公共管理（MPA）简明读本（第二篇 公共行政）

第一章 公共行政概论
一、公共行政的含义、功能及原则
（一）共行政的含义
对于现代意义上的公共行政，西方学者一般是从以下三个角度加以考察的。
1、政府的组织结构。从政府的组织结构来考察公共行政，有“小政府”和“大政府”的两种观点。
2、 从政治和行政的关系角度加以考察。美国行政学者古德诺认为，政治是政策的制定，行政是政策的执行。
3、 从管理角度来加以考察。从这一角度出发，公共行政被视作一种协调众人力量以达到共同目标的活动。
以上三种典型的观点都有其合理的部分。
但这些定义也存在着一些缺陷。
在吸收以上观点合理部分的基础上，我们认为，公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。这一定义的含义包括：首先，公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。其次，这一活动的客体是社会公共事务，即政府在公共事务的管理上才是权威，私人事务不属于其管辖范围，在私人事务方面政府不是权威，这就是为什么我们通常在行政前面加上“公共”两字的原因。第三，作为一种活动，它必须依法进行，而且必须是有效的。依法进行，顾名思义就是政府必须以它的法定身份和地位、法定权力和程序进行活动。有效包含两层含义，即有效性和效率。
（二）公共行政的功能
现代公共行政自产生以来，在对社会公共事务的管理中履行着如下功能。
提供公共产品
公共产品是和私人产品相对而言的，是指产品和劳动的利益由社会成员共同享有。它与私人产品能够加以分割并分别提供给不同的个人是根本不同的。正因为公共产品的这种利益不可分割性以及社会全体成员利益共享性，决定公共产品同时具有非排他性和非竞争性两个基本特征。非排他性是指公共产品在技术上都不易排斥众多受益者，即公共产品的受益对象具有公众性；例如国防，就是一种典型的非排他性公共产品。非竞争性是指由于公共产品具有不可分割性以及全体社会成员的利益共享性，决定公共产品常常处于非竞争状态。例如，政府市政建设中为改善市民生活环境而建造的广场、绿地等，就属于非竞争性公共产品。
公共产品的范围十分广泛，从政治、法律、国防、治安、政府行政管理、大中型水利设施，到城市规划、公共道路、环境治理、环境卫生、防病防疫、天气预报、科学研究以及铁路、城市公共交通设施、广播、电视、教育以及抗旱、防洪等，都属于公共产品范围。
政府提供公共产品的基本方式是服务，无论是公安、法律、政府行政管理，还是教育、卫生等都是服务。
2、实现社会公平
社会主义市场经济的目标之一是社会成员共同富裕，这是符合广大人民的共同利益的，也是社会主义优越于资本主义之处。
社会公平有三个不同的标准：第一是贡献标准，即按每个人以其能力和努力程度的贡献大小进行分配。第二是需求标准，即根据生存水平的必要性进行分配，并通过社会保障的形式来实现。第三是机会均等标准，这一标准关系到过程公平与否的问题，而不是指分配公平本身。
政府实现社会公平通常结合上述三个标准。但不同的国家对公平标准的侧重有所不同。
政府围绕这三个标准建立一些制度来推进社会公平，如税收制度、社会保障制度、社会救助制度等。
3、实施管制
政府发挥着为社会和市场提供必要的法律和制度的作用。管制意味着政府以法律方式对社会发展和市场运行进行规范。管制可以是经济方面也可以是社会方面的。
市场的局限性和市场失灵使得政府管制成为必要。政府针对市场失灵的现象，设计出相应的制度来约束和规范经济主体的行为，以保证整个社会经济规范有序的运行。管制内容主要包括：（1）公益事业政策方面的管制。（2）保护消费者权益、信息公开、保护知识产权方面的管制。（3）针对外部不经济问题的管制。（4）针对非价值物品的管制。（5）财税、金融政策方面的管制。（6）社会福利和社会保障制度方面的管制。（7）民商法及反不正当竞争法方面的管制。（8）产业政策和振兴科技政策方面的管制。（9）保护环境、土地及自然资源、劳动保护等方面的管制。
那种认为市场经济就意味着企业可以不受政府制约地自由行动，自由地在各个市场之间进出的看法是不现实的。实际上，即使在英、美这样所谓最自由的市场经济国家中，政府对企业的管制也是大量而普遍的。
4、宏观调控
政府调控经济能够优化资源配置。政府的宏观经济政策能有效地调整总供给和总需求，弥补市场不足，抑制通货膨胀，熨来经济周期性波动，使社会资源得到充分的利用。协调社会成员的利益，增进社会福利，促进经济持续稳定地发展。特别是在中国，政府承担着组织改革、培育市场主体、促进市场发育的任务，其宏观调控功能显得尤为重要。
政府宏观调控的主要目标是：（1）充分就业。是指非自愿失业者都能够就业。（2）稳定物价。是指一般价格水平的稳定，没有通货膨胀。（3）经济持续均衡增长。（4）国际收支平衡。（5）收入公平分配，保障最低生活需要，提供均等竞争的机会。（6）控制人口。控制人口数量、提高人口素质已成为宏观经济调控的重要目标。（7）保护和改善生态环境。（8）合理配置资源，实现区域经济协调发展。（9）控制外部性。外部性是市场交易的负效果。外部性影响到交易双方以外的“第三方”所产生的直接后果。这种效果可能是积极的，也可能是消极的，需要政府进行宏观调控，减少消极后果，扩展积极效果。
（三）公共行政的原则
现代公共行政是在一些原则的指导下进行的，这些原则：
1、法治原则
依法行政是现代公共行政的基本特征之一，也是现代公共行政的要求。依法行政是依法治国的一个核心内容。依法行政首先必须有法可依，执法必严。其次，依法行政要求政府必须在法律的框架内行使其公共管理职能，政府不能凌驾在法律之上。再者，依法行政的一个前提性条件是确保司法的独立。如果司法不独立，它就不能有效、公正地调节政府和民众以及和其他社会组织的关系。
2、服务原则
现代政府是由人民大众产生的，我国宪法也确立了人民组织政府的权力，这表明了政府与公民之间的一种基本关系，这一关系表明政府的本质是为人民服务。服务原则除了涉及一种意识之外，还涉及政府行为的两个方面，即反应和质量。政府对社会大众的愿望和要求不仅不能无动于衷和无所作为，而且必须作出迅速反应，它是现代行政的基本要求之一。此外，政府提供的服务应该是高质量的，这一质量的评定者是社会大众。现代政府若不遵循服务原则，它就变成一个追逐自身利益的、享有特权并与社会大众相对立的利益集团。
3、效率原则
政府的活动在任何场合下都要坚持效率原则。这里的效率包含两层意思：一是政府活动的有效性，有效性的基本层面是活动的合法性；其次是体现活动的效益，包括社会效益和经济效益。二是政府活动追求的目标是以尽可能少的投入取得尽可能大的产出。
4、责任原则
责任是与权力相对而言的，拥有什么样的权力，就负有什么样的责任，行政学指出这是权责相称。责任原则有两层含义：一是政府的行为对社会大众负责。二是政府对自己的行为负责，对自身的失职、失误承担相应的责任。
二、公共行政的理论和实践
（一） 西方的公共行政理论
西方现代公共行政理论的研究开始于19世纪末和20世纪初，从学派的角度对西方（尤其是美国）的公共行政理论作一归纳，有以下几种学派
1、古典学派，也称程序学派和制度学派。
20世纪初至30年代是这一学派的鼎盛时期，70年代又有过古典学派的复兴。今天，古典学派仍然在行政学的研究中产生着重要影响。古典学派的研究出发点和目标是“效率和经济”，注重行政程序、组织结构和行政原理的研究，着重规划、组织、人事、指挥和控制这些管理功能。
古典学派有三位重要的代表人物。首先是被称为程序学派创始人的法国人亨利••法约尔。其次是德国社会学家马克斯••韦伯也是古典学派的又一位重要代表人物。第三位代表人物是科学管理的创始人泰勒，泰勒的科学管理开创了现代管理的新时代。
2、行为学派
行为学派经历了一个从“人际关系”到人类行为科学的发展过程。20世纪20年代末30年代初，在哈佛大学教授梅奥的带领下，著名的霍桑实验取得了重大成就。霍桑实验用“社会人”概念取代了“经济人”的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学，认为在任何正式组织中都存在着非正式组织，要重视正式组织的作用，也不能忽略非正式组织的作用。
3、决策学派
西蒙认为“管理就是决策”。林德布罗姆认为政策的制定是对以往政策的小小修正而已。政策上大起大落的变化是不可取的，因为这会危及社会的稳定。埃佐尼的综视（也称混合扫描）模式是一种将理性模式与渐进模式结合起来的模式。
4、系统学派
切斯特•巴纳德是第一个把组织看作是一个社会系统的理论家。他认为组织是一个协作的系统，它包含三个要素：协作的意愿、共同的目标和信息联系。
5、经济学的贡献
20世纪80年代和90年代，经济学中的公共选择理论和新制度经济理论对西方的公共行政产生了极为重要的影响。以布坎南为首的公共选择理论家的分析出发点是人是理性的自利主义者，他的行为动机是自利的、行动上是理性的，以获得自身利益最大化。该理论认为一种良好的政治制度应达到这样一种壮况：它不否认政治家存在着追求自身利益的动机，但它能够保证政治家对自身利益的追求的结果是实现国家利益，而要做到这一点，要靠政治市场上看不见的手——选举制度的良性运作。
(二)转型时期的中国公共行政
中国公共行政自1949年中华人民共和国成立至今，经历了一个从传统向现代转变的过程，转变的基础是经济体制从原来的计划经济转向市场经济。这一转变导致了许多方面的变化。首先是政府与人民关系的变化。其次是政府职能和角色的变化。最后是政府观念的变化。转型时期中国公共管理的一个基本问题是如何适应市场经济带来的变化（当然，中国公共行政改革也促进了市场经济发展和完善），以及如何适应从全球来看一个新的经济社会形态带来的挑战。在整个转型时期，中国的公共行政必须处理好以下几个方面的问题。
1、政府定位问题
政府的定位问题涉及它扮演的角色及其运作方式。在计划经济时代，中国政府是全能型政府，随着市场和社会的出现，政府在一些职能领域的退出，或一些职能的消弱正是市场和社会成长的一个必然结果。
2、政府官员问题
官员的问题在相当大的程度上决定着中国政府的命运。在转型时期，政府官员依然拥有相当大的权力，这使得官员的道德伦理日益成为不容忽视的问题，官员腐败成为全社会关注的焦点之一，也是当前中国政府官员面临的最大考验。
3、制度建设和创新问题
制度建设和创新在组织结构、领导体制、运作程序和非人格管理方面显得尤为重要。制度在中国的公共行政从传统走向现代的过程中也应该发挥至关重要的作用。
4、依法行政问题
依法行政是依法治国的关键。依法行政的前提是司法公正，这是依法行政的保证。依法行政集中反映了现代国家的基本特征，它是中国的公共行政走向现代化的必然要求。
5、观念更新问题
市场体制的确立以及世界范围内一种新的经济社会形态的出现，要求中国的公共行政有一种全新的思维，这首先要求进行观念的更新。其次要有世界眼光，全球经济一体化和中国加入WTO都要求中国政府在许多方面必须按照国际规则行事。了解世界，才能更好地把握中国公共行政的发展趋势。
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（三）知识经济社会与公共行政
知识经济社会正在向我们走来。这表明，知识已成为生产过程中的主导方面，成了社会财富创造的最主要的来源。知识经济社会的到来使公共行政呈现如下的变化：
首先，从等级行政向网络行政的发展。网络行政使得命令、指示、信息等不必完全通过等级进行专递。网络行政的公开度将得到极大的提高，这既有助于政府从更广的范围了解情况，也有助于社会对政府的监督。其次，从精英行政向大众自治发展。随着人民受教育程度的提高，大众对行政系统的监督会越来越普遍。精英的“黑箱式”操作将逐渐为公众参与式的运作所取代，这是一个社会最终走向民主的必然要求。再次，从官僚式行政向企业式运作的发展。官僚式的运作表现出按部就班、准确、照章办事、注重程序，也表现出僵化、保守低郊和不计成本。企业式运作注重对效率和成本效益的考虑，把市场机制引入了公共管理。它促进公共行政的某些职能不再由政府统包，而可以由其他机构承担。
第二章 行政组织
一、行政组织及其类型
（一）行政组织的含义
行政组织是一种社会组织，它一般是指为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排而构成的国家行政机关的完整体系，也就是通常所说的政府机关。
行政组织的含义表现为两个方面：一是行政组织的结构和体制，即它的静态层面，包括组织的机构设置、权责划分、人员配置等；二是行政组织的运行机制，即它的动态方面，包括组织中非正式组织的运作、组织冲突以及组织发展等。行政组织是静态结构与动态过程的统一体。它通常由四大要素组成：（1）物质要素。（2）精神要素。（3）环境要素。（4）目的要素。在四大要素中，组织成员及其职位构成了行政组织两个最基本的元素，它们是行政组织的基本单位。
（二）行政组织的目标
目标是组织的基本要素之一。没有目标，组织就失去了存在的价值和依据。组织目标是组织活动的方向，是组织奋力争取所希望达到的最后结果。
组织目标的作用主要有：（1）为组织的运作指明方向，是组织有效运行的前提；（2）为组织成员的考核提供主要依据；（3）对组织成员有激励和鞭策作用；（4）为组织成员自我引导确立标准；（5）激发成员的合作意识，增进组织的协调；（6）为组织选择和运用人、财、物等资源提供依据。
目标的确立要遵循以下几项基本原则。第一，目标要明确。第二，目标要统一。第三，目标要以社会责任为基础。第四，目标的范围要适中。第五，目标的设计要有层次性。第六，组织性质不同，目标设计也不一样，如为政府和企业设立组织目标时，就必须区别对待。第七，目标设计要吸收全体人员参与，使目标被全体成员理解，这样有助于目标的最终实现。
（三）行政组织的设计原则
综合国内外的研究，我们将组织设计原则归纳为以下几点：（1）命令统一原则。（2）精简精干原则。（3）效率原则。（4）分工协作原则。（5）权责一致原则。（6）幅度适中原则。（7）权变原则。（8）法制原则。
（四）行政组织的类型
行政组织依其工作性质和作用为标准，大体可分为以下几种类型。
1、中枢机关。又称首脑机关。它是中央政府和地方各级政府统辖全局的指挥中枢和决策监督核心。
2、职能机关。职能机关是在中枢机关的直接领导下，各级政府负责分管专业行政事务的执行机关。
3、辅助机关。辅助机关是为了中枢机关和职能机关能顺利有效地进行管理活动，在机关内承担辅助性业务工作的机关，即协调行政首长处理日常事务的综合型机关。辅助机关可分为综合性、专业性、政务性、事务性四种辅助机关。
4、 幕僚机关。又称咨询机关或者参谋机关。
5、 派出机关。如我国省政府下设的行政公署等。
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二、静态和动态的行政组织
（一）行政组织的结构
行政组织的结构，包括正式组织结构和非正式组织结构两种类型。
行政组织的结构包括纵向结构与横向结构两个方面。
行政组织的纵向结构又称组织的层级化。行政组织的纵向结构是指行政组织的纵向分工，是行政组织内部各层级之间的的纵向等级模式。
行政组织的纵向结构的基本问题是确立各层级之间的隶属关系，这就必须要处理好行政层次和行政幅度的关系。行政层次是行政组织中的层级数目。行政幅度又称行政控制幅度，科学的行政幅度没有一个统一的标准。它的宽窄与以下四个因素有关：（1）行政层次。（2）组织内权责划分程度。（3）组织成员的素质。（4）组织机构的合理化程度以及物资设备和技术传送的先进程度等也影响行政幅度的宽窄。
行政组织的横向结构又称行政组织的部门化，是指行政组织的横向分工，是行政组织内同级行政机关之间和机构内部各同级部门之间平衡分工、相互合作与协调的关系模式。行政组织的横向结构按不同角度和标准进行划分，主要有：
1、 按地域划分。如我国全国划分为若干个省（自治区）、市。
2、 按管理职能划分。如我国的国务院办公厅是综合部门；各部委则是职能部门，专利局则属直属部门。
3、 按管理程序划分。如决策、执行、信息、监督、辅助等部门。
组织结构形式的改革呈现以下新的特征。
扁平化
西方许多企业和政府组织结构形式已经开始向扁平化方向发展。所谓组织扁平化就是指通过减少行政管理层次，裁减冗员，从而建立一种扁平化组织结构。扁平化结构具有自身的优势。但扁平化组织结构也可能造成权力分散，管理控制减弱的弊端。
团队化
所谓组织结构团队化，就是组织结构从层级制垂直结构转向以“团队”为中心的过程化组织模式。团队化组织分为“专案团队”和“具体工作团队”两种类型。
（二）行政组织的体制
行政组织体制，是指行政组织结构中各层级、各部门之间行政关系制度化的表现形式。行政组织体制主要有以下几种形式。
1、首长制与委员会制
这是依据行政决策和承担行政责任的人数多少来划分的。
首长制，又称独任制、一长制。指行政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行使并负责的组织体制。
委员会制又称合议制。指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同
负责的组织体制。
首长制和委员会制都有优点和缺点。因此，在行政过程中，是采用首长制还是委员会制，应视具体情况而定。
2、集权制和分权制
这是依据行政组织上下级职权的大小来划分的。
集权制是指组织的一切事务的决定权力集中于上级、下级处于被动受控地位，凡事都依据上级命令或秉承上级指示办理的组织体制。
分权制是指组织中的下级机关在其管辖范围内有较大自主权，能自行解决、处理问题，不必事事请示上级，上级对下级在权限范围内的事不加过多的干涉的组织体制。
3、完整制与分离制
这是依据同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的异同来划分。
完整制，又称集约制或一元统属，是指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构只受同一上级组织或同一首长的统一指挥、控制与　监督的组织体制。
分离制，又称独立制或多元统筹制，是指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构受两个以上的首长或上级机关的指挥、控制或监督的组织体制。
4、层级制与职能制
这是依据行政组织内部各机构功能与性质来划分的。
层级制，又称分级制、直线制或科层制，指行政组织纵向分为若干个层级，每个层级的工作性质和基本职能相同，各对其上一层级负责，但管辖范围从上到下依次缩小的组织体制。
职能制，又称分职制或分部制，是指行政组织同一层级横向划分为若干个部分，每个部分业务性质和基本职能相同，但互不统属、相互分工合作的组织体制。
在行政实践中，层级制和职能制往往结合并用，形成以层级制为基础的直线职能制。
5、矩阵组织体制与立体多维组织体制
矩阵组织体制，又称项目组织体制或专案组织体制，它是为解决某项特殊任务而组建的临时性工作组织体制。矩阵组织是由纵横两套管理系统组成的长方形组织结构，一套是纵向的职能系统，一套是为完成某项特定任务而组成的横向管理系统。
立体多维组织是在矩阵组织的基础上，适应新形势要求而产生的一种新的管理结构体制。目前主要在跨国公司和巨型公司中运用。它指一个企业组织结构中包含多个方面的管理机构，使企业能够取得更好的协调，更易发挥效率。
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（三）行政组织的气候
组织气候是指因组织成员的观点、情感、人格、态度、情绪等心理因素而产生的普遍且持久的组织气氛。
组织气候是一种主观心理层面，须加以具体化。
（四）行政组织的冲突
现代组织理论认为，所谓组织冲突是指组织内部成员之间、成员个人与组织之间、组织中不同团体之间，由于利益上的矛盾或认识上的不一致而造成的彼此抵触、争执或攻击的组织行为。
现代组织学认为，组织冲突是常见的、不可避免的。组织冲突的必然性可以从以下三个方面来理解。首先是个人差异的影响。其次是专业分工的影响。第三是由于非正式组织的影响，非正式组织在团体意识上可能与正式组织产生冲突。
现代组织学认为，组织冲突可分为组织中个人冲突、个人与团体之间的冲突、组织中团体之间的冲突三种类型。
1、组织中个人冲突
又分为个人角色冲突和个人之间的冲突。当组织中个人扮演的角色，不能符合他人预期的要求或社会的行为标准时，就会产生角色偏差，心理学者称之为角色冲突。组织中个人冲突还包括个人之间的冲突。组织中个人之间的冲突形成原因错综复杂，大致有以下六个方面：（1）由于个人价值观的不同造成的冲突；（2）由于组织中个人之间信息沟通不畅形成的冲突；（3）由于个人认识上的偏差形成的冲突；（4）由于个人本位主义思想形成的冲突；（5）由于个人的心里行为习惯的差异造成的冲突；（6）由于工作竞争引起的冲突。
2、组织中个人与团体之间的冲突
组织中个人与团体的冲突主要表现为个人目标与组织目标之间的冲突。大量实践证明，组织目标和个人目标不会完全融合也不会完全分离，往往是部分融合部分分离的混合状态，冲突在这一状态下一直存在。
3、组织中团体之间的冲突
现代组织理论学者卢桑斯认为，组织中团体之间的冲突一般有四种情况，即组织不同层级间的冲突；不同职能间的冲突。指挥系统与参谋系统间的冲突，以及正式组织与非正式组织间的冲突。形成这些冲突的原因主要有以下一些方面：（1）参与决策的需要。（2）目标差异（3）团体间认识上的差异；（4）各团体间的权责不明、划分不清引发冲突；（5）不健康的思想意识和不良的团体作风也可引起团体冲突。
冲突在组织中既然难以避免，因此，如何解决或降低冲突就成为组织管理者的一项重要任务。关于冲突解决的方法，学者劳伦斯的观点颇具代表性，具有很高的价值。他认为，解决冲突有三种方式：第一，面对问题或解决问题；第二，润滑双方分歧；第三，强迫执行。三种方式中以第一种方式效果最佳。
在解决组织冲突的过程中，尤其要注意区分破坏性冲突和建设性冲突两类不同性质的冲突。对于破坏性冲突，要适当发挥组织权威的作用，把问题解决在萌芽状态。对于建设性冲突，要充分利用，将其控制在适当水平；因为在组织中建设性冲突有利于组织的健康发展。
三、非正式组织
（一）非正式组织的含义与成因
非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、利害一致、未经人为的设计而产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。这种关系既无法定地位，也缺泛固定形式和特定目的，对正式组织的目标达成会发生促进、限制、阻碍作用。
非正式组织形成的因素多种多样。有时由单个因素决定，有时几个因素同时发挥作用，一般来说，非正式组织的形成与下列因素有关：（1）个人经历因素。（2）个人兴趣因素。（3）个人价值观念因素。（4）社交因素。（5）共同利害因素。
（二）非正式组织的特征和类型
非正式组织是未经法定程序批准而自然形成的组织。它的特征主要表现如下：
1、顺乎自然。2、内聚性。3、社会距离感消失。4、不稳定。5、领袖人物作用较大。关于非正式组织的类型，可以按不同的标准进行分类。
1、按成员构成分类，可分为垂直型、水平型、混合型三类。2、按非正式组织的性质分类，可分为积极型、中间型、消极型三类。3、按非正式组织的稳定性分类，可分为较稳定型、短暂型、游离型三类。
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（三）非正式组织的结构与功能
非正式组织结构是非正式组织成员之间沟通而形成的相互关系模式。现代组织学认为，非正式组织结构可分为环状结构、伞状结构、链状结构和复合结构四种。
非正式组织主要有两种功能，即正功能和负功能。非正式组织的正功能主要表现为：（1）可以调节、弥补正式组织的不足；（2）可以加强组织内部的沟通；（3）可以有助于成员内部凝聚力的增强；（4）可以使组织成员遵从团体的文化价值规范；（5）有助于对组织成员的控制；（6）可以给组织成员以社会满足感；（7）可以改善组织气候。
非正式组织的负功能主要有：（1）反对变革；（2）任务冲突；（3）转播谣言；（4）顺应控制。
第三章　　行政领导
一、 行政领导的结构和过程
（一） 行政领导的结构
所谓结构乃是指社会现象背后处于支配地位并赋予事物以秩序的力量。在这里把行政领导活动展开的结构分为两种：一是正式结构，二是非正式结构。
1、正式结构
行政领导活动的正式结构就是科层结构。科层制至今已成为一种普遍性的制度力量，是任何现代组织进行有效管理的制度基石。科层制具有如下特点：（1）有正式规章；（2）有明确分工；（3）权力分层；（4）按正式规则发生公务关系；（5）任职资格要通过考核和任命。
科层制的作用在于：（1）科层结构为现代组织提供了现代权威。（2）科层制中权威的承载者一般是通过对现代知识的掌握和先进管理能力的具备作为组织成员认同的文化心理基础的。（3）科层制为组织内部提供了制度化的权力。
但是科层结构并不是保障行政领导活动圆满成功的惟一结构。行政领导者权威的基础并不仅仅是建立在“职位”这一基础之上的，在职位之外还有“人格”这一凝聚性因素。故领导者必须是“职位权威”和“人格权威”的统一体。职位权威的缺陷可以由人格权威来弥补，职位权威的控制力也可以由人格权威来提高，两者合为一体才能导致行政领导的成功，其中人格权威是内在的精神基础，职位权威是外在的体制保障。
2、非正式结构
任何一个组织，既存在着在正式结构中展开的领导活动，也存在着在非正式组织中展开的领导活动。
非正式领导者是相对组织的正式领导而言的。两者的区别在于，正式领导者拥有组织结构中的正式职位、权力和地位，其重要功能表现为领导达成组织的目标。他通常按照组织给予他的权力、按照正式的沟通路线、按照严格的规章制度进行活动，例如制定规划、方针、政策，以及授权、进行奖惩、控制和监督组织的活动等等。而非正式领导者不拥有正式的职位、权力和地位。他的领导者地位主要是因他具有某方面的才能（例如关心他人，或技术高超、学术渊博，为人刚正不阿等）而取得的，也就是说，他是凭借其本人的魅力而赢得众人的拥戴的。非正式领导总是按人们的需要进行活动，以满足人们的情感需要为其宗旨。例如解决私人问题、协调各种关系、提供有关信息、承担某些责任等。
正式领导者和非正式领导者的另一区别表现在：正式组织中的领导职位并不因某一领导者的去职而消失，这一职位可以由他人填补；而在非正式结构中，非正式领导者的离去很可能导致整个非正式组织的解体，因为他是整个非正式组织活动的中心和发动者。
一个成功的领导者应该集正式领导与非正式领导于一身。
（二） 行政领导的过程
按照行政领导活动所依赖的资源及其内在特色，把行政领导的过程分为两个方面：一是科学化过程，二是艺术化过程。
所谓科学化过程，就是指行政领导在其计划制定、控制与监督等方面，要尽可能地依赖科学管理和科学领导的知识资源和体制资源，使领导活动在一种规范的状态中展开。
所谓艺术化过程，就是指行政领导活动仅仅依靠科学的原则和程序并不能最终实现组织的目标，而必须辅之以各种有效的激励机制，才能将组织的目标转化为个体的目标，使其为整个组织主动贡献自己的才智。以激励为核心的领导过程就具有明显的艺术化特征。
领导艺术具有经验性和非模式化的特点。我们从权力运用和权威接受、授权艺术和用人艺术三个方面来分析行政领导活动的艺术化过程。
在当今科层化日益严重的今天，一个领导者往往是以其对某一职位的占有为前提的。但是掌握职权的人并非注定拥有权威，即职权并不是一个成为优秀领导者的充分条件。因为职权本身只有在灵活、巧妙的运用过程中才能产生权威并为下属所接受。因此，领导者所拥有的权力，并不是赋予其社会优势地位的资源，从其本源上来说其权力来源于人民，领导者的身份从根本上来说是服务者，而不是一个指挥者和命令者。权力作为一种现实性的力量，它的来源和构成必须依赖于法律和规章制度、个人威望、多数人的支持与拥护等资源的支撑和巩固，否则权力只能是静止的，而不是扩展和增值的。
领导者如何运用权力才能使其权威顺利地被下属和组织成员所接受呢？如果从领导者自身的行为方式着眼，可以将领导者运用权力的方式分为说服、示范、命令三种。其中说服是权力运用中的一种常见形式，也是最符合领导之本质规定的权力运用形式。有效说服的一个重要方面是将自己的某些提议与看法同组织的目标联系起来，也要尽可能地把即将采取的行动同组织成员的个人利益联系起来。示范属于一种静止性的权力运用方式，它不具有说服所具备的扩展性。而命令则是一种强制性的权力运用方式，是不得不采取的一种形式。一般来说，说服的效果要比命令好得多，因为组织内的成员都有自尊的需要。故命令是一种体制性的结果，而说服更具有艺术化的特点。
如果从被领导者所承受的结果而言，可以分为奖赏、惩罚两种。奖赏是对那些对组织目标的达成有贡献者所给予的一种物质、精神的回报，它实际上是领导权力运作过程中的一种激励机制。但是，“奖赏不可多与”，更不能随意给予。惩罚作为权力运用的一种消极形式，是领导者说服失败之后所采取的一种补救性领导方法，这是对阻碍完成组织目标作为的一种回报。同奖赏一样，惩罚不可滥用，更不能随意采用，因为惩罚会给人带来物质上的受损和精神上的痛苦。奖赏与惩罚应按照制度化的规则进行，同时还应把它纳入到群体成员的监督之下。
受权的艺术。授权是领导者普遍采用的一种领导艺术，授权的类型包括四种：（1）刚性授权。（2）柔性授权。（3）惰性授权。（4）模糊授权。
领导者授权的原则是：（1）因事择人，视能授权。（2）明确权责，适度授权。（3）授权留责，监督控制。（4）防止反向授权。
用人的艺术。领导者首先要建立“人人可用”的理念。领导者用人的前提是识人断人，即对人的判断。现代领导活动的一个重要特点就是要在组织内部缔造激发人才辈出的竞争机制。
二、 行政领导的方式和类型
（一） 行政领导的方式
1、首长负责制和合议制
以行政领导的主体为轴心进行划分，行政领导的方式可分为首长负责制和合议制。首长负责制指的是最高决策权掌握在一人手中，而合议制则是由两人或两人以上掌握。由于行政领导是一种追求效率和速度的活动，因此行政部门一般采用首长负责制的领导方式。领导集体要在以下四个方面成为资源组合得当的素质结构。（1）老中青相结合的年龄结构。（2）高水平的文化知识结构。（3）领导集体的全面能力结构。（4）协调互助的性格气质结构。
2、任务取向的领导方式和人员取向的领导方式
以行政领导的取向为轴心进行划分，可以将领导方式划分为任务取向和人员取向两类。任务取向的领导方式，主要关心组织效率，重视组织设计，明确职责关系，确定工作目标和任务。人员取向的领导方式　表现为尊重下属意见，重视下属的感情和需要，强调相互信任的气氛。领导者只有将任务取向的领导方式和人员取向的领导方式实现有机的结合，才能保证领导目标的达成。
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（二） 行政首长的领导类型
1、独断型的领导行为模式
采用这一领导方式的领导者注重正式组织的结构、组织的规章制度，以及组织内正式的沟通程序。他以大权独揽的方式对下级进行领　导，将决策权高度集中在自己手中，下属完全处于被动地位。他还注意避免同下级发生比较亲密的个人关系，下级因而通常对他敬而远之。
2、放任型的领导行为模式
采用这一领导方式的领导者通常不把持决策权，对下属采取自由放任的态度，这是一种弹性或自由度较大的领导方式。
3、民主型（也称参与型）的领导行为模式
这是居于以上两者之间的一种领导行为模式。采用这一领导方式的领导者既注重正式组织结构的作用、规章制度的作用，又不完全大权独揽，在某种程度上又设法使下级参与一些决策，善于在决策过程中发挥下属的作用。
第四章 行政沟通
一、行政沟通的含义、理论基础、原则及功能
(一)行政沟通的含义
行政沟通是指行政组织中，单位与单位之间、工作人员之间，为了达成组织的目标，用语言、文字、图片、动作等形式交换有关问题的内心感受、观念、意见、事实与信息，以期获得相互了解并产生一致行为的过程。
(二)行政沟通的理论基础
行政沟通主要有四个方面的理论为基础
民主参与理论 该理论强调，不论组织性质如何，组织属于全体成员的。因而所有成员都有平等的发言权，每个人都有参与组织决策的权利与机会，组织与其成员共同发展。
决策理论
组织是一个具有决策功能的有机体，而决策所借助的手段就是沟通。西蒙指出决策有三个主要活动：(1)情报活动；(2)设计活动；
(3)选择活动。
能动组织理论 美国学者巴纳德认为，人是组织中最基本的元素，因此，组织必须以人而不是以结构和规范为中心。然而，人作为一种社会动物，在组织中就会有交往、互动行为，这就是沟通。组织要形成沟通的良好氛围，组织的主管人员要成为沟通的中心，促进组织成员彼此了解，增进团结，发挥组织的能动作用。
人格尊重理论
民主社会的一个重要特征是人的尊严能得到维护。如果在管理上能够尊重人格，这个组织必然会生产较高的效率。因而保障组织中每个人员交往沟通的自由是组织民主管理的基本内涵。
(三)行政沟通的原则
行政沟通的原则主要有以下几种：①巴纳德的七项沟通原则。②孔兹和唐纳尔就沟通的原则提出三项指南。③美国管理学会提出“良好沟通十诫”。主要内容如下：
1、沟通之前应先澄清观念。2、检验每次沟通的真正目的。3、沟通时应考虑到整个物质和人的环境因素。4、在策划沟通时，应遵循他人意见。5、沟通时，应注意语调。6、对信息接受者有帮助或有价值的事情，应把握时机，适时表达。7、追踪沟通的效果。8、沟通不仅要适合当前的需要，也应顾及长远的利益和目的。9、以实际行动支持沟通。10不仅要使他人了解，也要了解他人。
（四）行政沟通的功能
行政沟通的功能主要表现为：第一，收集功能；第二，维持功能；第三，革新功能；第四，监控功能；第五，协调功能。
二、行政沟通的种类、方式与形态
（一） 行政沟通的种类
行政沟通系统有正式沟通与非正式沟通之分。正式沟通是依循组织的层级制或组织的权力路线进行的。正式沟通一般分为三种形式：即下行沟通、上行沟通和平行沟通。
下行沟通
是指行政组织的管理层通过行政层级体系将信息向下级传递的过程。
上行沟通
是指在行政组织中，下级人员向上级表达其意见与态度的过程。
平行沟通
指组织内不相隶属的各单位的沟通。由于这种沟通大多发生于不同命令系统之间及地位相当的人员之中，故又称之为交叉沟通。平行沟通旨在增加横向联系，减少层级节制，寻求部门之间的相互配合，从而达到组织目标。
非正式沟通指不为官方所承认的工作人员之间的各种社交友谊活动或一般的传闻、谣言等。非正式沟通的方式是不固定的、具有多边性和动态性。
（二） 行政沟通的方式
行政沟通的方式主要包括以视为媒介的沟通，以听为媒介的沟通和以视听为媒介的沟通。 以视为媒介的沟通
是指通过人的视觉来达到沟通的目的。文字、图画或各种符号是这种沟通方式的主要媒介，而以文字沟通为主。
以听为媒介的沟通
即通过人的听觉来达到沟通的目的。说话、歌唱等是这种沟通所运用的重点，语言是主要的媒介，所以又称之为口头沟通。口头沟通大致包括面谈、会议、演讲、广播及电话联络。
以视听为媒介的沟通
即运用文字、图画、符号、实物、声音、光线等媒介来从事沟通，融合了前两者以达到预期的效果。开会、面谈、远程会议系统等皆具有视听沟通的双重效果，因为沟通者与被沟通者之间可以用语言、文字、图表等来从事沟通，而且可以通过直接观察对方的反映，以便随时修正或调整自己的意见。
（三） 行政沟通的形态
组织中员工相互间沟通的形态可分为以下六种：
1、连串式沟通形态。组织中各个员工的沟通，排成一条直线，每个人仅与上下或左右两边的员工间发生间接沟通关系。
2、放射式的沟通形态。以一个员工为中心，称为放射焦点，该员工与其他员工可发生意见沟通关系。而其他员工相互间沟通关系也存在。
3、循环式的沟通形态。组织内每一个员工均有同等机会与其他员工间发生意见沟通，此乃组织中员工间最大的沟通形态。
4、 放射连串式的沟通形态。将放射与连串沟通形态相结合。
5、 放射循环式的沟通形态。将放射与连串沟通形态相结合
6、 连串放射连串式沟通形态。即由两个连串式与一个放射式的沟通形态所联结而成。
三、行政沟通的关系与过程
（一） 行政沟通的关系
行政沟通关系可以从以下五个方面加以考察。
第一，根据有无沟通中心，可以分为有沟通中心和无沟通中心的沟通关系。
1、有沟通中心的沟通关系：即一个组织或单位的员工，在沟通意见时，须通过一个作为沟通中心的员工。此人往往就是该组织或单位的主管。
2、无沟通中心的沟通关系：即一个组织或单位的员工，在沟通意见时，并无沟通中心的存在，任何员工可以与其他员工沟通。
第二，根据沟通方向的多少，可以区分为单向沟通关系与双向沟通关系。
1、单向的沟通关系：员工在沟通时，一方只发送信息，另一方只收受信息，收受信息的一方不再向发送信息的一方发送信息。如主管人员只向下属发出书面指示，要求下属按指示行动，不许下属对指示提不同意见。
2、双向的沟通关系：指员工沟通时，发送与接受信息的双方可相互发送和接收信息，即发送的一方在发送信息后一定要听取接受者一方对信息的反馈意见。这种发送与反馈可能会进行多次，直到双方获得共同的了解。
第三，根据沟通与组织的关系，可分为正式沟通关系与非正式的沟通关系。
1、 正式的沟通关系：如前所述的下行沟通、上行沟通均属正式的沟通关系。
2、 非正式的沟通关系：即沟通的途径不受组织内层级及监督关系的约束，员工可任意选择沟通途径。
第四，根据沟通是否经由第三者，可区分为直接沟通关系与间接沟通关系。
1、 直接沟通关系：由发送者与接收者双方直接沟通，不假借第三者传递。
2、间接沟通关系：指发送者将信息发出后，必须经过一个或数个第三者的传递，才能到达接受者。
第五，根据有无固定的形态，可分为定形沟通关系与不定形沟通关系。
1、定形沟通关系：指参与沟通的员工有其一定的范围，沟通的关系也有一定的形态且为外界所了解，如通过开会的方式沟通等。
2、不定形沟通关系：指参与沟通的员工范围并不固定，沟通时没有一定的形态，且不易用观察的方法看出。
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（二）行政沟通过程
行政沟通的过程包括以下七个阶段：
1、发送者意愿的形成。2、选择发送意愿的媒介。3、将意愿转化为符号。4、决定发送的途径与时间。5、接受者注意并收受信息。6、接受者对意愿的了解。7、接受者采取配合行动。
四、行政沟通的障碍及克服
（一）行政沟通的障碍
行政沟通在行政活动中的沟通往往难以达到预期的效果，其原因主要是：
1、心理的障碍。2、语言符号的障碍；3、认识和理解上的障碍。4、意识形态与身份地位的障碍。5、组织规模、层级与专业化的障碍。6、非语言符号的模糊性引起的障碍。
（二）克服行政沟通的障碍
针对以上行政沟通障碍形成的原因，可从以下方面进行变革来克服行政沟通的障碍：
1、下行沟通方面。首先，首长要了解部属的基本背景：其次，领导要主动去沟通；再次，组织内要制定完备的沟通计划；最后，主管人员应努力获得工作人员的信任。
2、上行沟通方面。首先，主管必须平等对待部属；其次，主管应经常与工作人员举行座谈会，让所有的工作人员都有发言机会，要善于综合大家的意见；再次，确立建议制度，主管要鼓励员工提出建 议，并进行奖励；最后确立公平合理的制度。鼓励上行沟通最主要的是依赖公平而合理的升迁制度、奖惩制度、考级制度的建立，为此，员工才乐于向上级提出有价值的意见。
3、语言表达方面。首先，要加强口才训练，通过各种活动让员工有表达的机会；其次，对于重要的文件，最好采用语言与文字双重表达方式；最后，改进运用语言的技巧，校正发音，言之有物。
4、沟通环境方面。首先，要创造开放式的沟通环境，让大家畅所欲言；其次，培养成员参与沟通意识；再次，要及时沟通，做到有矛盾就沟通。
5、沟通手段方面。首先，要借助现代化的技术，如复印机、电话、网络等去进行沟通；其次，减少非语言符号沟通方式的使用；最后，对相同的对象使用相同的方法。
6、 沟通形式方面。沟通的形式要生动活泼、引人入胜，讲究沟通的艺术。
第五章 行政监督
一、行政监督系统的构成
行政监督的效果不仅取决于行政法规、行政规章和行政纪律的科学性、合理性、更需要由一套完整的监督机构所形成的监督系统来进行经常性的监督活动。
基于国体的不同，行政监督系统明显不同。尽管政治制度的性质存在差异，多数国家的行政监督系统大体可以分为一般行政监督系统与专门监督系统。
（一）一般行政监督系统
一般行政监督系统是指各级行政机关与部门根据行政管理权限和行政隶属关系而形成的监督系统。一般行政监督系统通常由三个系统构成：第一，一般权限机关。第二，综合部门。第三，行政主管部门。中国的一般行政监督系统主要包括以下几个方面。
国务院
国务院是中国的最高行政机关，对各级行政机关实行统一领导和管理，同时还担负着重要的监督职能。地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。国务院有权更改或撤消国务院各部委发布的不适当的命令、指示和规章，有权改变或撤消地方各级行政机关做出的不适当的决定和命令。各部委工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由国务院决定。
国务院各部门
国务院各部门的行政监督是纵向监督。国务院各部委可以在本部门的职权范围内发布命令、指示和规章。国务院各主管部门对地方各级行政机关相应的工作部门，既有管理、领导或业务指导关系，又具有行政监督的责任和权力。
各级行政机关的内部监督
各级行政机关的内部监督具有纵向和微观监督的特点。各级行政机关对其下属工作部门的领导者及其他工作人员拥有监督的权力和义务。国务院实行总理负责制，下设若干办事机构；各部门实行首长负责制，下设若干办事机构。
行政机关之间的监督
从横向来看，各级人民政府内部的各工作部门之间，地方各行政机关之间，虽然没有隶属关系，但是它们在行政活动中却发挥着相互监督的作用，这是中国行政监督系统的重要组成部门。从纵向来看，下级行政机关虽然必须接受上级行政机关的领导和监督，但是在实际行政活动中，下级行政机关对上级行政机关也起着监督的作用。体现了行政民主化的原则。
（二）专门行政监督系统
专门行政监督系统由若干子系统构成，其中最为重要的是行政监察。西方国家的行政监察制度主要有以下几种模式：
1、 由议会设立的行政监察机构。一般认为这种模式最先发端于瑞典。
2、 由政府设立的行政监察机构。日本是这种模式的典型。
3、 属于行政机关系统，但独立于行政机关的监察机构。加拿大属于此种模式。
4、 设于行政机关内各部门的监察机关。如美国政府各部门的监察长就属此类。
我国现行的行政监察机关主要内容和特点包括：
1、监察机关的机构设置和地位。国务院监察部在国务院总理领导下，主管全国的行政监察工作。县以上地方各级人民政府的监察机关，主管本行政区的行政监察工作。监察机关实行双重领导，对本级人民政府和上级监察机关负责并报告工作。监察机关是本级政府中同其他部门平行的一个政府机构。
2、监察机关的产生和内部机构。国家监察部部长由总理提名，全国人民代表大会决定任命。地方监察厅长、局长由本级正职领导提名，本级人民代表大会任命。
3、监察对象和管辖范围。监察机关的监察范围是：监督本级政府中各职能部门及其工作人员；监督本级政府所属企事业单位中行政机关任免的领导干部；监督下级政府的主要负责人；上级监督机关可以受理下级监察机关管辖范围内的监察事项；必要时可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项。
4、监察职权。（1）检查监察对象贯彻执行国家法律、法规和政策以及决定、命令的情况，调查处理违反法律、法规、政策和纪律的行为。（2）受理对监察对象的违法、违纪行为的检查、控告；受理监察对象不服行政处分的申诉；审议本级人民政府任命人员的纪律处分事项。（3）教育监察对象遵纪守法。（4）制定、颁布有关监察工作的规章、命令、指示。
二、行政监督的内容
行政监督的内容可细分为对行政指派、行政指导和行政评价的监督。
（一）行政指派监督
行政指派是指根据行政人员的品行、个性、知识结构、工作能力和工作经验等各项条件来分配工作任务。对行政指派的监督包括。
1、行政领导是否按照自己的职权和任务制定具体的工作计划和工作分配计划。不能越权指派，也不能用权不足造成任务指派不充分。
2、行政领导是否定期调查和分析行政机构的内部情况。行政指派是一个动态的过程，它要求行政领导及时掌握行政机构的最新变化。
3、行政领导是否定期考察行政人员的各项素质。在行政指派时做到扬长避短，进行人员的最佳组合，实现高效的行政活动。
4、行政领导在行政指派时是否考虑到工作的轻重缓急。事关全局、重大的工作要优先安排，并给予较多的人、、财、物等资源的支持。
5、行政领导在行政指派时是否给下级行政机关及其工作人员保留了适当的自主权。
6、行政领导在行政指派时是否做到了行政人员的最佳组合。做到知人善任。
（二）行政指导监督
行政指导就是指上级行政机关对下级行政机关及其工作人员进行的非强制性的、以影响下级行政机关及其工作人员行为为目的的行政活动。
对行政指导的有效监督，主要包括三个方面：
1、对行政指导合法性的监督。行政指导作为行政机关的行政行为，必须在法定权限范围内行事，指导的内容必须合法。
2、对行政指导合理性的监督。行政指导的合理性就是指行政指导必须具有一定的程序、合理的动机和目的等。
3、对行政指导责任性的监督。行政指导的责任不仅能提高行政机关的工作效率，而且能提高行政机关的工作质量，增强行政机关及　其工作人员的责任心和使命感。
（三）行政评价监督
行政评价是指对行政机关及其工作人员所完成的工作进行考核、评估，通过评价确定奖罚的对象。行政评价一般采取定性评价和定量评价相结合的方法。对行政评价进行监督十分重要，会影响到行政机关及其工作积极性和工作效率。对行政评价的监督主要包括四个方面的内容：1、行政评价是否具有客观标准。2、行政评价是否公开。3、行政评价是否公正。4、行政评价是否坚持实事求是的原则。
重点：
1、公共行政的含义、功能、原则；
2、转型时期的中国公共行政的理论与实践；
3、行政组织设计及确立目标的原则；
4、行政组织冲突的类型及其解决冲突的方式；
5、行政领导的艺术化；
6、一个好的领导集体必须具备四个基本素质；
7、行政沟通的理论基础；
8、克服行政沟通障碍的方法；
9、对行政指导和行政评价实施监督的内容。
难点：
正确认识和解决行政组织的冲突问题。