公共管理（MPA）简明读本（第三篇 公共政策）

第一章 公共政策概述
一、公共政策的含义
（一）公共政策的概念
公共政策是政党或国家对公共事务和公共行为做出的规定，它告诉人们应当做什么，不应当做什么，提倡什么，反对什么。因此，一般意义上，公共政策可以被理解为政府和政党为处理公共事务、实现公共管理而制定和实施的公共行为规范、行动准则和活动策略。其主体是政府机关及政府官员，执政党也经常被看作公共政策的重要主体。
（二）公共政策的特征
第一，政治性和公共性的统一。公共政策是政治系统运行的一个重要环节，它是服从于、服务于政治系统的意志、利益、目标和任务的。任何公共政策都具有政治性。阶级性是公共政策政治性的一个重要体现，任何公共政策总是要维护和巩固政治统治的。但是，公共政策的政治性总是与公共政策的公共性统一在一起的。事实上，大量的公共政策是为全社会公众服务的，没有这种服务，政治系统和政治统治是不可能生存下去的。
第二，理论性与实践性的统一。公共政策总是统治阶级意志的体现，是政治思想上层建筑领域里的一种社会意识形态。因此，公共政策具有理论性。但是，公共政策更是一种有意识的政治行为，或者说政策行为，即：这是一种由人们的政策认识支配的人们改造社会、改造外部世界的实践活动。是理论与实践的结合。
第三，强制性与合法性的统一。公共政策是一套约束政策对象行为的规范与准则，由于制定和执行的主体是取得合法权力的公共权力机关，是强大的国家力量在支撑公共政策行为，公共政策具有权威性，政策对象必须接受和服从，如果违反或不遵守公共政策的规范和规定，就会受到相应的惩罚。这就是公共政策的强制性。但是，强制性是与合法性共存的，公共政策是由权力机关制定和实施的，是代表全体公民利益的，它在形式上、内容上都必须具有合法性，才能让公众接受和认同。
（三）公共政策的价值和功能
第一，规范和导向。公共政策的规范和导向功能是指公共政策作为一种行动准则和行为规范，能规范和制导人们的行为，从而对社会过程和现象的发展方向、速度、规范产生制约。
第二，控制和协调。政府运用公共政策对社会公共事务中出现的种种利益矛盾进行调节和控制，从而实现社会的协调发展。
第三，管理和发展。管理社会公共生活是国家和执政党的首要职能，而公共政策则是最常用的管理手段，它具备了目标管理的功能。管理的目的是为人的发展创造条件，而不是控制人。
二、公共政策的分析模型
（一） 公共政策学
政策科学产生于20世纪中叶的美国。公共政策学的主要研究对象是公共政策这个特殊的社会政治现象，研究公共行为规范的制定和实施的本质，运作规律和方法，从而改进政策系统活动，提高公共政策质量，实现有效公共管理。
公共政策的科学性有：第一，阶级性与公共性的统一。第二，理论性与应用性的统一。第三，科学性与艺术性的统一。第四，跨学科综合性。
（二）公共政策分析
含义和意义
公共政策分析是依据一定的政策理论和知识，运用各种分析方法和技术，帮助决策者制定和优化具体政策的过程。意义主要表现在：第一，政策分析可以减少政策的失误。第二，政策分析可以提高决策的效率和质量。
分析要素
第一，政策目标。这是政策分析的主要要素。第二，备选方案。这是政策分析的重要因素。第三，政策功效。第四，政策标准。第　　五，政策模型。
分析的原则和方法
公共政策分析是一个复杂的系统工程，必须遵循如下原则：（1）系统性原则；（2）预测性原则；（3）协调性原则；（4）信息化原则；（5）科学性原则；（6）民主化原则。
公共政策分析的方法：（1）系统科学方法；（2）定性分析方法；（3）定量分析法；（4）预测方法。
（三）公共政策分析模式
（1）内容一过程分析模式
这是美国学者麦考尔与韦伯提出的分析模式。它强调公共政策分析应集中在内容与过程的分析上，主张使用规范性分析和描述性分析两种方法。
(2)系统分析模式
这是美国行政学家沃尔夫提出的分析模式。它强调政策分析既要重视对政策制定的分析，也应加强对政策执行的分析。
（3）信息转换分析模式
这一模式是由美国学者邓恩提出的。该模式认为，公共政策分析主要是解事实、价值、规范三大问题，由此产生了经验方法、评价方法、规范方法三种分析方法。
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第二章 公共政策体系与结构
一、公共政策体系
（一）公共政策体系的含义
公共政策体系是指政策元素之间以及不同政策单元之间相互联系与政策环境相互作用的有机整体。
这一定义有三点意思。①不相同的相互关联的政策元素构成政策单元。任何一个政策单元都由五大基本元素构成，即政策客体、政策目标、政策措施、政策文体和政策主体。②不同政策单元之间相互联系构成政策网络系统。③政策系统存在于特定的政策环境之中，它构成环境大系统的一部分，与环境之间进行着物质、信息和能量的交换，以维持自己的生存与发展。
（二）公共政策体系的特征
（1）整体性。
公共政策体系是一个有机的整体，这是政策体系的首要的基本的特征。这要求在政策实践中从全局和整体出发，注意政策的总体设计，统筹规划。
（2）相关性
指政策系统内部以及系统与环境之间的相互依存性质。相关性特征要求在实际工作中注意全局性、平衡性和及时调节这样三个方面。
（3）层次性
从纵向结构看，政策体系从高层到低层分为若干等级，高层级政策是低层级政策的基础，低层级政策是对高层级政策的具体化，两者存在着上下的隶属关系，但各自有相对独立性。从横向结构看，政策体系内部分为不同类别的子系统，它们之间相互补充，配合、协调，使政策体系得以保持自身的有机整体性。
（4）有序开放性
这是政策运行状态的特征之一。有序性体现了政策体系的结构和运动按照一定秩序有规则地进行。开放性体现了政策体系与社会环境之间的关系。
（三）公共政策体系的结构
政策体系的结构是指政策体系内的各项政策在时间和空间上的排列顺序和组合方式。它可分为纵向结构和横向结构。
纵向结构
政策体系的纵向结构是由总政策、基本政策和具体政策三个等级的要素构成的。
（1）总政策
这是政策主体在一定历史阶段为实现一定任务而规定指导全局的总原则，其构成要素主要包括总目标、总任务和总路线。内容具有高度的概括性、综合性、长期性和全局性，是一种战略政策。
（2）基本政策
这是政策主体用以指导某一领域或方面工作的指导原则、基本方针。它是总政策在某一领域或方面的具体化。它具有区域性和阶段性两个特征。
（3）具体政策
这是不同层次的政策主体针对某一具体问题而制定的具体措施、准则、界限性规定。它是基本政策的具体化和分解，它有具体性、可操作性、时效短、变动快等特点。
横向结构
（1）政治政策
它是以争取政权或维护政权为中心目标，以全面协调社会各阶级、阶层、党派，集团、公民的政治权利和义务关系为基本内容的政策。它在政策体系横向结构中处于首要地位。
（2）经济政策
这是以调节人们的经济利益关系为基本内容，以促进经济发展为根本目标的政策。它在政策体系横向结构中处于基础地位和决定作用。
（3）文化政策
这是以指导人们精神生活为内容，以建设精神文明为根本目标的政策。
（4）社会政策
它是以协调人类群体和社会环境关系为内容，以保证社会有机体良性运行为根本目标的政策。它要解决的是人类社会存在的最基本的环境条件，其他政策不能解决的问题，最后都要由社会政策来加以解决。
（5）对外政策
它是以协调国与国之间关系为内容，以创造良好的外部国际环境为根本目标的政策。
政策体系横向结构中的各个构成要素，各有不同的调控对象，功能各异，它们之间存在着相互补充的关系，因此在实际运行中应彼此协调、相互配合，从而促进整体社会的协调有序发展。
（四）公共政策体系的功能
（1）自我维持功能
公共政策体系是一个与其外部环境相对独立而存在的系统，它以自身的合理结构适应社会环境而生存。它是为了适应和改造环境的需要而产生的，它的首要功能是对政策体系自身生存的维系。
（2）综合治理功能
人类要改造自然环境和社会环境，必须建构公共政策体系，政策体系功能的最大优势是它可以发挥自身的整体效益，对社会环境实行综合治理。
（3）功能最大化
根据系统论，系统的整体功能大于部分功能简单相加之和，只有系统才能实现整体功能的最大化，才能使系统的多功能得到最大限度的发挥和实现。这正是人们建构政策体系的最根本原因。
二、公共政策的运作规律
（一） 公共政策运作规律的含义
公共政策运作规律是指公共政策在对社会生活发生作用的过程中所表现出来的各种现象的本质的、必然的和稳定的联系。
研究政策运作规律有三方面重要意义：（1）有利于最大限度地发挥政策的积极调控作用。（2）有利于正确调整各种利益关系。（3）有利于正确地认识政策的地位和作用。
（二）公共政策效力作用规律
政策效力是指一项政策在运作过程中对社会环境所产生的客观影响。它有正效力和负效力两种形式。政策效力的运作规律包括三个方面，即正效力作用规律。负效力作用规律、正效力向负效力转化规律。
（三）公共政策利益调控规律
政策的利益调控是指政策在干预社会过程中对社会利益的调整和控制。公共政策一旦作用于社会，就会造成某种利益关系的改变，甚至导致整个社会利益结构的大调整。公共政策就是通过对利益关系的调整来控制和规范人们的行为，使每一个人的利益追求与社会的整体利益相一致，从而促进社会的协调有序发展。公共政策利益调控规律包括三个方面内容：即主导群体优先规律、损益补偿规律、多数满意规律。
（四）公共政策生命周期规律
公共政策的生命周期是指政策运行所经历的产生、发展和消亡的过程。
政策的生命周期包括：（1）单项政策运行的生命周期。（2）政策现象运行的生命周期。
所谓单项政策生命周期规律：是指所有政策都要经历制定、执行、评价、调整终结的过程。
所谓政策现象生命周期规律：是指政策作为一个历史范畴，它随着阶级的产生而产生，随着社会的发展而发展，随着阶级和国家的消亡而消亡。
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第三章 公共政策过程
一、公共政策制定
（一） 公共政策制定的含义
公共政策制定是政策制定者根据国家和社会面临的重大问题，提出解决方案，并使其转化为政策规范的过程。它包括制定方案和选择决定两个环节，因此又称公共政策决策，公共政策制定是公共政策过程的首要环节。
公共政策制定具有：（1）权威性；（2）选择性；（3）主导性三个特征。
（二） 公共政策制定者
公共政策制定者是指直接或间接地参与政策制定的个人、团体或组织，一般分为直接决策者和间接决策者两类。
由于世界各国政治制度不同，政策制定者的构成也不同，一般说来，政策制定者包括立法机关、行政机关、政党（尤其是执政党）、利益团体和公民等五个主体。
西方政治学者从理论上提出公共政策制定者有五种模式：即议会决策模式、精英决策模式、政党决策模式、团体决策模式、公民决策模式。
（三）公共政策制定程序
从宏观上看，公共政策制定过程，就是把社会上各种利益要求输入政策制定系统之中并将其转化为政策输出的过程，或者说是一个政策信息、政策资源、政策行为的输入、加工输出和反馈的过程。
从微观上看，公共政策的制定过程是：界定与确认政策问题是起点，然后确立政策目标，拟定多种政策方案以供选择，优选决定方案，最后需要经过一定的程序采纳并公布方案，这样才能成为合法的政策。
把宏观和微观两个层面结合起来，可以把公共政策制定的过程归纳为三个基本环节：即政策议程的建立、政策规划、政策合法化。
（四）公共政策制定的主要模型
1、 公共政策决策思维模型
①经验决策模式
这是最传统的决策思维模式，是决策者依据个人决策实践经验进行公共决策抉择的思维方式，其主要特点是：经验性、历史借鉴、分析比较、轻视理论。
②理性决策模式（又称科学决策模式）是决策者采用科学实证的量化分析技术和严格的逻辑程序，对确定的公共政策问题作出最优的公共政策方案设计和政策决定的思维模式。③非理性决策模式，是决策者依靠直觉、信仰、意志、情感等非理性因素对公共政策做出选择和决定的思维模式。④渐进决策模式，是美国政治学家林德布洛姆针对理性决策模式的缺点而提出的。他认为，政策决定是人们根据过去的政策经验，经过政治互动和渐进调适的过程，而获得共同一致看法的政策活动。⑤综视决策模式，这是取理性决策模式和渐进决策模式之所长，克服两者之所短的一种决策模式。它运用渐进决策模式方法从宏观角度找出重点政策问题之所在，运用理性决策模式方法从微观角度对重点政策问题作细微的分析决策。这一决策模式实际上是理性模式和渐进模式的综合，是一种比较实际的决策模式。
2、公共政策决策过程模式
公共政策决策是一个实际的政治行动过程，国外学者提出许多不同的分析模式，来分析决策过程的发生、展开、结果及其内在机制。主要有下列几种模式。
① 政治系统决策模式
这一理论是由美国政治学家戴维•伊斯顿提出的，他指出公共政策是政治系统对全社会价值所做的权威性分配。
② 功能过程决策模式
政治科学的创始人哈罗德•拉斯韦尔最早提出了决策过程的七功能分析模式，认为公共政策活动过程的七个互相连续的功能活动环节是情报、建议、规定、行使、运用、评价和终止。
在七功能分析模式的基础上，安德森提出五阶段功能过程决策模式理论。即问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价。
③ 制度程序决策模式
制度程序化决策模式理论，是西蒙提出的程序化决策和非程序化决策理论，这一理论从动态的角度分析管理决策过程，积极倡导运用现代决策技术，提出可以运用手段—目的分析法来使非程序化决策转化为程序化决策。
④ 公共选择决策模式
这一理论是美国经济学家和政治学家布坎南在20世纪60年代提出的，实质就是对公共政策的研究。这一理论既想实现个人利益最大化，又想实现公共选择公平合理，这种良好的主观动机却克服不了两者的内在矛盾。
⑤ 追综决策模式
这是指在公共政策决定实施后，通过追综信息反馈，决策系统对原政策方案进行补充、修正、使政策方案完善更新的决策模式。其主要特点是通过追综和反馈实现二次决策。
（五）影响公共政策制定的因素
1、公共政策制定的体制因素
公共政策制定机构的设置及其权限配置如何，对政策制定产生了极其重要的影响。一般而言。公共政策制定体制有民主型和专制型两类。这两类体制对政策制定的质量产生的影响是不同的。
2、公共政策制定者因素
公共政策最终是由人来制定的，因此政策制定者的个人素质，对政策制定的影响是至关重要的。一般说，决策者个人的智力和能力的水平与政策水平是成正比的。
3、公共政策的客体因素
公共政策是调整和规范人的行为以及人与人之间的关系，尤其是利益关系。它所发生作用的社会成员在相当程度上影响着公共政策的制定。因此，政策制定者在制定政策之前了解社会成员的需要、利益和心态，对于制定科学合理的政策是非常重要的。
4、公共政策制定的技术因素
现代公共政策制定是一个非常复杂的过程，政策制定者所使用的手段和方法，对政策质量和政策结果也会产生重要的影响。
二、公共政策执行
（一） 公共政策执行的含义
公共政策执行是执行者（包括公共组织和公民个人）运用各种手段来贯彻和实施政策指令，以达到预期目标的全部活动和整个过程。
从这个定义出发，可以知道公共政策执行的性质是：（1）公共政策执行是整个公共政策过程的有机组成部分。（2）公共政策执行是由一系列行动构成的，而不是一两次行动的一个短期行为。（3）公共政策执行是一个有组织的活动系统，而不是单个人、无序的活动。（4）公共政策执行过程实际上是一个公共政策执行主体和公共政策目标群体在相互作用中对利益加以选择的过程，这反映了公共政策的本质，即运用权威对社会利益进行公正的协调。
从上述公共政策执行的性质看，公共政策执行的特点有三个，即行动性、组织性、灵活性。
（二） 公共政策的执行者
公共政策执行者是政策执行的主体，指那些具体负责执行政策的组织和人员。
1、政府行政机关
它是公共政策执行的首要的和主要的组织机构。它既要执行执政党的政策，又要执行上级政府和本级政府制定的政策。
2、立法与司法机关
立法机关是以自己的立法权力制约行政机关的政策执行。在中国，人民代表大会通过对政府的政策进行审查和批准，人大代表通过视察、检查、监督政府部门的政策执行等方式来参与政策执行。
司法机关是指法院，它通过判案对法令、行政法规及命令的解释来影响政策执行和行政管理。同时法院也直接参与部分政策实施，比如外国人申请入籍。
3、政党组织
政党作为现代政治实体的核心，总是通过运用党的政策手段来管理国家和社会。在中国，共产党是执政党，它通过各级党组织执行党的政策。向各级政府输送干部执行党的政策、领导人大立法，把党的政策转化为国家的法律法规等途径来执行政策。
4、利益集团、社会组织、社区组织和公民个人
在西方国家各种利益集团以“压力集团”的形象出现在议会走廊里影响公共政策的制定和执行。在中国不存在“压力集团”，而是各种社会团体或群众团体都与政府有直接的联系，在各自领域里成为公共政策的重要执行者。
在西方国家或中国，各种社区组织和基层组织都成为政策的实际执行者。
从公民个人来说，由于公共政策最终要落实到个人身上，因此，公民在政策执行中的作用是不可忽视的。
（三）公共政策执行的原则和手段
1、 公共政策执行的原则
（1）坚定性与灵活性相结合。（2）实事求是与创造性相结合。（3）注意整体性原则。（4）强制执行与宣传教育相结合。
2、 公共政策执行的手段
政策执行的手段多种多样，必须因具体情况而作出合适的选择。执行政策时，大概可供选择的手段有：（1）行政手段；（2）法律和法制手段；（3）经济手段；（4）思想教育手段。
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（四）公共政策执行过程
公共政策执行过程分为三个阶段。
1、 为执行所做的准备
这个阶段有三项工作要做：（1）做好学习和宣传政策的工作。（2）制定政策执行计划，也就是制定政策执行实施细则。（3）做好政策试点工作。
2、 正式执行过程中的具体活动
政策执行是将一项政策付诸实施的各项活动，其中最重要的是解释、组织、实施三项。
①宣传解释活动
为了让政策转化为民众所能接受和理解的指令，在政策执行前和执行中都要坚持宣传解释工作。
②组织协调活动
所谓组织就是建立政策执行机构，拟定执行办法。政策执行是执行组织的组织行为，其组织活动主要表现为指挥和协调两个方面。
政策执行中指挥的作用，在于使政策执行组织成员分工合作，协调一致地去执行政策。因此，必须有一个强有力的指挥中心。这个指挥中心要遵循如下基本原则：集中统一，防止政出多门；必须有权威，指挥者必须在合法授权的范围内遵循法定程序不越权行事；指挥的权力路线必须畅通，防止发生梗阻现象。
政策执行中的协调在于引导执行组织和人员之间建立良好的配合关系，避免各有关部门各环节发生重复、抵触乃至冲突、失控，从而有效达到政策目标的行为。
③监督反馈活动
政策执行中的监督活动，就是监督主体对政策执行者的行为进行检验、矫正、纠正，把各种执行活动规范在政策允许的范围内的过程，这是防止和纠正政策执行不到位的一个重要环节，它起着一种预防性补救性的作用。
政策执行监督的主体有：政党监督，国家权力机关监督、政策执行机构内部监督、司法机关监督，社会舆论监督等。各监督主体应将监督过程中了解的信息及时反馈给政策执行机构，以便据此进行追踪决策。
3、 执行活动的善后工作
政策执行后的善后工作有验收总结、解决执行后的遗留问题、研究新情况。
（五）影响政策执行的因素与执行的困难性
对政策执行起作用的因素有以下几个方面。
1、 公共政策执行体制
这是影响公共政策执行的首要因素，它对公共政策执行的影响体现在（1）公共政策主体的权威性如何。（2）政策决策体制中的权力分配如何。（3）政策执行机制是否健全。（4）政策执行中的信息反馈是否畅通、客观、及时。
上述几方面，从根本上说是一个体制问题，即能否保证在执行中“上情下达”和“下情上达”，对于政策执行的效力是有重大影响的。
2、 公共政策执行者
这是影响政策执行的最直接因素。表现在（1）公共政策执行组织的选择和机能状况影响执行效果。（2）具体的政策执行人员的素质和能力优劣状况也直接影响到政策的执行及其效果。
3、 政策客体
公共政策目标能否实现，除了政策制定者与执行者的因素外，与广大政策对象（即政策客体）有着直接的关系。政策客体对政策执行的影响表现在：（1）政策对象越多，执行就越复杂。（2）政策实践与政策对象之间的习惯思想、行为差距越大，执行难度就越大。（3）政策对象对政策的认同程度越大，接受，配合政策执行的可能性就越大。
4、 政策本身的问题
政策本身对政策执行产生的影响主要表现在：（1）政策方案是否正确、可行，对社会利益关系的调控是否有权威性。（2）政策目标是否明确，能定量化的是否尽量定量化，
是否用确切的语言描述清楚。（3）政策措施是否完备，可操作性强。（4）政策体系是否具有配套性，也直接影响着政策执行的效果。
5、 政策执行的资源
任何政策的执行都需要一定的条件和资源，如财政资源，人力资源、信息资源等，而社会资源总是有限的，稀缺的，要获取和利用这些资源是困难的。特别是资源配置不合理，影响公共政策执行的效果。
上述这些因素都从不同的角度对政策执行产生影响，因此政策的执行和实施总是存在着这样或那样的困难的。
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三、公共政策评价
（一）政策评价的含义与意义
1、含义
公共政策评价是依据一定的标准和程序，对政策执行的效果、效益、效应加以考察、判断和评定，并把评价结果反馈到决策部门以便对政策的前景和变迁做出决定的过程。
2、意义。（1）公共政策评价是政策制定活动的重要前提和基础。（2）公共政策评价是政策实施活动的关键条件。是公共政策过程中介于执行与调整之间的重要环节。（3）公共政策评价是社会公众政治生活的重要内容。
（二）公共政策评价主体
公共政策评价主体因不同国家的具体情况而有所不同，中国的政策评价主体大体上可分为两类。
1、 政策评价人员
改革开放以来，中国的政策评价工作日益受到重视，逐渐产生了职业评价人员。其组成人员有两类：一类是政策研究机构的一部分人员兼顾评价工作，另一类是大学、社会科学研究机构、党校系统等学术研究机构的人员。
2、 政策评价组织
职业的政策评价人员和政策评价组织是相伴而生的，目前，国内外的政策评价组织往往是与政策研究组织相重叠的，也就是说政策评价组织还包含在政策研究组织之中，政策评价成为政策研究组织的任务之一。
（三）公共政策评价标准
公共政策评价标准有三大类
1、 公共政策评价的一般标准。即公共政策评价活动中共用的和通用的标准。
这些标准包括：（1）政治标准；（2）生产力标准；（3）公共利益标准（4）社会实践标准。
2、公共政策评价的特殊标准。即不同类型的公共政策行为的评价有自己特殊的评价标准。比如，公共政策从纵向可分为总政策，基本政策和具体政策，从横向可分为政治、经济、文化、社会政策和外交政策等，它们都有各自特殊的评价标准。
从公共政策运行的实践来看，目前人们比较认同的具体评价标准有：（1）成本标准；（2）效果标准；（3）效率标准；（4）效益标准。
3、公共政策评价的主观标准。
评价者主体的价值观、利益观和兴趣爱好等因素，都会影响到政策的评价。
（四）公共政策评价程序
公共政策评价程序分三步。
1、 政策评价的准备工作
这一阶段工作很多，其中最主要任务是：（1）设计评价方案。一个完整的评价方案包括评价主体、对象、目的、标准和方法五个要素。（2）获取资料。为获取评价资料，必须进行必要的社会调查（包括普查、典型调查、抽样调查等几种方式）。
2、 政策评价的具体实施
这一阶段最主要的任务是在获取的资料基础上，对政策结果的效果、效率、效益等进行综合分析，做出科学的评价结论。
3、 政策评价总结
这一阶段的工作是要找出政策优劣的原因，做出结论，形成书面报告。同时要对未来政策的制定和实施提出建议。
（五）公共政策评价方法
1、比较分析法
通过对比进行评价是政策评价中最常用的方法。它通过对政策作用前后，作用对象及社会环境状态的比较，把政策目标、投入与政策结果比较，通过政策正、反两方面的效应的比较等来实现对政策的评价。
2、 整体评价方法
这一方法主要是运用系统方法，测重于从整体上评价政策怎样发挥了整体功能。
3、 成本效益分析法
这是把某项政策运行中的投入与效益加以对比的分析方法。
（六）影响公共政策评价的因素
公共政策评价应当具有公正性、合理性。但由于存在种种制约因素，使得政策评价常出现偏离公正性和合理性要求的现象。
这些因素是：
1、政策评价主体的立场、、观点、态度倾向、价值观和信仰体系，知识技能以及个人的心理情感因素等，都会对政策评价的公正性和合理性产生很大的影响。政策评价主体方面，评价体制不科学和不合理，也是一个非常重要的因素。
2、政策目标的不确定性。
政策所要解决的问题往往是多个问题交织在一起，因而政策目标是多样的复杂的，为了兼顾各方利益，政策目标只能是宽泛和模糊的，这就增加了政策评价的难度，甚至使评价失败。
3、政策资源的混合。
因政策实施中资源的投入，常常难于准确地计量，因此增加了政策评价的困难。
4、政策评价资源的稀缺性
政策评价需要投入一定的人力、物力、财力和信息资源，但由于相当多的公共机构对政策评价不重视，导致评价中资源短缺，影响评价。
5、政策评价所面临的社会环境也经常成为妨碍政策评价的因素。比如社会舆论的自发性和不确定性，社会的风俗习惯，特定的人际关系状况，也经常制约评价主体的评价活动。
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四、政策调整与终结
（一）政策调整的特点和作用
1、 何谓政策调整
政策调整是政策制定者依据政策评价结论反馈的信息，对政策的内容和形式以部分或全部改变的行为。这实际上是政策制定过程的延续。
2、 公共政策调整的特点
（1）非零起点
政策调整不是全盘否定以往的政策，而是在原先政策运行的基础上所作出的调节、修改和补充。
（2）双重优化
经过政策调整，使政策目标与政策实施方案之间的关系得到协调，两者都得到优化。
3、 公共政策调整的作用
政策调整的作用有积极的一面，也有消极的一面。
积极作用有：（1）通过政策调整可以纠正政策的偏差和失误，避免因政策失误而造成更大损失。（2）通过调整可以协调各部门政策之间的矛盾和克服政策 执行中的混乱现象，有利于政策的有序运行，发挥整体效能。（3）通过调整可以使政策与客观环境的变化保持平衡，从而保持政策的生命力。（4）政策调整有利于政策的相对稳定。
消极作用有：（1）可能会挫伤一部分公众的积极性。（2）可能使一部分已经投入的资源造成浪费。（3）也可能引起人们对政策的怀疑，减少人们对公共机构的预期和信任。
（二）政策调整的依据和原因
公共政策的调整有如下依据和原因：1、政策目标发生改变；2、政策环境发生变化。3、政策的局限性和负面作用逐渐暴露出来；4、政策主体的认识不断深化。
（三）政策调整的内容和类型
政策调整是对政策系统的调整，包括其内部的各种要素，各个环节、各个方面的调整。
1、主要内容有：（1）政策目标的调整；（2）政策方案的调整；（3）政策实施措施的调整；（4）政策效能的调整；（5）政策关系的调整。
2、最重要的类型有：（1）增扩型或缩减的政策调整；（2）合并型或分解型的政策调整；（3）激进型或渐进型的政策调整；（4）终结型或延续型的政策调整。
（四）政策终结的含义和作用
1、含义：政策终结是指一项公共政策在实施了一段时间后，其正面效应已经完全失去的情况下，公共部门制定出新的政策来强制性地加以取代。它有自然终结和人为终结两情况，不管是那种情况，经公共部门宣布后，都具有强制性。
2、作用：政策终结不是一种消极的行为，而是积极的变迁。通过政策终结，使政策获得更新和发展。它所起的作用有：（1）政策终结可以产生很大的政治效应，增强和提高政府的公共权威和形象；（2）政策终结可以节约政策资源；（3）政策终结有利于促进政策的优化，有利于新政策的贯彻执行。
（五）政策终结的对象和方式
1、政策终结的对象（内容）
政策终结包括政策目标、计划、执行、组织和功能五个方面的终结。
2、政策终结的方式
政策终结的方式有：政策废止（最果断最迅速的方式）、政策替代、政策分解、政策合并和政策缩减等五种方式。
（六）政策终结的障碍
1、 心理上的障碍
某项政策要终结，使政策制定者，执行者和受益者心理不平衡。
2、组织上的障碍
某项政策要终结，相关的组织也要解散，有关组织成员会抵制。
3、利益集团的障碍
政策的终结必然会对各个利益集团的利益产生影响
4、成本上的考虑
政策终结要付出一定的成本和代价，会给决策者的决策构成障碍。
第四章 公共政策环境
一、 公共政策与环境
（一）公共政策环境的特征
任何政策都是在一定环境下形成和运行的，环境是公共政策运行的外部条件。它的基本特征是：
1、 环境的多样性与类别性的统一
环境的多样性是指：公共政策面对的有国外和国内，全局和局部，自然和社会的环境。环境类别性是指：一定类别的环境因素总是与一定领域、内容的政策相联系的。
2、 环境的稳定性与动态性的统一
环境的稳定性是指：相当多的公共政策环境因素是较稳定的，自然环境的稳定，任何国家都希望社会环境稳定，才能制定、实施好的政策。
环境的动态性是指：环境的稳定性又是相对，其自身的矛盾运动总是推动着环境因素发生变化的。政策必须与外在环境的变化保持动态平衡。
3、 环境的常规性与突发性的统一
环境的常规性是指：大多数环境因素的出现和变化都是有规律的，是符合常规的。这使得政策的制定和规划成为可能。
环境的突发性是指：也有相当多环境因素的出现和变化是突发性的，出乎政策主体的预料之外，这使得危机决策和管理成为现代社会的一大特征。
4、 环境的连锁性和定向性的统一
环境的连锁性是指：环境因素对政策的影响是一个连锁和交叉反映过程，在这个过程中，各种环境因素与政策之间发生交叉作用，同时还会产生新的环境因素再作用于其他政策。
环境的定向性是指：一些特定的环境因素对某项政策起主要影响，但对另一项公共政策的影响却是次要的。
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（二）公共政策的宏观环境一般环境因素
1、 经济资源环境
经济——资源环境指制定和执行一项具体政策时，可能面对并以资源利用的总的经济状态，是整个世界经济的格局与运行状态、国家或地区的经济体制、经济结构、经济发展的水平、经济总量等要素的总和。
经济——资源环境对公共政策产生的影响是决定性的，主要表现：（1）经济资源环境是公共政策过程的基础和最深层的环境。
从根本上说，公共政策的制定和执行，涉及的是对资源的配置和利用问题。它只能对资源总量做出合理配置。但要做到合理配置和利用，总是要在特定的经济制度和经济体制框架下进行的。计划经济体制与市场经济体制下，政策是不同的。
（2）经济—资源环境成为公共政策运行过程的必要条件。
任何政策的制定和运行，都要耗费资源的，政策主体只能根据本国、本地区的资源状况，制定和执行相应的政策。
2、 政治—法律环境
政治是一国或一个地区政治体制、政治结构、政治关系的总和。一个国家政府的公共政策，总是在一定的法律和法制框架下发生的，要受到法律体系、法律机构、执法状况和社会治安等因素的制约。因此，政治—法律环境对公共政策就有直接的影响。主要表现：
（1）政治—法律环境决定公共政策的政治和阶级性质。
（2）政治—法律环境对制定公共政策的民主化程度产生影响
（3）政治—法律环境还决定着公共政策的合法性程度。
3、 社会---文化环境
社会—文化环境因素既决定公共政策运行的智力条件，也为公共政策的运行提供了一定伦理和心理基础。其中，政治文化对公共政策的作用最突出。
4、 国际环境
国际环境包括国际经济环境，国际政治环境，国际社会文化环境。在当今的世界，国际环境开放程度迅速扩大、国际环境内各系统的联系和交流日益加深，这三大类环境因素一直处于相互联系、相互依存、相互渗透、相互制约的动态关系之中，对各国的公共政策产生多方面的影响。尤其是国际局势发展的趋势，是各国政府制定和执行公共政策必须认真考虑的重要环境因素。
(三)公共政策的微观环境：工作环境因素
上述四方面的环境因素，只是公共政策制定、实施和评价的总体环境。是任何公共机构都要面对的 一般环境。而每个公共组织也都有自己特定的工作环境，也就是说，每个具体的公共政策所处的环境实际上是十分具体的，又是千差万别的，更直接地影响着公共组织。
对于具体的公共政策来说，其一般的环境因素往往具有类别性、稳定性、指向性和常规性特征，这为具体政策的运行提供了相对确定的背景。而具体的公共政策的工作环境又是多样的、变动的甚至是突发性的，因此，要从一般的社会环境因素中提取微观的工作环境，是一件复杂的工作。各公共机构在制定、实施具体的公共政策时，要考虑宏观的一般环境因素，更应考虑微观的工作环境因素。切勿绝对化。
二、公共政策与民主
人民群众是客观社会环境里的主体因素，公共政策要能顺利运行，就要正确处理政策与人民群众之间的矛盾关系，由此，在公共政策过程中，必须始终遵循和坚持民主原则。
(一) 民主制定公共政策
公共政策的制定不是政府单方面的行为，而是政府与公民之间的互动过程。公民按一定程序采用不同方式参与政策制定活动。
1、公共利益表达中的民主
公共利益与个人利益有区别又有联系。当公众表达利益要求时，公共政策制定过程就开始了。公共利益表达最简单的形式是：公民个人为了实现自己利益采用各种方式向政府直接提出请求，也可以通过利益集团表达利益要求。
公民对公共利益表达的渠道有合法的和不合法的。合法渠道包括精英人物代理，政党领袖调研，非暴力的游行示威 请愿，大众传播工具的利用等。不合法的渠道是指违反宪法和法律规定采取强制性手段来反对政府的利益表达方式。但是，无论公民采用什么形式来表达利益要求，政府都应以民主的原则来规范政府与公民之间的关系，把公民的利益表达引导到合法轨道上来，这是制定出符合民意的公共政策的前提条件。
2、公共政策倡议中的民主
一项公共政策的设计和形成，其实质是公共利益综合、确定政策目标和开发公共资源支持的过程。公共机构在设计政策方案时，必须认真考虑民众的各种倡议，把各种利益表达综合起来，使之由公共利益上升为公共政策目标。
3、公共决策的规则与民主
公共决策是公民和公共权力机关对公共政策倡议进行民主抉择和决定的活动，是把有效的政治要求与公共资源转换成权威性政策的过程，是整个公共政策活动过程的关键性环节，必须有一套民主的规则和程序，以便使决策活动有序、有效。在民主国家，公共决策的规则是由宪法和法律规定的。
(二) 民主实施公共政策
在现代民主政治制度下，政策的执行和实施是民众按一定程序参与实施，实现自我管理的过程，因此，在整个公共政策执行过程中，都必须贯彻民主原则。
1、要树立民众史观
政策的制定要从群众中来，政策的实施要到群众中去，人民群众是实施公共政策的主力军。各级组织尤其是各级领导干部头脑里首先要树立民众史观，把民主的原则自觉地运用于公共政策的实施过程中。
2、政策执行的具体操作要符合民主原则
在政策执行实施过程中，各级组织要充分动员和组织群众积极参与。要合理支配和利用好群众为政策执行提供的物质资源，厉行节约，反对浪费。
3、做好教育和说服群众的工作
公共政策执行虽然具有强制性和权威性，但相关部门向群众做好宣传、教育、说服工作也是不可忽视。只有这样，才能把政策的执行变成群众的自觉行为，减少对立情绪。
(三) 民主监督和评价公共政策
1、民主监督
公共政策事关民生问题，整个过程都与人民的利益直接相关。因此，民众有权也有责任对公共政策的执行实施监督，要求政府在落实政策的活动中，要政务公开，规则公开，程序公开，反对暗箱操作。这是解决政治腐败、权力被滥用的有效途径，也是使政策的制定和实施符合民意的可靠保证。
2、民主评价
公共政策的评价是政策过程的重要一环，没有科学的实事求是的评价，就没有良好的公共政策。公共政策的评价形式多样。政府自身和有关专家的评价是必要的，而社会传播媒体和民众的评价实际上更为重要。民众是公共政策最直接的受益者或者受害者，他们对政策有无价值的感受最深，参与评价最有发言权，也是对公共政策的监督。这就是各国都普遍重视民意测验的原因所在。
重点：
1、公共政策的行政特征与功能；
2、公共政策分析的意义、内容、原则和方法；
3、公共政策体系的结构及其运作规律；
4、公共政策的首要环节及影响公共政策制定的因素；
5、公共政策执行的原则、手段；
6、影响公共政策评价的因素；
7、公共政策调整的依据、内容和作用；
8、公共政策终结的障碍；
9、公共政策的制定应考虑那些环境因素；
10、公共政策与民主。
难点：
影响公共政策执行的因素与困难性。