上海等城市房地产开发用地情况调研报告

2007-12-05 信息来源：
编者按
为落实有关领导批示精神，根据国土资源部部署，部土地利用管理司于2004年1月，组成由中国土地矿产法律事务中心、中国土地勘测规划院等事业单位的人员，以及中国人民大学、中国农业大学、首都经济贸易大学的专家学者参加的四个调研组，分赴上海等城市，围绕房地产开发用地供应情况进行了专题调研，并认真研究撰写了调研报告。从调研情况看，各城市房地产市场情况虽有不同，但运行基本正常。各城市分别针对各自的市场情况采取了不同的土地供应调控措施，效果比较明显。同时，也存在市场分割、经营性用地应该市场配置的没有市场配置、个别城市房地产用地供应总量较大等问题。经部领导同意，为适时适度调控土地供应，引导市场，现将上海等城市调研报告刊发。
调研组成员：叶剑平、丰雷、朱道林、洪亚敏、王文、张婉丽、叶明权、佟绍伟、孔维东、赵松、何志华、朴英、蔡卫华、董为红、冷宏志、何凤山、赵毓芳、宫玉泉、黄清。
2003年，上海市政府通过调控土地供应总量、结构、布局，初步形成了以土地供应为龙头的房地产市场调控机制，并初见成效，房地产市场继续保持近年来供求两旺的运行态势，各项指标在高位运行中稳定增长，供求基本平衡，价格上涨明显。
一、土地供应量温和增长，注意调控结构和布局
2003年1-11月，全市用地总量为95619.9亩，比2002年增长3.47%；其中房地产开发和工业用地分别为47643.15亩和40971.15亩，分别比2002年增长29.14%和41.19%；其他用地7140.6亩，比2002年降低73.05%。
在供地结构上，向中低价商品房倾斜。2003年房地产用地供应中，有40%用于5000-6000元/平方米中价房建设，40%用于3500元/平方米以下的低价房建设。
在供应布局上，2003年起，房地产供地布局与房价相适应，中心区供地占20%，内外环线间占40%，外环线外侧占40%。
二、发挥土地供应调控作用，房地产市场稳定增长、高位运行
为了调控房地产市场，市政府在2003年采取了以土地供应为主的四条措施。一是动态调整土地及商品房供应结构，加大普通商品住宅建设用地供应。二是经营性用地供应方式以招标为主，采取综合评标方法确定中标单位。三是对中低收入家庭购房实行贷款贴息政策。四是拟出台的限制期房转让政策，抑制炒作行为。
（一）供求基本平衡，竣工和销售面积明显增加。2003年1-11月，商品房竣工面积2147万平方米，同比增长41.6%；销售面积2027万平方米，同比增长17.4%，其中，商品住房销售量连续第四年超过竣工量，
（二）商品住房供应结构正在逐步改善。2003年前三季度，全市新开工的商品住宅中，市中心开发比例下降为25％，内外环线间占49％，外环线以外上升至26％，在预售商品住房登记面积中，每平方米4000元以下的占总量26.8％，是近3年来上海中低价房比例的首次止跌。
（三）空置数量下降。1-11月，空置数量由2002年底的348万平方米进一步下降到285万平方米，其中空置一年以上的为80万平方米，空置率7.5%左右。
（四）二手房市场交易活跃。1-11月，存量房交易面积2058万平方米，同比增长29.4%，接近新增房交易面积。
三、主要问题及原因
去年上海市平均房价增涨速度及增涨幅度较高，超过人均可支配消费收入增长幅度及GDP增长幅度，应引起警觉。去年前三季度，上海市商品房平均销售价格为4480元/平方米，与2002年同比增长21.4%，市中心区域涨幅超过30%。房价上涨除上海市国民经济发展、居民收入提高，消费能力、愿望较高等原因外，还有几个特殊原因：
（一）市中心区高价房集中上市。1999年、2000年和2001年经营性用地供应一方面总量小，另一方面拆迁量较多，供地布局集中在市中心区，导致中心区高价商品房于2002、2003年集中上市，带动了整体房地产均价水平上扬。
（二）结构性需求缺口。总价在30万-70万元区域间内的中低价位住宅稀缺，需求较大，据不完全统计，尚有数万户有效需求在排队等候。
（三）投资性消费比例较高。抽样调查表明，以投资为目的的约占16.6%，且在高档楼盘市场中表现更高，可达到20%左右。境外投资商继续看好上海房地产市场前景。
（四）世博效应凸现。2002年底，上海申博成功，带动了房地产价格上涨。
（五）市政配套的完善。随着非中心区居住环境的改善及基础设施的完备，外围房地产价格明显提高。
四、建议
（一）适度控制供地规模。鉴于目前上海市房地产供给与需求基本平衡，2001、2002年供应土地可建面积分别达到2025.38万平方米和3007.8万平方米，2003年经营性用地供应也较大，今明两年房地产有效供应很有可能放量，所以，应适度控制供地总量，以保证明后两年的市场稳定。
（二）采取多样化的土地供应方式。对高档住宅及办公、商服等用地可以采取拍卖方式，对普通住宅可采取招标和挂牌方式。
（三）加强对转让环节的管理。上海投资性购买房地产的比例不小，应注意加强转让管理，降低房地产转让的速度和周期。
南京市2003年土地供应总量大幅增长，房地产供需大幅增长。
一、土地供应总量增幅较大，住宅用地供不应求
2003年南京市实际供地总量为17115.3亩（9486.9亩是存量土地），比2002年增加29.1%。经营性用地供应12169.35亩，占总供地面积的71.1%，工业用地3397.8亩，占19.9%，其它用地1548.15亩，占9.0%。从供地结构来看，住宅用地8551.2亩，占总供地量的50%，占经营性用地量的70.3%。
南京市对出让后土地的利用情况实行严格的监督管理，开发商手中基本没有闲置土地。2002和2003年供应的住宅用地15180亩,有的正在建设，有的准备动工。
虽然土地供应量不断增加，但住宅房地产仍供不应求。2003年1-11月房地产开发总量比2002年增长15.8%，其中住宅开发量增长19.3%，而房地产销售量增长77.7%，其中住宅增长71.9%。有关数据表明，2003年南京房地产市场供需比在0.6至0.8之间变动。2003年新增商品房需求达900万平方米，而供应量为700万平方米左右，远不能满足需求，供需矛盾十分突出。需求旺盛带来商品房空置面积下降，2003年底商品房空置面积40万平方米，比2002年同比下降13.0%。
二、土地放量及房地产市场快速发展的原因分析
（一）旧城改造速度加快。2003年全市拆迁约5万户，拆迁面积达400万平方米。拆迁户增加，引起对房地产市场的刚性需求，也促进了旧城改造土地的市场供应。
（二）调整“以地补路”政策。南京市政府于2002年4月全部停止了“以地补路”政策，但在过去实施“以地补路”过程中已划拨给开发商的约4500亩土地，现在按照新的政策政府要收回来重新进行招拍挂出让，从而引起短期内供地量增加。
（三）全运会场馆建设需用大量的土地。2005年南京市将举办第十届全运会，目前正在大规模建设场馆，需要大量用地。2003年出让的体育用地面积为3480亩，占总供地面积的20%。
三、问题和建议
（一）房地产市场结构性矛盾突出，应加大中低价商品房用地的供应。2003年2000-4000元/平方米区间商品住宅的需求比例是总需求量的60%，而供给比例只占50%，明显表现供给不足。因此，应加大中低价商品房用地的供应。
（二）适当控制旧城改造速度，防止拆迁户过快增加引起商品住宅供不应求。近年拆迁户的大量增加一定程度上消化了房地产存量，也促进了二手房市场发展，但应适当控制拆迁规模、速度，防止需求过快增加引起房价进一步上涨。
（三）严格控制周边新增房地产供地。
苏州市注重土地供应的调控作用，从2001年下半年开始，房地产市场加速发展，土地管理规范，土地供应放量增长，与城市经济社会的发展水平相适应。
一、土地市场规范运行，供应总量大幅度增加
苏州市用土地供应调控房地产市场，主要有三条措施：一是依据房地产市场情况制定土地供应计划,计划一经确定，非特殊情况不能改变。二是坚持土地集中统一供应，牢牢掌握调控土地市场的主动权。三是经营性用地全部实行公开交易制度，招拍挂供地比例占国有土地供应总量的73%。
苏州市区2003年土地供应总量41145亩（其中，利用存量土地15634.5亩，占38%），比2002年增加了47.8 %。其中工业用地26332.5亩，占64.0%，教育用地2640亩，占6.4%，基础设施用地3382.5亩，占8.2%，房地产开发用地7320亩，占17.8%。2003年房地产开发用地比2002年增加了2520亩，同比增长52.5%。
2003年通过招标、挂牌、拍卖方式出让房地产开发用地9003亩，平均地价2429元/平方米，比2002年上涨431元/平方米，上涨了21.6%。在房地产用地结构上，普通商品房用地占82%，高档住宅占8%，商服用地占10%。
目前开发商手中尚未动工的土地为6000亩，但处于合理的建设周期之内，基本没有闲置土地。2003年底储备土地余额1840.5亩。
二、供地量增幅大，经济迅猛发展是主因
（一）经济迅猛发展。2003年实现人均GDP5500美元，城市居民人均可支配收入12750元，比2002年增长16.3%，人均消费支出8500元，同比增长21%。
（二）进入城市改造期，房屋拆迁量大，引起土地和住房需求的刚性增加。2001年前，全市每年的拆迁量只有40万平方米，而2002年拆迁面积130万平方米，动迁居民11460户；2003年拆迁面积达180万平方米。
（三）良好的创业和人居环境吸引了外来投资者。据统计，工业园区的购房者中有15-20%是来自上海等地的投资者。
三、适时适度调控，保持相对稳定的土地供应量
（一）应高度重视投资性购房比例偏高问题，防止出现过热苗头。
据统计，目前苏州市投资性购房比例已达15-20%，其中有部分以投机为目的的“炒家”，一定程度上为房地产市场增添了一些虚火，应引起当地政府足够重视，防止出现投资泡沫。
（二）地价房价上涨仍较快，应继续加大宏观调控力度。
虽然苏州由于过去在沪宁线上房价偏低，地价被低估，现在的上涨正是对价值的回归，但过快的增长速度也应引起警惕，政府应有针对性地加大对土地供应和房地产市场的宏观调控力度。
（三）改变限价制度，根据市场供求关系合理确定土地供应量。
江苏省有关部门一直对房地产价格实行销售价格审批制度。而其审批价格的依据主要是开发成本和固定的利润率（8%），导致审批的价格明显低于正常市场价格，并进而引起排队购房、炒房号，乃至开发商自买自房的炒房现象，既引起了实际消费者购房成本的增加（至少增加了契税和营业税），也造成了虚假繁荣的假象，不利于政府根据市场供求情况合理确定土地供应量，应尽快改变这一政策。
2003年，杭州市政府大力调整老城区（不含余杭、萧山，下同）土地供应结构和布局，初步遏止了房价过快上涨趋势，房地产市场运行基本平稳，但由于老城区土地稀缺，供给仍显不足，商品住宅供不应求。周边土地供应过大。
一、老城区房地产土地供应总量虽有增加，但仍显不足，新城区土地供应总量较大
2003年1—11月，老城区供地总量为21493亩，与2002年全年用地总量基本持平。2003年新供地中用于房地产开发的5535亩，比2002全年增长14.51%。2003年1—11月，老城区共推出居住用地5159亩，占当年房地产开发用地量的93%，其中：商品住宅3012亩（均为存量土地），比去年增长49%，预计年底达到3500亩（为1995年以来的最高水平）；经济适用房2147亩，预计年底用地总量比去年增长5%。
2000年以后，老城区商品住宅用地的布局逐步由市中心向市郊拓展，2002年五级地段以外占62%，2003年五级地段以外的住宅用地达到2281亩，占总量的74%。
下半年老城区出让给开发商的房地产用地中，有2800亩由于规划方案等相关工作未完成，未进入实质性开发，其余土地都已进入开发阶段。
二、土地调控成效明显，房地产市场运行基本平稳
通过调控土地供应结构和布局，增加中低档商品住宅和经济适用房建设用地供应，利用税收杠杆，杭州市房地产市场从近几年的高速增长走向平稳运行。
（一）房价小幅上扬。2003年10月末，交易价格为4023元/平方米，比去年同期上涨1%，其中二、三级地商品房涨幅最大，中心区商品房平均价格为4700元/平方米，比去年上涨9%左右，但平均涨幅低于同期全市（包括郊县）GDP增长率，与同期城镇居民可支配收入涨幅（2003年为9.5%）基本持平。
（二）竣工略大于销售。2003年1月至11月, 全市（包括郊县）商品房竣工面积284.89万平方米，其中住宅223.27万平方米，同比增长分别为41.9%和31.6%；商品房销售面积235.24万平方米，住宅196.5万平方米，同比增长分别为53.6%和49%左右。近三年来，商品房空置率持续走低，2003年中心区空置率趋于零（扣除惜售等因素），开发商手中几乎无现房可卖。
三、存在问题及原因
（一）老城区土地供求关系紧张。杭州老城区空间狭小，可供土地十分稀缺，建设用地实际需求旺盛，政府掌握的土地资源远远不能满足建设用地需求。目前储备库中有效待供的土地几乎为零，正在征地拆迁的只有1000亩左右，根据预测，2004年购房需求约为850万平方米，需要投放7100亩土地，供给与需求缺口很大。
（二）房地产市场分割。一是管理体制分割，虽然余杭、萧山的土地资源相对丰富，但余杭、萧山成为城区后，仍享受原土地出让管理权限三年不变政策。二是老城区居民购房主要选择老城区，新城区供地虽多，但难以有效解决老城区商品房供不应求的问题。
（三）住宅供给体系不合理。未来若干年中经济适用房供地将以1：1比例推出，虽有助于解决中低价房供应不足的问题，但由于此类用地规划在城市四级地以外，基础设施和配套不完善，交通和生活成本加大，同时购买对象和房型结构都有控制，一方面对平抑中心区商品房价格作用不大；另一方面，每平方米3000元的价格，低收入家庭根本买不起（即使低于每平方米3000元，低收入家庭也买不起），不能有效解决这部分人的住房问题。
四、建议
（一）统一市场管理体制，解决老城区用地紧张问题。将新城区的土地管理和城市规划统一在杭州市内，解决老城区供地不足，新城区供地过大的问题。
（二）加大基础设施建设，打造大杭州市场。统一规划和建设新、老城区的基础设施，形成统一的房地产市场。
（三）改变经济适用房政策，向可享受对象直接发放住房补贴。不应过度强调人人有产权的住房制度，而应建立人人有房住的住房制度。目前的经济适用房政策迫使中低收入家庭只能购买价格不菲的新房，不符合市场经济的规律，既不解决问题，又使政府包袱沉重，还限制了中低档商品房的生产与销售，限制了二手房市场的发育。如将这种政策改为政府向可享受对象直接发放住房补贴，更有利于解决中档收入家庭的住房问题。对于最低收入家庭，政府应通过廉租屋的方式予以解决。
2003年，广州市土地市场和房地产市场总体运行平稳，房地产开发用地的供应总量得到有效控制，土地供应和商品房供应结构基本合理，价格稳定。房地产市场有效需求旺盛，交易稳步增长。
一、土地供应总量稳步增长，供应结构基本合理
1998－2003年国有土地供应量呈逐年增加态势，年均增幅17%。2003年国有土地供应为19020亩，同比增长10.3%，增幅趋缓，土地市场总体运行平稳。
地价保持稳步上升的态势，年均增幅为0.6%。外围地区有所上升，旧城区有所下降。招拍挂价格较稳定，一般与市场正常价格相吻合。
土地供应结构基本合理。2003年土地供应总量中，房地产开发用地8115亩，占42.7%；工业用地2385亩，占12.5%；其他用地（主要为交通、市政等）为8520亩，占44.8%。房地产开发用地中主要是普通商品住宅用地，占67.3%；高档住宅用地仅占1.2%。此外，经济适用房用地占11.5%；商服设施用地占20%。
二、严格控制新增用地，积极消化存量，房地产市场平稳运行
广州市近几年的土地供应主要是消化存量土地，2003年国有土地供应总量为19020亩，其中存量土地18825亩，占99%；增量土地仅占1%。
2003年，市政府出台相关政策，在土地供应上进一步加强调控：一是完善闲置土地处置政策，组织新一轮的清理闲置土地工作；二是强化土地的市场配置，规范土地市场秩序；三是自2004年1月1日起，土地出让金由过去的分期缴交改为一次性缴交。
（一）房地产市场总体态势平稳，投资规模增速趋缓。2003年1-10月全市房地产开发完成投资297.12亿元，同比增长5.34%，大大低于历年平均增幅。
（二）房价稳中有降。商品住宅价格由2001年的4246元/平方米，房屋租赁价格由1999年的75元/平方米分别下降到2003年的4096元/平方米和49.93元/平方米。
（三）商品住宅是房地产供给的重点，房地产二级市场活跃。2003年1-10月房地产竣工面积为1082.5万平方米，其中住宅占80.5%。二手房交易大幅增加，1-10月份二手房屋成交量为472万平方米，同比增长22.1%，高于同期商品房成交量增长率10%。二手房屋成交量占同期房屋交易总量的41%。
（四）市场需求以消费需求为主。消费者较为理性，购房多为自住，二次置业的主要目的也多为改善住房条件和居住环境。
（五）房地产市场与宏观经济发展保持良好关系。房地产投资增幅大大低于GDP和固定资产投资增幅。2003年1-11月，GDP为3060.11亿元，同比增长15%;全社会固定资产投资794.14亿元，同比增长20.7%，其中房地产投资为324.56亿元，同比增长2.6%；城镇居民人均可支配收入为13701.37元，同比增长11.9%，同期房价则下降，降幅约3%。
三、主要问题及原因
（一）闲置土地仍然较多。由于近几年才开始陆续完善用地手续，市场上的存量土地依然很多，土地闲置约9555亩，消化利用的任务仍很艰巨。
（二）商品房空置量仍然较大。截至2003年10月底商品房空置总面积678.3万平方米，其中住宅387.6万平方米，商业营业用房140.8万平方米。积压时间较长的房屋消化难度大。
四、政策建议
采取有效措施消化闲置土地和空置商品房。广州市市场居民购买力充足，经济适用房已不是居民购买的主要对象，市政府已决定停止建设经济适用房。建议进一步完善住房保障体系，将部分积压空置商品房作为经济适用住房或廉租房，提供给中低收入家庭居住。
2003年深圳市严格控制土地供应总量特别是房地产开发用地量，结构基本合理；市场供求平衡，商品房交易稳步增长,二手房交易大幅攀升；商品房价格稳步回升。
一、土地供应有序，结构比较合理
（一）供地以工业和市政基础设施用地为主。深圳市2003年度土地供应计划总量为17272.5亩，由于当年批准用地与签订出让合同不同步，实际供地量超出计划。实际用地总量为21144.3亩，比2002年增长5.8%。其中房地产开发用地4470.45亩，同比降低2.6%；工业用地6716.25亩，同比增长17.8%；其他用地9957.6亩，同比增加2.7%。
（二）房地产开发用地主要是存量土地。深圳市存量房地产开发用地是指通过协议、招标、拍卖以及市场价方式（含改功能、补地价、旧城改造等）出让，但目前仍未开工建设的土地。去年批准的房地产开发用地中利用存量土地、历史遗留闲置土地为2820.15亩，占63%。在房地产开发用地中，住宅用地占70%以上，是近几年房地产开发用地的主体。
（三）地价略有回升。以1999年为基期，2000－2002年住宅用地价格走势降幅分别为2.2%、0.6%和0.5%，2003年增长1.8%。
二、发挥土地供应调控作用，房地产市场稳步发展
为调控房地产市场，市政府在2003年继续采取以土地供应为主的三项措施：一是减少全年房地产开发用地的出让总量；二是特区内不再新批房地产开发用地；三是加强存量土地入市管理，并将其纳入年度土地供应计划。
（一）房地产市场供需两旺，需求增幅大于供给。2003年1～3季度房地产销售面积为600.42万平方米，同比增长46.1%，其中住宅销售面积为560.08万平方米，同比增长53.6%。同期新开工、施工、竣工面积同比增长3.3%、9.3%和23%。
（二）商品住宅价格略有上涨，价格梯度合理。2003年1～11月份住宅销售均价为每平方米5777.5元，同比增长4.3%，呈现温和上升趋势。住宅价格结构基本合理，中低价住宅占绝大多数。住宅销售价格在4000元以下的占31%；4000－6000元的占29%；6000－8000元的占22%； 8000元以上的仅占18%。
（三）房地产二级市场活跃，市场结构日趋合理。2002年二手房销售面积为340.49万平方米，2003年前三季度二级市场销售量增势强劲，同比增长36.9%，二级市场交易面积与一级市场的比例为0.56：1。
（四）房地产市场与宏观经济协调发展。一是房地产投资增长率与GDP增长率的比例趋于合理。2003年前三季度商品房完成投资299.91亿元，同比增长21.7%，房地产投资增长率与GDP增长率之比为1.3:1。投资过快问题已得到解决，房地产市场呈现平稳、理性的发展局面。二是房价增幅大大低于GDP和居民收入增幅。2003年预计GDP达到2800亿元，增长率达到17%，人均收入增长预计达10%；而1～11月住宅销售均价为每平方米5777.5元，同比增长4.3%。房价收入比则由1994年的14.6倍降至2002年的5.7倍。
三、存在的问题
（一）存量用地有待进一步消化。2002年全市以公开招标、拍卖方式出让的新增经营性房地产开发用地面积为888.45亩，而通过补地价方式出让的存量经营性房地产开发用地面积为3549.75亩，占总量的80%。
（二）存量用地随机入市是造成市场供给加快的重要因素。目前深圳市已将存量房地产开发用地列入供地计划中，可以随机入市，对补充政府新批土地供应，满足房地产市场需求有着积极的作用，但不利于政府对土地市场的调控以及土地供应计划的实施，对房地产市场的稳定发展造成不利影响。
（三）商品房空置问题不容忽视。截止2003年9月，全市商品房空置面积为250.38万平方米，其中住宅空置面积仍有152.94万平方米。空置总量虽有所下降，但仍需一定的消化过程。
四、建议
（一）继续加强土地供应管理，严格控制新增房地产开发用地的出让，尽快完善存量土地纳入土地供应计划管理的政策措施。
（二）加强房地产开发项目的管理与监控，强化商品房预售监管机制，保证房地产市场健康发展。
（三）加强土地市场动态监测分析，引导土地市场理性、健康发展。