公共政策问题建构过程中的公共性研究

[摘 要] 公共政策具有公共性，亦即处理大多数民众的问题。政策具有问题性，也就是政策以民众问题为导向，大多数民众有相同问题，政府机关将问题纳入政府议程，提出解决策略。倘若忽视公共性，公共政策就有可能变为某些个人、团体、阶层谋取私立的工具。这就要求我们在会共政策的制定和实施的过程中，必须时时关注公共性，亦即要做到在政策问题取向上的公共性。故而，首先探究公共政策问题与其会共性之意涵;其次，析探问题建构中公共性之哲学基础;最后，藉由现今流行于公共政策学界，用以展现问题建构过程中会共性的审议式民主，以及审议式民主在台湾之应用一公民会议的召开，来加以进一步说明。
[关键词] 公共政策问题；公共性；审议式民主；公民会议
作者简介：詹中原，男，台湾人，毕业于美国匹兹堡大学，公共政策哲学博士，现为台湾国立政治大学公共行政研究所系主任，教授研究方向:行政管理、公共政策与全球化、知识经济与管理、中国大陆行政与公务员制度、行政管理信息系统和危机管理等。
0 前言
公共政策具有公共性，亦即处理大多数民众的问题，政策具有问题性，也就是政策以民众问题为导向，大多数民众有相同问题，政府机关将问题纳人政府议程，提出解决策略。倘若忽视公共性，公共政策就有可能变为某些个人、团体、阶层谋取私利的工具。这就要求我们在公共政策的制定和实施的过程中，必须时时关注公共性，亦即要做到在政策问题取向上的公共性。
政策具有决策性，它经由政府或民意机关在合理与讨论下所进行的决定。公共性“其真正内涵当不脱‘全民性’，此亦即为Cooper所谓的“公共即公民”。因此，在论及公共服务的提供和提升上，吾人实不可忽视来自民间的公民自立立人、自助助人的集体意志和行动的功用。
自哈贝玛斯(Habermas)a碱公共领域的结构变迁:对市民社会的一个范畴的研究》一书1989年英译以来，公共领域与公共性即为公共论述中备受关注的议题。哈贝玛斯所指的“公共领域”即为“公共性”，乃是“共同体，’(社区)成员之间，针对其生活领域中的公共事务，进行公共讨论(PublicDiscus-sion)、公共学习(PublicLearning)和公共对话(Pub-lieDiscourse)后的成果。
故而，本文将首先探究公共政策问题与其公共性之意涵;其次，析探在问题建构上公共性之哲学基础;最后，藉由现今流行于公共政策学界，用以展现问题建构过程中之公共性的审议式民主，以及审议式民主在台湾之应用—公民会议的召开，来加以进一步说明。
1公共政策问题与公共性
所谓“公共性”(Publicness)，顾名思义指的是“公共”的性质、性格、属性、特性或特质，亦为公共政策的本质所在。而所谓“公共，"(Public)，其古典的意义有两个来源，一为希腊字Pubes，本义为“成熟”(Maturity)，衍生而成“公共”(Public)，指的是一个人在身体和心智上的发展成熟，并能够了解自我和他人之间的息息相关或连结:另一个来自另一个希腊字Koinon，英文字的“共同”(Common)由其衍生，而Koinon又是从另一个希腊字Kom-ois衍生而来，本义是“关心”(CareWith)，根据这些字源的意义，学者H.Rainey[2]，则以三个不同的因素来分析“公共性”，并说明公共组织的特征，分别是环境因素(公共组织缺乏市场的竞争，并受立法、司法等规范)，组织与环境的互动(公共组织之生产常涉及外部性、惩罚性、独占性等)，以及组织角色、结构与过程(公共组织需以公共利益为目标，并需对民众公平、响应等)。CurtisVen-triss进一步补充其看法，其认为“公共的行动按其定义是具有互动性的，而且能产生各种公共性的结果或影响，因此，所谓的‘公共’，必然展现于政策行动规划与思辩过程中的公共学习能力。"Freder-ickson则进一步指出，公共的意义不仅是能与他人共同努力，而且是能于当中关照他人。
大体而言，上述这些说法是将公共性的概念置于政治社群之中。正如亚里斯多德(Aristotle)所言“人是政治的动物”，政治社群存在的目的，是在使其公民，得以经由参与共同的生活，获致幸福与良善。在此种以“政治社群”、“公民社群”为其前提的内涵概念中，“公共性”并非完全等同于“政治”(Politics),“政府”(Government)，亦或是“国家”(State)等。
Habermas所指的公共领域与公共性，形成符合公共利益的共识，以确保公共领域的建构，及民主价值的实践。再者，公共性是有时空性的，不同时空的公共性仍有差异存在，且不同的人由于观察角度的不同，对于公共性的看法也不同。政府内部的公共性与整个社会的公共性，实具有互为因果的关系。
在市民社会(CitizenSociety)逐渐成熟的今天，民众参与和公共事务的关系，已逐渐由精英政治层次，过渡至社会大众层次，此为社会变迁的体现，更是公民意识的觉醒。对于民众参与公共事务的探讨，已逐渐由“由上而下”的面向，转为大众“由下而上”的型式，其主要关注的课题，包括:如何促进公共利益的正当性、如何保障民众政治参与之机会和合理性、以及如何维护程序正义等公共性问题。
然而，传统公共政策研究一向忽视公共政策的政治角色与“公共性”。为了探讨“公共性”问题，Dendhardt[3]乃引用批判理论大师哈贝玛斯和马尔库塞(Marcuse)有关“公共领域”(PublicSphere)被侵蚀的理论，说明由于技术理性的风行、私人资本的发达，再加上大众媒体的控制，使得人类的组织生活，以及公民的政治参与和目的理性行动逐渐减少。在崇尚技术与公共领域日见缩小的现代社会中，许多公共政策学者纷纷针对公共政策的问题建构，从事反省与批判，鼓励社会沟通及参与，增进公民的自主与负责，并促进公共领域里的人际互动与实践。在这些倡导公共关怀与公共利益的政策学者鼓吹之下，公共政策的学术研究与教育内容，也开始朝向具有公共性与民主政治理念的方向迈进。
就公共政策的学术发展观之，“公共性”及“公共领域”所建构的议题，已逐渐成为公共事务研究中无可规避的焦点论述[4]。Bellah等人即明确地主张:“要建立一个公正、平等的社会，必须靠老百姓有理性的参与公共事务，以及不断地提供建设性的意见[5]。”附也就是说，社会是否公平合理的重要前提之一，在于是否具有“公共性”。由此可知，公共性不仅是一种事务，亦为一种具有公开作用并与他人有所关联的能力。
公共政策是政治系统、政府等公共部门进行社会公共管理，维护社会公正，协调公众利益，确保社会稳定发展的措施与手段。这就要求公共政策必须立足于整个社会的发展，从整个社会的多数公益出发，以建构政策问题、制定和实施各种行为规范。缺乏公共性，公共政策就有可能变为某些个人、团体、阶层谋取私利的工具。因此在公共政策的过程中，必须坚持公共性，而首需考量的，即为政策问题取向的公共性。
公共政策的问题建构、制定与执行，多数是由政府部门主导，而非营利组织在此一过程中实际的重要性，则不及政府部门，私部门所具的公共属性更是无法与政府部门及非营利组织相提并论。不过，从国家与社会之间互动的角度来看，在公共政策学的研究中，最常见的研究场域可包括公部门、私部门、第三部门等。公共政策问题的建构，除公共政策学术社群责无旁贷之外，政府部门及非营利组织对于公共性等概念的诊释，均在此项问题建构工程中，扮演了不可或缺的角色。
就公共事务运作的本质而言，“公共性”是公共事务运作领域不可或缺且应列为首要的概念，但这并不表示“公共性”概念仅系公共事务运作所专有，它仍然可以存在于私人事务管理的领域。以私部门而言，原本归属于市场领域的工会联盟、雇主公会等，因具有能在团体之间发挥自律或协商的功能，亦可同时归属于公的领域[[6]
2 建构政策问题的公共性之新思维:新公共服务
20世纪70年代之全球性石油危机，造成各国政府积极地进行改革。按Osborne及Gaebler[']所言，各国政府面对预算巨幅赤字之主要应对措施包括:(1)节支;(2)增税;(3)节约成本，提升成效(WorkBetterandCostLess)。当前政府再造所要面对的挑战，在于如何强化民主政治，而这在公民参与有所不足的系络中尤其重要[8]。针对当代政府再造运动偏重工具理性的效率观，并试图将原本适用于市场交易的观念与做法，移植于公共事务的处理之中，政府再造的首要事项应系回归本质面的思考，就政府的角色与功能进行定位。
2.1理论基础
就当代政府再造而言，学术界普遍认为目前各国政府再造所遭遇的问题，基本上可归因于“公共性”，未能在政府再造工程中扮演关键性的角色。就美国克林顿(BillClinton)政府自1993年起推动的“国家绩效评估”(NationalPerformanceReview)而言，先后分别有Moe191批评副总统高尔(AlGore)所提出的报告，偏向于采取企业管理的典范，反倒忽视政府机关的属性及民众的真正需要;Frederick-son[10]将“新政府运动”(ReinventingGovernmentMovement)与“新公共行政”(NewPublicAdminis-tration)加以比较，发现二者虽然都强调对于当代重要议题的响应性(Responsiveness)，但“新政府运动”偏好采取市场途径提供公共服务，短期内虽能明显看到效率提升的成果，却可能因此付出失去行政能力与社会公平的长期代价;Hart[11]则认为“国家绩效评估”的改革努力，将可能由于忽视公共性与公共利益，贬抑公共服务及公民资格(Citizenship)的价值等问题而导致失败。
上述研究者对于美国政府再造所持的看法，大体上是认为主其事者犯了公共政策学所称的“第三类型错误”，亦即“以正确的政策工具，试图解决错误认定的政策问题”，将政府再造视为从市场的角度，诊治政府内部结构及其功能的过程，政府部门建构政策问题时所应具备的公共性，反而未受到应有的重视。针对当代政府再造运动偏重工具理性的效率观，并试图将原本适用于市场交易的观念与做法，移植于公共问题的处理，政府再造的首要事项，实应回归本质面的思考，并先就政府的角色与功能进行定位。具体而言，政府机关于再造之际，对于提升效率与响应性的根本之道，在于重新塑造积极公众的活力，而获致此种“积极公民资格”(ActiveCitizenship)的策略，包括良好的公民教育以及提供公民参与所需的信息。经由这些学者对于“公共性”概念的彰显，及其在政府再造工程所应扮演角色的努力中，当能更为深刻地体认到建构政策问题时，“公共性”概念的实际意涵。
在面对政府与市场均可能产生失灵现象的状况下，近年来，学术界对于“公共性”概念的探讨已呈现由“政府”向“社会”移动的趋势。就在这种氛围中，RobertB.Denhardt与JanetV.Denhardt夫妇，于2003年以“新公共服务:是服务而非导航"(TheNewPublicService:ServingnotSteering)，对于以公共性为规范基础的民主价值、公民资格、以及服务等重新进行深层探究。其研究思想渊源聚焦于:民主公民精神理论(TheoriesofDemocraticCitizen-ship)、社区与公民社会模式(ModelsofCommunityandCivilSociety)、组织的人性主义与新公共行政(OrganizationalHumanismandtheNewPublicAd-ministration)以及后现代公共行政(PostmodernPublicAdministration)，而其理论强调政府角色的转变由领航转变成为服务、重视公民社会与公民主义、注重政府与社区之间的沟通……等，旨在提升公共服务的尊严与价值，并再次确保公共行政的民主、公民资格与公共利益等前提及核心价值。承继上述新公共服务的精神，Haquel[12]认为恢复公共服务公共性的建议包括以下7项:(1)学术界与实务界均应针对应用于公共服务的私部门概念、价值、结构及技术等，进行批判性的研究与讨论;(2)政策制定者应重新检视市场导向政府改革的理论基础，并设法矫正这些改革对于弱势民众已有的负面影响;(3)重新检视市场效率必然高于政府的假定，并厘清政府机关、私人企业及志愿组织等各种制度所应扮演的适当角色;(4)由于市场导向的政府改革(例如民营化)可能使传统的课责机制(例如国会监督)失效，应重新设计现有的课责机制，以确保公共职责的实践;(5)面对当前政府获得公众信任程度逐渐下降的状况，应采取客观的途径评估公共服务，而民选的政务首长尤应如此;(6)在设计与推动市场导向的政府改革时，审视主要的政治经济系络因素;(7)政策制定者应检视近年来促成国内外政府改革的主要力量，在从事进一步改革时，应根据实际的需要、系络及目的，而非受到意识形态、政治动机与既得利益等的影响。
2.2公共服务中的公民参与
新公共服务认为公共政策相关人员，应该具有促进与整合公民精神是民主治理最重要的核心之认知，且应认为公共利益优于所有私人利益的汇集，并将透过充分的对话与公民的参与以寻求分享的价值与共同的利益。新公共服务认为政府部门中的公共服务者，需长期尊重以所有民众为基础的协同合作过程，因为如果没有给予足够的注意力去关注价值与组织中个别成员的利益，就长期来看其终究将会失败。此外，这些以理性观点控制人类行为所产生的结果，将是无法培育有责任的、契合的以及热心公益的员工或公民。关于思考如何最佳管理民众的思想演进牵连出许多相关的主题与观念，包括动机、监督、领导力、组织文化、组织结构以及组织的力量。这些观念或主题再引伸出一些有关于权威本质、责任与绩效定义以及信任建立等问题。
人类行为的要素，为新公共服务的核心，如人类的尊严、信任、归属感、对他人的关怀、基于分享理想的服务与公民精神以及公共利益等，而诸如公平(Fairness)、平等(Equity)、责任感(Responsive-ness),尊重(Respect)、授权(Empowerment)以及承诺(Commitment)等观念，比仅以效率当作政府运作的主要价值还来的重要。换句话说，新公共服务认为民众所需的激励与回报远多于简单的薪资或安全。民众想要对于其他人的生命做出贡献。
新公共服务认为，人类行为并非只具有自私的一面，而是同时具有价值、信仰与关怀他人的一面[13]。在人类行为的观念论证中，既已同时隐含此两种不同的观点，则依据人类行为发展出的理论便不应该以两种无法兼容的典范看待。
因此，新公共服务注重改善公民对话、慎思明辨和民主讨论等能更符合民主治理教条的方法。故而，Putnam研究指出，凡是公共性强的地区，公民彼此信任、遵守法律，民众与领导人的关系平等，社会网络与政治网络的型态趋向扁平化，而非层级式的。反之，公民性薄弱地区，其组织方式趋向层级式的，民众彼此之间信任度低，私人目的往往取代公共目标，容易贪污腐化。
2.3新公共服务概念下公共政策中的公共性
公共政策是指政府机关为解决某项公共问题或满足公众需求，决定作为或不作为，以及如何作为的相关活动[14]，亦可指对此等相关活动进行研究的领域。公共政策在解释公共行政为何及其如何运作方面，向来居于核心的地位，因政策界定政府机构的目的，规范其有关组织的许多细节，赋予其权威及正当性，并使其成为政策执行与评估的主要工具。无可否认，“整合图像”已成为当代公共政策的重要发展趋势之一，当今我们所需要的是以多面向的观点将公共政策置于政府、市场与公民社会之间互动的完整网络中。此种辩证性整合的实务应用，将可在多元的观点中建立包容性的分析架构，以超越原有的冲突困境，并有效避免因非此即彼式思考所形成学术研究上的孤立主义及实务工作上的本位主义。
是以，基于环境系络中各项相关因素间存在环环相扣关系的理念，公共政策系络中各项相关因素的充分运用，惟有藉由“公共性”概念的整合方能产生此一效果。此种整合是在公共性概念所建立的广泛性架构下，凡是有助于达成公共目的与实现公共价值的各项行政作为，皆可纳人其中。就实践层面而言，“公共性”概念的整合应该经由公私部门协力、合伙或合产等合作行为予以落实，而其最佳的实践场域就在基层的社区。
公共行政人员可为建立社区与社会资本做出贡献。有评论者认为行政人员最主要的工作在于建立社区;另外也有学者认为行政人员可以在扩大社会资本的议题上扮演更主动的角色，并同时鼓励公民参与公共政策问题建构与制定，希冀得以同时考量公共性。
在新公共服务的架构中，政府扮演重要且主动的角色，以建立一个公民论述、形塑共享价值以及发展公共利益共同感受的场域。公民参与不但是公民信任与政府责任的本质，同时也是政府自我的目的与责任。公共利益立基于共享价值，在形塑共享价值中最重要的是深化民主与宪法的价值。此外，公共利益在信任(Trust)与行动(Acting)两者间获得相互的强化。当政府以公共性与公共利益做为行动的依据，而民众也确信政府是努力找寻公共利益以制定政策时，公民信任感将进一步提升;而当公民信任感进一步提升后，公民将感受到其发现与形塑共享利益的能力。相反地，假如民众认为政府只不过呼应部分自利公民的需求，则民众对政府将不再信任。透过民众对于政府的信任将有助于缩短公民与政府间的落差。新公共服务要求在所有政策过程皆能扩大公民参与的能力。
在政策决定之前如果能够尽可能听取不同的意见，将能够有效减少社会成本和国家资源的浪费。相反的，如果是等到政策确定后，才发现窒碍难行、引起反弹、再加以补救，届时将付出更为可观的成本，以及丧失民众的信任。因此，在政策问题的建构过程中，过程符合公开化与透明化的原则是十分重要的。其形式可以是目前学者们在推动的具有审议式民主精神的公民会议。
3公共性之体现与个案:审议式民主与公民会议
为了回归人民当家做主，公共政策应是一项全民参与，任何人都不应该缺席的社会重建工程、角色定位工程及关系的再造工程。在这项重大工程的推动过程中，是否能让所有的社会成员存在一种平等而协力、非控制利用、非商业交易的共同治理关系，这是相当值得注意的。因此，实应从批判的观点来深人地研析其脉络，从公共利益的角度，来重新界定公共政策问题的公共性意涵，并运用“民意与舆论监督的企业精神”，发挥民主与制衡的新机制，转化私利与公益的冲突，调和私利与公益之差距，以促其转化为兼具效率与公益的新典范，从而为全体民众谋取最多的福社与利益。
故而，公共政策之成败，系于是否与其社会系络的公共性紧密相扣，此亦为政府是否得以永续发展的关键所在。基于新公共服务之公共性的思维逻辑，许多公共政策在问题建构阶段，已逐渐引进审议式民主的概念与公民会议的实施，使其更为符合以民为主的政策内涵。以下将分就审议式民主及公民会议之内涵，进一步予以说明。
3.1审议式民主
3.1.1定义
民主的政策过程，应是建立在公共审议的过程之中，而审议式民主希望能提供一个平等、效率、有创造性的集体方法，用以解决公共问题。所谓审议式民主(DeliberativeDemocracy)，就是认为传统的代议政治、间接民主、精英民主，过于局限民意的代表性，无法充分反映民意;相对地，草根式民主、直接民主或参与式民主的模式，则容易只强调数人头，缺乏民主政治中理性沟通的功能，降低民主的决策品质。因此审议式民主从参与民主的基础，加人理性审议、公共沟通的过程，试图结合一般人民与理性知识，使得决策过程更为完备，也可作为解决民粹问题的参考。
3.1.2内涵
审议式民主主张正确的民主政治，基本上既是一种追求政策正当性的政治，也是一种改善政策品质的政治。就前者言，一个政策的正当性如果要获得所有成员的认可，就须假定每个人都是兼具自由、理性、平等的沟通者。在公共政策过程中，我们必须让所有意见都能充分表达，彼此切磋讨论，这样最后做出来的决定才能有公信力及正当性，即使一个人对该政策持反对立场，至少他也会承认该政策的约束力。就改善公共政策品质来讲，审议民主理论家认为在公共讨论过程中，每个人都被迫以公共理性为基础，从大家可以接受的共同前提出发，逐步提出自己的观点。在这个复杂的审议过程中，人人都要学习以较有说服力的理据去赢得对方的支持，同时也要学习接受别人较好的理性论证，放弃或改变自己原先的观点。因此，审议过程不只有助于最终的公共政策获得最好的品质，而且也帮助了每个人完成自我转化，从坚持己见的私我变成尊重理性意见的公民，从坐井观天的视角变成面面俱到的思虑。因此，民主过程确实是可以促进理性讨论的，因为它本身就蕴含理性审议的特质[15-16]
3.1.3隐含缺点的修正
不过，事实上审议式民主也并不是完美无缺，如Sunsteinl[17]曾对于少数审议中一个显著，但却被普遍忽略的统计规则—团体极化，以阐释其是在异质民主的公共领域中的问题之一。所谓团体极化，是指在审议团体中的成员，可以预期他们原先的倾向，会比审议前朝向更为一致的方向前进，亦极有可能会出现因同挤压力所出现的假性共识，如此将会伤害真正的审议本质。
在审议过程中，必须顾及少数族群的声音，确保他们的观点可以被真实呈现。如果缺少这种声音，公民在广大的公共领域中，可能因为反对的声音并不会被听见，所以只朝向一个方向，甚至是更极端的方向前进。这种顾及少数声音观点，并不是要挑战审议，而是希望能够设计一个制度以保障个人或团体能向前进，是因为团体讨论的驱力，而不是因为社会动力(SocialDynamics)。
3.1.4与公共政策的关系
美国学者Bohman与Rehg[18]认为审议式的公共参与模式在公共政策问题建构的讨论过程中，应该分成两个层次，(1)信息知识的提供，属于辨证层次;(2)人与人在面对面的沟通、社会的互动上，是属于对话层次。当我们认真分析参与成员在辨证层次上的进步时，或者强弱之分、高低之别影响平等时，是否忽略个人内在的动力，也就是当人们透过面对面互动而得到全然的认知，在信任和良好的气氛下是可以彼此接受和达成妥协。
倡议参与式民主理论的学者，认为参与至少有两个重要的作用。(1)参与是激发人民公共德行的机制。透过亲自参与公共政策的研拟、讨论、说服、或监督其执行，人们真正与他人共同创造了一个“公共领域”，使自己原本局限的观点得以在参与审议的过程中转化成具有公共性导向的意见。我们在这个过程中，或者可以从别人的意见学习到自己看不到的地方，或者可以说服别人接受自己更具有理.胜的看法，因此参与兼有“教育”及“转化”的作用，可以让一个人领悟到沟通、协调、讲理、容忍等等公民德行。而这些德行，既是民主政治所需要的文化，也是民主政治所能滋养的文化。所谓公民社会(或市民社会)所追求的积极性与公共性，只有通过参与才能体现。
民主是人类长久以来追求的理想价值之一，而信息之开放、自由与互换交流一直是民主的核心要件。以此观点而论，民主系意指政治系统中的人民，可为公共政策之关键事务做基本的决定。而公民作为民主系统中的最终决定者，必需拥有完整或至少大量的相关信息，以供其做出明智的政治选择[19]申言之，强调自由沟通之民主观点，是植基于公民应该被给予更多机会与信息，以参与政府治理过程的原则之上。
人们实际参与沟通对话的过程与场域，实为体现诸多审议民主原则或公共审议价值之关键。因此，公共领域的存在，为审议式民主的必要条件。而学者们所揭示的原理、原则，即在于勾勒出理想公共审议过程与情境之轮廓。此外，虽然论者们对于公共审议与审议民主之论述不一，但仍可从中得知此种审议民主模式与理论之全貌，其将审议民主理论与公共审议置于民主理论的规范性基础之中，并使民主概念化成为一个过程。
在公共问题建构的审议过程中，必须能够提供更多的信息，扩大参与者的眼界与知能，减少或克服“局部理胜”的认知限制，使参与者能在较为充分的信息基础上，理性地判断政策的优劣，而提升公共政策的品质。而且讨论具有教育的效果，能够提升公民的知能，使公民们超越私人的自利立场，而导向于关注公共利益。因此Habermas更进一步地指出当参与者被赋予言谈的尊重，则5个言谈伦理的关键功能是必备的要件:(1)没有一方应该被排除在讨论之外(普遍性的要件);(2)所有参与者有平等的出席、陈述以及批判既有被宣称为正当程序之机会(自治权);(3)参与者愿意且能够同理心的理解其它人之主张(理想的角色扮演);(4)参与者间既存的权力差异必须无效，且对舆论的创造性无任何影响(权力中立);(5)参与者们必须公开的为其目标与意向作辩解，而其互动往来仅止于言谈而非行动(透明度)[20]。由此可知，Habermas试图为审议式民主理论建构一理想的言谈情境之概念，并发展一平等与无限制的沟通行动原则。其模式强调公共审议的过程必须免除于定向与宰制，而在相互沟通与互动的审议过程中，说服力、双向理解与更有效的辩论，则被视为是沟通行动的核心。针对理想的公共政策审议过程[21]，主张民主的审议需要具备理想的程序(IdealProcedure)，其意指受公共政策影响的个人，须有平等参与审议的机会、以平等的方式参与政策制定与议程决定，并得以自由及公开的交换信息与意见，以取得对问题与他人意见足够的理解。另言之，民主的审议过程与程序，需要能呈现与反映出平等的参与机会、不受控制的自由与公开的意见交流等核心价值。
由上述讨论可知，多数这类审议民主模式与理论，将审议理论之审议过程置于公共政策问题建构的规范性基础之中，并使民主概念化成为一个过程。故可从中归纳出数个核心的理论性要件:平等的参与机会、自由的论述、适切的论述场域、非激烈竞争式的表达、积极的对话性参与、容忍多元的意见、不受限制的发表、促进彼此间交互主观的理解、对公众议题关心、慎思明辨的议论、公平的立场、以及公开的交流与讨论等。
政府并不能操控公众文化，但公部门与私部门、第三部门在公众文化形塑的过程中，均可以扮演催化剂的角色，而其重点即在于使“公共性”真正成为社群成员之间，针对其生活领域中的公共事务，进行公共讨论和公共对话后的成果。一方面，政府应建立民众参与公共事务的机制，透过互动增进彼此的了解并共同成长;另一方面，政府须通过媒体及教育的途径，激发一般人普遍参与公共事务的热诚，而民众也要能够自我觉醒。重视枚关公共事务运作成败关键的整合性问题。
了解公共政策的问题，并在尽可能获得信息的条件下，经由理性沟通而形成共同意见。这种公民参与政策讨论的模式，近似于审议民主的理念[22]。审议民主的倡议强调，受到公共政策所影响的公民，应有影响集体决策的机会，而知情和理性地讨论所达成集体的决定，可以提供更为充分的讯息判断，也使得不同的利益、价值和偏好能够受到平等地考量，来提升公共政策的品质与正当性[23]。除此之外，公共讨论的过程本身也将产生教育的效果，提高公民的知能，养成公民们重视公益与合作的精神，并扩大公民参与公共事务的兴趣与能力[18]
公民由于参与公共政策的问题建构过程，可以获得参与特定公共事务的效能感，进而可以提升自我实现感，而政府部门则由于参与可促使直接民主的实现，这些都是力主公民参与的关键所在[24]。认为公民参与可以重建社会、权力再分配及人类本性的自我实现。目前，在现行的公民参与制度下，民众参与之部份仅限于参与说明会、范畴界定以及现勘与听证会。公民审议程序中最重要之部分，亦即会议中所达成之结论，决定此一兴建案适合开发与否之意见，虽然结论并不对行政机关产生法律拘束力之相关规定，相对亦会降低公民于整个审议程序中之讨论意愿，使公民会议机制缺少几分实质意义之感觉。故公民会议不仅为民众提供表达不同意见与声音之管道，更重要的是这些声音与意见对于公共政策的过程须能有实质之助益。审议式民主公民参与模式，对于参与公民而言政策知能的提升、政策讨论参与的意愿、以及公共利益取向的态度都有促进的作用。
3.2公民会议
“公共性”的内涵实即等同于所谓的“社群性”，至于“公共性”概念的应然内涵，则是在公民观点的理论基础之上将多元主义观点、公共选择观点、立法观点、提供服务观点等不同看法当中能够兼容的部分予以整合后，可分别从“公共性”的本质、基础、实质与过程等面向观察，意指公共行政人员对于个人与社群之间的关联性与互依性能有清楚的体认，并基于一种“我群”(We-group)的意识，以宽容与同理心真诚关爱公众。而公民会议，即为此种精神的极佳表现。
3.2.1公民会议的定义
公民会议是国外实行多年的公民参与方式，目的在于提高一般公民对于公共政策的参与，让一般公民能够在具备充分信息的情况下进行审议讨论，并促成社会公众对于议题进行广泛与理性的辩论。行政机关在认定政策问题之初，必须要了解各方对于问题之认知，排除大众疑虑而获得支持，有必要采取欧美国家所进行的公民会议模式，来取代传统公听会、座谈会等民众参与的方式。
“公民会议”是源自1977年美国国家健康组织(U.S.NationalInstitutionofHealth，简称NIH),处理乳癌检查的争议，汇集各类专家小组对新的医学技术给予专业评估[25]。而后，丹麦于20世纪80年代，首次将此种共识会议广纳一般公民的参与，针对科技政策予以充分讨论。传统而言，科技政策是由专家决定，一般社会大众被视为不具专业知识者，因此被排拒在政策问题认定的参与过程之外。然而新兴科技所带来的问题，如科技伦理、法律等问题，与民众关系日益密切，专家面对争议也无法解决时，政府就不得不重视科技决策必须民主化的问题。丹麦是这股潮流的先驱国家，从1987年成立科技委员会(TechnologyBoard)至今已办过19场的共识会议，其法律明文规定，牵涉到伦理议题和社会争议的科技政策问题，必须征询公民意见，邀请民众参与讨论。这种以公民为基础的商议模式，许多西方国家开始仿效丹麦，引进公民会议这种创新的参与模式，让一般大众参与科技政策问题的讨论、评估与决定过程。并相信人民的智能，特别强调一般民众具备应有的能力，可以对高度争议的复杂议题，作知情的、理性的、高品质的讨论，来形成集体意见，政策如能反映公民们真诚地沟通所形成的共识，这正是民主与“民粹”的区别，也是“审议式民主”超越“敌对式民主”的表现。
举办一场“好”的公民会议，我们可以通过媒体、执行委员会的监督、计划期程的设定等公开检证外，内部的良好的讨论品质也是相当重要的，所以主办单位需要形塑一个“好”的讨论场域，如外部条件的掌握上，会议讨论的设置、场地的布置以及会议流程的安排等当然很重要，但是对于公民会议的主体一公民小组成员，应该如何进人理性的讨论而达到共善的价值?他们彼此之间的互动关系又是如何?这个动态过程是整个公民会议进行过程中非常重要的一环，足以影响到共识的结果和公民会议的品质。另外在公民会议中，主持人的设置就像是一个团体中的领导人，但又不全然是领导人，因为主持人在公民会议中理论上必须超然中立不带入个人主观立场，然而在整个团体讨论的动态过程中，主持人的角色相当特殊，如何让会议进行顺利，若能了解团体发展的过程以及成员互动的行为，将对主持人和主办单位有所启发，进而维护公民会议的讨论品质。
3.2.2公民会议对公共政策与公共性的影响
公民会议在欧美先进国家已行之有年，近来亦被引进在各级行政机关陆续推展开。在当前民主体制下，一般民众不但缺乏有效的机会来参与公共政策，也缺乏适当的机会来了解公共事务。因此民主的政府希望有效的推动各项政策，必须结合民意，思考如何开放适当的管道，让公民在与其切身相关的政策制定中，能够充分表达意见，或使他们的利益能够受到尊重。由此可知，公民参与的实施是必然之趋势，亦可帮助行政官员了解民意，以获得对于政策的支持，使政策具有代表性及响应性。职此之故，公民参与在政策制定过程中的地位与角色日益重要，也日益受到各方的肯定和重视。
事实上以公民会议对于政策问题的讨论而言，讨论过程结构性相当高，在各方仔细监督下，想要了解参与的公民代表在讨论过程中究竟学习到什么，其实是很困难的一件事。因为探讨的议题通常是单一事件，可能有许多欲达成的目标，再加上可能是首次讨论这个议题，因此主办单位或是主持人实无从指导或学习。因此选择关键性的看法和评估架构是相当重要的[26]。必须强调公民会议的合法性，特别是在执行委员的组成，是否有政府的介人，以及共识会议本质的目标，也就是共识报告的合法性，可以作为政策问题建构与的参考依据这两项上。
审议民主模式的实存发展，却发现公民在讨论过程中，会有“审议不平等”的现象出现，主要的影响因素，包括教育、性别、社经背景等。另外，有些学者也从台湾公民会议的实际经验中，反省对审议式民主的批评，像是主流意见的凌驾、公众能力的限制，以及精英或优势的阶级的掌控等，都将会限制审议式民主的发展。甚且，在一个国家或地区举办一场公民会议，讨论一系列的争议问题，并不意味其它区域举办同样议题会有同样结果，这种讨论结果是无法复制的[27]
目前学界也试着针对公共政策的参与模式归纳出一些指针，Rowe和Frewer认为大部份的评量参与模式的标准，是属于程序上而非实质上，仍着重有效率的过程，而非产生有效率的结果，因此以归纳出两种形式的标准来评估，其一为认同接受的标准(能够让广大群众接受的方式)，其二为过程的标准(参与的过程是值得信任的)，且能够保证是采用有效率的方式来检视公民投票(Referendum)、公听会(PublicHearing)、大众意见调查(PublicOpin-ionSurvey)、协商式的制定法规(NegotiatedRuleMaking)、公民会议(CitizenConference)、公民陪审团(Citizen'sJury)、公民顾问团(CitizenAdvisoryCommittee)以及焦点团体(FocusGroup)这8种公共参与模式。
若以上述这两种标准观之，公民会议的模式在认同接受的标准上，是属于规模适当、小样本的代表，且参与者独立性高，在参与时间上潜在性是较早的，于最后政策影响性上并没有明确的保证，公共参与过程透明度是高的;在过程的标准上，资源可近性高、任务的界定通常是高的、决策的结构性适当，须视主持人的影响而定、最后在成本效益上属于适当到高的程度。但是在评估过程中提到公民陪审团以及公民会议，是非常需要结构化的决策过程，主要是因为团体常发现有主导性强的人、讨论可能提前结束或者是有社会闲散(SocialLoafing)等，从而导致产出次理想或者无效率结果的现象。
公民会议是希望参与的公民，于审慎考量各种论点的价值之后，能够寻求大家都能接受的共识意见。为了寻求共识，必须让多元意见理性辩论，相互了解，彼此说服。不过在多元差异和时间限制下，高度争议的政策未必能够达到共识。没有共识的议题必须通过多数表决来形成结论，但结论报告必须说明多数与少数意见。因此，即使无法达成共识，参与者、社会公众和决策者，也能了解其差异所在。
以目前的法令规范面而言，公民会议的结论对于公共政策，虽然并不具有法定拘束力，但可以让决策者知道，有讯息根据的公共讨论所呈现的“民意”究竟是什么，即使行政部门最后的政策决定与公民会议的结论不同，则其必须公开说明理由。此外，政府机关必须试图在其它议题与层面上，建构理性讨论的沟通平台，不同观点在理性讨论的基础上进行辩论，以便于进行共识取向的讨论，进而得以呈现社会的核心价值。
在政策问题建构之际与制订政策之前，如果能够尽可能听取不同的意见，将能够有效减少社会成本和国家资源的浪费。相反的，如果是等到政策确定后，才发现窒碍难行、引起反弹、再加以补救，届时将付出更为可观的成本，以及丧失民众的信任。政府尤应极力破除由国家指挥民间、中央领导地方、用核心的眼光思考其它地区的需求、以及重城市而轻乡村的施政态度和作法。
3.2.3公民会议的台湾经验
过去台湾在公共政策问题建构上，欠缺一种“民主的品质”，亦即是对于政策议题的公共讨论，以及透过公共讨论过程，促成社会公众对政策议题的了解。近年来，台湾引进“公民会议”的型态，是希望创造公共讨论的空间来提升民主的品质。台湾目前已经将公民会议，应用于17个国家制订科技或有重大争议的政策上，例如二代健保曾在2002年，针对“全民健保给付范围”举办公民会议，属于试验,胜质;“代理孕母”是台湾第一次就公共政策问题所进行的公民会议;高雄跨港缆车是台湾第一次就市政议题召集公民会议;各个社区大学在2004年陆续举办各项议题(温泉博物馆、都市更新、亲水公园、税制改革)的公民会议，9月中召开的青年国事会议，采取“修正版”的公民会议，融人公共讨论的精神;之后各行政机关，也陆续推动各项议题的公民会议，以汇集各方民众对于公共政策问题的看法，包括:举行北投温泉博物馆经营问题的公民会议、台北县市税制改革的讨论、北投都市更新、大汉溪的生态保育等，可看出各县市政府戮力于举行地区型的公共讨论。此外，更结合社区大学从基层推广，让公民会议已从上到下大规模的激活。公民会议内含之审议式民主理念，将有助于深化台湾民主，甚而可能成为新一波由下而上的社会民主风潮，开启公共政策问题建构与制订的新模式。
台湾目前积极举办公民会议，是期望能够提供品质优良的讨论场域，让过去由专家掌握决策的制定，现在尝试让公民通过审慎思辩的过程，公开讨论所形成之共识，可以提供政府作为施政的参考依据。参与公民会议的人数以全国的规模而言是招募20人，参与者来自全国各地，会因争议性的议题而承受全国媒体的关注;而社区的规模较小通常为12-15人，参与者讨论地区性或与生活相关的议题，所在地经验与社区关系紧密是社区公民会议的最大特色。不论是全国性或社区所举办的公民会议，如何在这个小团体的规模中，让参与者皆能理性且充分发言，所发表之结论足以说服大众，甚至能够影响政府决策，此期间团体讨论的动态过程是相当重要与值得探索的问题。
目前，台湾实施公民会议民主制度之时程尚短，受到过去精英主宰主义之影响，多数民众在观念上仍认为公共事务乃政府之职责，而认为自己并无权利亦无能力参与政府之重大决策。政府应以教育宣导之方式，鼓励民众积极关怀、参与公共事务，以唤起民众自我权利意识的觉醒。另一方面，教育宣导的对象不应仅及于民众，更应扩及至政府公部门中的每位成员、各个层级。破除官僚心态中所谓“民众参与”机制只不过为“程序或背书”，民众亦感觉到意见并不受重视，并对政府单位产生不信任感。因此，笔者认为，政府机关中的每位成员，亦须重新建立起一新的概念，进而摆脱旧有官僚心态，开启诚心接纳之门以创造民众参与的机会之窗。
4结论
当我们随着国际民主思潮将公共视为公民时公民在民主社会的主体性显而易见，而公民所应有的公共性内涵也就自然凸显。随着政治意识形态的变迁与社会民主化过程，公共的意涵也随之改变，帝权时代刚转为民权初期，民众并未直接承接治权的转换，而将治理公共事务权力交予政府机关或代表者执行，当时政府为主导公共事务的主体，民众只能被动的接受或参与公共事务，于是，政府成为提供民众商品需求的业主，为了满足民众需求，政府部门竭尽心力迎合民众，民众成为顾客或纯粹消费者;至民主社会逐渐成熟，公民意识提升，主客关系易位，民众已开始要求回归公共事务与公共政策的主导权。
基于环境系络中各项相关因素间存在环环相扣关系的理念，公共政策系络中各项相关因素的充分运用，惟有藉由“公共性”概念的整合方能产生此一效果。此种整合是在公共性概念所建立的广泛性架构下，凡是有助于达成公共目的与实现公共价值的各项行政作为，皆可纳人其中。
政府再造大体上可朝两个方向进行，即对内健全文官体制，对外结合民间社会。就前者而言，公共性实居于枢纽的重要位置;就后者来说，借由“公民社会”中的“公民参与”，将政府与民间社会融成一体。如此，政府的决策和施政也才能得到民众的大力支持，展现出其公共性，而公权力、公信力及公能力才得以确保。惟有结合公民意识和公共性的论述，始能促使公共政策成为名实相符的“公共”政策。
故而，将公民转化成顾客的新公共管理，未能顾及民众对于公共事务的参与除了自利还应该有利他的性质，基此观念产生之顾客导向的公共行政势将丧失其原本具有的公共性，扭曲了公共行政参与治理的本质，应以促成公共目的而非私人利益作为主要目标。
藉由公民会议，在共善取向的前提下，让公民能透过阅读资料、询问专家、理性讨论，进而转化其知能、价值偏好之集体共识，以提升公民参与公共事务的能力，进而扩大公民参与范围和讨论的空间，以能发挥公民积极参与公共事务教育的效果，有效提升公共政策的品质。