信中，芙蓉区政府明确表示，就地安置是不可能的。

    其理由有二，根据长株潭城市群中整体规划，东牌楼将作为商务商业用地，没有住宅规划；二是该项目是先征收再对外公开拍挂出让土地，目前建设项目跟工期无法确定，因此只有货币补偿才能满足不同人群的不同需求。

    根据国家住建部网站刊登的《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》，市和国有工矿棚户区改造实行实物安置和货币补偿相结合，由被拆迁人自愿选择，可以货币补偿，也可以产权置换补偿。

    根据多个居民在不同场合的反映，芙蓉区区长李蔚在与居民协商中说，“这个地方现在被政府看上了，你们就得搬，以后要在这里建高档的商业区，你们这些人住不起的。”

    “要我们去哪儿住呀？”袁冬梅指着还有糖尿病的老伴喃喃自语，东牌楼离省人民医院这么近，我们老人很安心，有个三病两痛的去医院很快啊。“要真的搬到什么很远的地方去住了，我们怎么办呀！”

    存有分歧的还有补偿价格。按照芙蓉区公布的补偿基价，是4562元/平米，“已是长沙市棚户区改造中最高”。与之相比，岳麓区是3278/平米、中山区是4391/平米，加上提前搬迁奖励、支持重点工程奖励、寻找房源等奖励，东牌楼最普通的居民房算下来有6000多元一平米。长沙的平均值是每平米5000-6000元。

    一些人搬走了，在最开始的9月4日到9月6日，102户居民签字同意，到10月21日，这一数字扩大到270，占1089户总量的1/5强。

    在芙蓉区出台的征收补偿中，面积不足45平米的一律按45平米进行补偿——— 率先搬走的正是得惠于此———原本只有20多平米甚至十几平米的房子，加上奖励，却获得了与最后搬走的居民六七十平米大抵相当的补偿。

    补偿标准的确定，是在长沙市有资质的二级以上评估公司中随机抽取三家公司，分别对东牌楼的项目进行评估，之后取这三家公司评估值的平均数作为基础价格，再加上长沙市出台的各类补偿优惠政策和奖励。

    东牌楼地处城市正中心，是长沙最繁华所在，属五一商圈范畴。通过走访周边楼盘，调查的周边房价，目前在每平米8000元-10000元之间，而4563元/平米的标准，大概只有该地段市场价格的一半左右。

    “这个标准可能低于本区高档商品房和部分被征收人的期望值，但是从前期协议的签署效果来看，大多数群众是支持跟拥护的。”严国益说。

    “这跟开发商有什么区别？”更多的原住民则感到无法认同，因为这根本就实现不了他们在周边购买住房的基本要求。

    从商业拆迁到政府征收开发商“皆因拆迁成本而放弃”，最后政府决定以“征收”方式启动棚户区改造

    交涉开始遭遇碰壁。当赔偿与开发商的拆迁越发类似的时候，拆迁与征收的界限变得模糊，丁文茵和袁冬梅等原住民开始选择坚守。

    根据“法的精神”，这是两种本质不同的方式。建设部法律顾问、《物权法》起草者之一孙宪中教授说，无论是《物权法》还是正在酝酿的《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例(草案)》均明确界定，“征收”必须是在没有任何商业利益前提之下的政府行为。

    在长沙市国土资源局以及芙蓉区政府发布的征收公告中，对于东牌楼国有土地使用权的回收均定性为“实施城市规划，提升城市品位，改善居民生活环境，加快芙蓉区东牌楼地区棚户区改造、环境治理和中央商务区的建设”，即“公共利益”。

    与之形成对比的是，长沙市发改委网站上一份名为《长沙招商项目目录(2009)》的文件对东牌楼项目有如下介绍描述：处于中央商务区商业圈，拟建大型购物商场、高档酒店、服务式公寓等。同样的表述，也出现在中国政府采购招标网上。

    政府有自己的逻辑。严国益介绍，启动东牌楼这个项目，其实是一个漫长的过程。2006年政府就做过调研与规划，当时本来要引进香港的恒隆集团，已经签署了相关的意向，由开发商进行开发，即商业拆迁。

    2006年7月27日，恒隆地产有限公司在其官网上宣布，与长沙市芙蓉区人民政府签署“长沙恒隆广场”协议书，将于日内落实投资长沙市芙蓉区东牌楼旧城改造区发展一项核心商业区大型综合商业项目。“该项目位于芙蓉区重点商贸金融中心、东牌楼旧城改造区域，是当地不可多得黄金地段”。

    之后，恒隆集团迟迟没有签署合同，严国益说，其原因是“(恒隆)觉得前期的成本太大，一直在犹豫”。项目因此一直悬而未决，后长沙市政府也一直在引进开发商洽谈，“最后皆因拆迁成本的原因放弃”。

    时间走到2009年，长沙市政府做出重大决策，要加快棚户区的改造，提出了政府主导、市场运作的思路，对于棚户区进行成片的改造与开发，在这样的背景之下，东牌楼项目作为棚户区改造的重点项目，率先进行征收。

    东牌楼第一期拆迁的总用地面积约78亩，拟筹措资金12亿元，现已筹措10亿元。根据《长沙市人民政府关于进一步加快改造工作的通知》，政府棚户区改造土地供应所得总价款全额上交市财政，由财政部门返还拆迁补偿安置腾地标准后，按市与区5：5比例分享收益或者同比例分担亏损。

    具体到东牌楼项目，资金主要由市区两级政府投入的资本金，并通过银行融资，将东牌楼居民的土地使用权收回后划拨给东棚户区改投公司，公司再以该划拨的土地使用权为抵押向银行贷款融资，作为东牌楼房屋征收补偿安置资金。

    “这个项目总体下来，需要大概28亿元的资金，现在看来肯定要亏的。”芙蓉区房管局局长蔡冰说，如果单纯从商业利益来考虑，这个项目是不成立的。“没有办法，政府必须搞，不然怎么改善民生？”

    而在长沙市的整体规划中，未来3年时间改造二环线以内的棚户区，启动棚改项目109个，拆迁面积730万平方米，将均以类似于东牌楼的方式进行征收。

    征收成效显著不到半年就搬走92%；50%以上机关干部全面参与征收，工作成效纳入年终考核

    因为被发现家里有汽油，房屋被强制征收这天，丁文茵在当地的派出所度过了自称“还算不错”的7个小时。她说，民警并未为难她，不过是“聊聊天”，重点是“要我想开点，不要跟政府斗了”。

    征收进入最后阶段时，不断有邻里选择了放弃“抵抗”，签字搬离。一位搬离者向记者出示了收到的征收办短信：“我们非常希望你把协议签了，对你对我们都是好事，4号后一切奖励取消，本应是你们的34728元将消失，并进入强拆程序，无论如何是不合算的。你们绝对低估了一个小小区政府。”

    早些时候，征收指挥部曾发布一道措辞强硬的命令，要求征收范围内的商户必须在3天内停止经营，在去年5月份开始，东牌楼社区内的所有工商营业执照和年检手续已被停止。

    坚守的队伍日渐消瘦，进入1月，已经从原来的73户减少到三十几户。丁文茵的老宅被“强征”之后，袁冬梅更感觉到了大势已去———她也收到了最后通牒。在最开始的补偿协议中，政府承诺归还因为历史原因袁家失去的142平米的房屋面积，加上目前的51平米，袁冬梅可以获得193平米的补偿，算上各类奖励，可获110多万元的补偿。

    随着谈判不断破裂，政府给了她最后的选择———如果不按期签署协议，本要补偿的142平米将不复存在，按照4516元/平米乘以51平米计算，共计补偿袁冬梅23.0406万元。

    1月23日，高音喇叭再次响起。这天，广播员不再向大家宣传政府的政策，而是提醒留守的居民们，空寂的社区内需要“防止犯人藏匿”、要“防火防盗”。社区内的垃圾站与公共厕所此时已被拆除，污水横流，垃圾遍地，恶臭破败，仿佛一朝回到“解放前”。

    就政府而言，这些公共设置已无存在的必要，因为早在一个多月前，东牌楼累计签订征收补偿安置协议已达922户，协议签订率达91.7%。同样的视角，政府认为这是把所有的工作前置的结果，也是政府作为征收主体的体现之一。

    “政府在前期做了大量的细致的工作，避免了拆迁过程中产生钉子户以及漫长的拆迁过程。”严国益说。

    根据芙蓉区官方统计，从去年7月下旬开始，街道、社区和有关部门近200名工作人员走访了居民1089户，发放资料5000多份，召开居民群众座谈会30余场。从去年8月29日开始，芙蓉区各部门抽调50%以上机关干部全面参与征收补偿工作。工作的成效被纳入年终考核。

    袁冬梅也因此前所未有地见到各类基层干部。教育局、税务局、检察院、法院———总有人上门做工作，每次从三四个人到十几个人不等，最多的一次是12个人，最晚的时间是凌晨2点。

    她感觉压力无形。比如，一次税务局的人向她出具了征收出租房屋税金的通知，“我家是特困户，就靠出租补贴，按说不要缴税呀”。

    一个要求匿名的芙蓉区机关干部说，从去年8月31日起就把主要精力集中到拆迁工作上了。本职工作也不能丢，每天电话就响个不停，各企业要审批要办事一律得预约，而且每周也就两个半天时间集中办公。“忙得不亦乐乎。”

    芙蓉区委书记钟钢在一次视察中说，公安、城管等部门要加大工作力度；工商、税务等部门要加大对经营户的管理力度，对个别国家工作人员身份的征收户，不积极配合征收工作的，要通过其单位、部门做工作；对于困难户，要积极为其解决实际困难，争取早日签订协议。

    严国益觉得，这些行政的代价是值得的。按照以往的拆迁模式，之前预想的是两年，现在不到半年就搬走92%。在同一路段上的“丰盛世代大厦”

    是2004年就开始的棚户区改造项目，2005年开始拆迁，直到现在也没有拆迁完，“在长沙，这样的例子比比皆是。”

    长沙试水长沙开始小范围试点，探讨如何利用征收来推动拆迁。“结果对重点建设有很大的帮助”

    拆迁变法为政府征收，自《物权法》出台后便被持续关注。发生于2009年岁末的成都“唐福珍自焚”与“北大五学者上书”将关注推至新的高点。

    就在丁家老宅倒下的同一天，国务院法制办在千里之外的北京召开了《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》的第二次专家学者座谈会。丁文茵不会想到，《长沙市国有土地上房屋征收与补偿安置工作规定》正是这一条例在地方上的“先行先试”。

    长沙《规定》于2009年7月1日发布实施，共计19条。除明确“各区人民政府负责本辖区内房屋征收与补偿安置工作的组织和实施”外，对于征收的核心问题诸如“公共利益的界定”、“征收程序指定”以及“补偿机制”等均未明晰或制定，其着眼点限于即将开始的该市大规模棚户区改造。

    长沙市政府法制办副主任钱晓刚解释，这个《规定》并没有对征收做出更多的规定与解释，“也没有这个权力”，只是对征收在操作层面上的细化，在程序上做一些设计与规范，从程序上保证征收主体的行为规范。

    她说，立法的根本是《物权法》的相关要义，但其中不乏地方的现实需求。

    《物权法》出台后，作为基层政府在实践的过程中遇到了大量的拆迁与《物权法》相矛盾的地方，“在长沙市区及各区县也都出现了大量的类似问题。无论是区县政府还是开发商都向市政府反映以后究竟该怎么做，困扰严重，工作受阻。”

    此间，全国都存在这样一个问题，因为国家一直没有更该拆迁条例，地方政府在操作中引发了一系列问题。根据住建部统计，近年来，因拆迁行政裁决和行政强制执行不规范引发的上访已成为群体性上访的主要原因。

    湖南难以置身世外。因为存在障碍，拆迁出现了搞不动的现象，城市的重点建设也没有铺开加快。钱晓刚说，由是，长沙最开始在区县小范围试点了征收的模式，探讨如何利用征收来推动拆迁。

    “结果对重点建设有很大的帮助。”长沙市法制办备案审查处处长陈波告诉记者，同时在操作的正当性上产生了动摇，也发生了很多的案例，最后反映到最高院，最高院觉得既然湖南有实践，就希望可以继续探索。

    此前，湖南省高院在内部也出台了关于房地产征收与拆迁案例的内部指导性意见，以维护公民权益与城市建设中取得平衡，并向长沙市发了司法建议函件，期望地方政府在这一块“先行先试的研究”。

    最初的条例文本由长沙市拆迁办起草，并在2008年11月形成初稿。因为没有先例，文件起草的时候，向各方都征求了大量的意见，包括国家住建部、湖南省高院、省政府等，并反复由省市区三级法院协商研究，“也是摸着石头过河”。

    《规定》也借鉴了住建部在征收制度设计上的理念。陈波说，《规定》的文本，实际上是从住建部那里拿到了一份手抄副本，该副本“据说是上过一次国务院的讨论会”。

    钱晓刚说，“尚不能确定长沙的做法是否为全国首例，但至少这里有最高院在地方试法的身影。”

    现实纠结“公共利益界定太难。”政府将“公共利益”作为征收前提，坚守者却更加无奈

    进入年底，东牌楼愈发冷清。冷风穿巷，卷起漫天碎屑，偶尔路过的野狗，发出低沉的哀嚎。丁文茵离开了，袁冬梅可以交流的人越来越少。

    东牌楼的征收也暂时停顿了下来，“现在看来，至少还要半年吧。”严国益说，在这个意义上，袁冬梅和其他三十几名坚守者，扮演了在拆迁中常见的“钉子户”角色。

    在坚守者这边，“拆迁”与“征收”已经不再拿来对比——— 当得知离开后这里将成为长沙最高端的中央商务区后，无论是面对开发商还是政府，谈判的内容与实质变得近乎一致，钱，还有微薄的公民权力。

    政府依然坚持“公共利益”的出发点，坚守者却进行着坚决的抵制。经过维权的洗礼，这些坚守者已经熟知《宪法》第十三条、《物权法》第四十二条第三款的内容，她们对未来依旧茫然，却不肯放弃最后的抵抗。

    长沙市法制办在接受采访时说，制定《规定》时，只是把“公共利益”作为了政府进行征收的前提。对于公共利益，“我们界定不了，也没有权力界定”。“我们主要让全市的各个区县在征收工作上保持一致，火车向前跑，我们拦不住，帮忙踩踩刹车还可以。”

    “上书国务院”的北大五学者之一王锡锌认为，国务院新法最新草案文本最现实的变化之一，就是对公共利益的界定更加慎重。

    “最集中体现就是‘危旧房改造’特别条款的规定，并且引入了民主程序：只有获得90%以上的居民同意，地方政府才能上报进行征收；补偿协议签约只有获得2/3以上居民同意，补偿才能进行；还有后续的复议救济。”

    王锡锌认为，一个“90%条款”和两个“2/3条款”以及相关程序规定，是在公共利益很难界定的情况下，“事实上是在通过程序路径解决争议问题”。

    在现实的操作中，严国益也认为，“公共利益界定太难。”长沙的做法是，“政府征收的出发点是关注民生，哪里的老百姓的呼声高，最需要改善，我们就征收哪里。”严说，这跟过去搞拆迁不同，“开发商是先看上一块地，再调动资金进行拆迁，它的角度是追求经济利益的最大化。”

    要求匿名的芙蓉区某机关干部则觉得，“这种拆迁虽然换言为征收，说到底与商业拆迁也没有大的本质区别。”

    他说，因为虽然目前是政府在征收，目的也是为民办实事———旧城改造。但最终还是要引进开发商的，拆出来的熟地还是要卖给开发企业。从这个层面上讲，不也还是商业性开发吗？

    政府一旦担当这种拆迁任务，就出现了一些问题：一是政策的一言堂，首先就把拆迁者与被拆迁者置于权力和权利不对等的地位；二是将许多本来隐藏着的矛盾全部直接激发出来并且直接冲击到政府，对政府的其他工作也带来不小的负面影响。

    房屋被强征当天傍晚，袁冬梅以及其他的“未搬迁者”请丁文茵吃饭，算是“压压惊”。此前尽管在一条胡同为邻多年，大家并不熟悉，倒是在过去4个多月与政府的博弈中，逐渐走到一起，甚至成了好友。

    闲暇的时候，她们也会总结在这场博弈中的得失，在开发商与政府之间进行力量推演。这样的时候，往往是无奈的氛围弥漫：拆迁，不满意可以跟开发商谈，是对等的民事主体，不行可以找政府调节；征收，面对的就是政府，完全不在一个层面，根本就没有协商的机会。

    这该怎么办？

    □采写/摄影：本报记者 刘伟

    新的“征收”条例能否终结拆迁之痛？专家学者如何看待？(详见AⅢ04版)