变“拆”为“征”，新条例能否去掉拆迁暴力与暴利？

    中央和地方政府都在争分夺秒。

    1月20日，国务院法制办就“拆迁变法”召开第二次专家学者座谈会，并有意在3月份召开的“两会”之前将草案上报国务院常务会议。参加会议的北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安估计，新条例可以在4月正式出台。而于2009年7月1日发布实施《长沙市国有土地上房屋征收与补偿安置工作规定》，正是这一条例在地方上的“先行先试”。

    与此相对照的是，媒体曝光了相当多的地方政府都在大规模“突击拆迁”。姜明安也收到很多反映野蛮拆迁的信件“其中来自长沙的最多”。

    姜明安是此前建言审查拆迁条例的五学者之一。在他们上书全国人大常委会之前，长沙就开始了“拆迁”变“征收”的试点。但这种与新条例若合符节的尝试，似乎并没有让社会矛盾减轻的迹象。面对拆迁复杂性的书斋想象与政策制定，常常要落后于现实盘根错节的利益纠结。

    拆迁的暴力与暴利，是一部去掉“拆迁”字样的新条例就能解决的么？

    采写：本报首席记者　韩福东

    “名称变更不重要”

    目前拟定的新法草案初稿中，“拆迁”字样已全面消失，替代的是“搬迁”这样一个概念。而在原房屋所有权人“搬迁”之前，政府需要做出征收决定并且补偿到位，新法《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》最核心的概念，实际是“征收”二字。

    在名词的变更令很多人--包括部分上书学者眼前一亮时，拆迁实务专家王才亮却不以为然。姜明安也表示，好多人喜欢在名称上做文章，但名称实际上没有那么重要，如果正确界定了公共利益的涵义和范围，并解决好征收补偿等问题，“还叫拆迁都没有问题”。

    “公共利益”需明确界定

    据介绍，新法草案对公共利益的限定更明确，范围更窄，并制订了更为严格的程序。譬如，“危旧房改造”只有获得90%以上的居民同意，地方政府才能上报进行征收，补偿协议签约只有获得2/3以上居民同意，补偿才能进行；此外，还有后续的复议救济。

    但王才亮认为，将“危旧房改造”列为公共利益，是草案的最大败笔。只有在“危房”拒绝修缮危及他人安全时，才与公共利益有关，“旧房”改造与否应是房东自己的事。至于那些民主程序，也很可能在强大公权力的压迫下成为徒具其表的形式。

    长沙“征收”过程中的对抗，也与政府和民间对“公共利益”的理解有所不同相关。中国的现实迫使立法要对“公共利益”做出比西方国家更为明确的界定。姜明安说，各国在何为“公共利益”问题上，多使用具有一定弹性的不确定用语，一方面是因为社会关系过于复杂且前景难以确切预测，明确界定“公共利益”存在难度；另外，个案千差万别，制定过于刚性、僵化的统一规则，会导致过分的实质不公正，不如给执法者留下较多的自由裁量空间。

    以美国为例，其宪法修正案第5条规定，非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有公正补偿，私有财产不得征为公用。“什么是‘正当法律程序’，什么是‘公正补偿’？该修正案并没有对此加以明确界定。”姜明安说，其他对公共利益有界定的国家和地区，也多在列举之外加以概括性的说明。

    但姜明安认为，中国国情不同，许多地方政府执法人员打着“公共利益”的旗号拆迁，实质却是为开发商赚钱。因此，不仅要对“公共利益”做出较他国明确的界定，还要考虑在法律上设定其他应对措施对政府机关的相应行为加以制约。

    政府若违法征收，后果更可怕

    在新条例确定政府作为征收主体之前，各地已经有这方面的实践。长沙之外，上海是另一个例子。据《财经》杂志报道，在一场拆迁运动中成立的“虹桥交通项目闵行区指挥部”中，区长陈靖担任总指挥，指挥部成员囊括了闵行区主要政府部门的正职———甚至包括最强势的公安部门，有法律界人士将闵行区政府称为“最强的拆迁公司”。

    与面对平等民事主体的开发商相比较，和掌握公权力的政府议价的“钉子户”有时更缺少争取补偿的能力。长沙的现实也似乎验证了这一点。

    “政府成为征收主体本身是对的，但如果政府违法征收，就比原来的开发商做拆迁主体更可怕。”王才亮说。

    补偿标准最核心

    对新法草案依据市场估价给予被征收房屋补偿，王才亮并不认同。他认为，长期以来，市场估价的评估结果就没有多少是实事求是的，无法保障被征收人的利益。另外，天津、山东等地，对被拆迁房屋的补偿都已经明确是按同地段新商品房价格为基础，新法草案较此实际上是倒退了。

    姜明安在参加国务院法制办召集的会议时也直陈，问题的关键是利益，95%以上的钉子户只要把钱给够了，都会同意搬迁。

    “事实上，更有价值的是地价，比房价不知高多少倍！”姜明安说，政府用很少的钱将房屋下的土地拿走，转手获得数十甚至上百倍的收入，被征收人内心无法平衡。

    传知行社会经济研究所创办人郭玉闪进一步认为，不解决土地制度，拆迁所导致的这种利益差价与社会矛盾无法消除。此外，1994年的分税制，是各地将土地财政作为主要收入来源的根源之一，因为税收大半都上缴了中央。姜明安也表示，对制约这种滥权行为，不能仅仅依靠一部条例的修改，同时还要借助于经济体制、行政体制、政治体制和司法体制的整体改革。

    拆迁是一连串事件，无法毕其功于一役。

    突击拆迁出问题应究责

    在新条例出台之前，舆论亦曾呼吁，暂停拆迁条例的适用。但姜明安担心，那样的结果可能更为糟糕，因为各地甚至于很多县级城市，都有自己的拆迁规定和补偿标准，仅仅暂停国务院的拆迁条例是没有用的。

    而要求停止所有的拆迁行为又并不现实。姜明安希望借本报呼吁，由两办(中办、国办)发文禁止突击拆迁，如果因此出了问题，要严肃追究地方党政官员的责任。

    国务院法制办官员已决定，新法文本中将不规范“基于非公共利益需要进行搬迁”，这方面内容会另立新规。王才亮认为，基于非公共利益的强制拆迁应该现在就予喊停。