我国独立学院的十年“独立”之路

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独立学院是近10年来我国高等教育办学体制改革创新的重要成果，为发展民办高等教育事业、促进高等教育大众化做出了积极贡献。当前，随着《独立学院设置与管理办法》（教育部令第26号，简称“教育部‘26号令’”）的颁布与实施，尤其是部分独立学院经教育部批准成功转设为民办普通高校，标志着我国独立学院的发展进入了一个新的历史阶段。
一、借助母体高校办学的“依附”期（1999—2002）
一般认为，我国独立学院产生于1999年，以浙江大学与杭州市人民政府联合创办浙江大学城市学院为标志。在创办初期，这类机构统称为“二级学院”，后期则称为“民办二级学院”或“新制二级学院”，对申办高校的“依附性”是它们与生俱来的基本特征。
1．办学目标服务于申办高校的整体利益
办学目标是办学者对学校性质及目的总体认识。它不仅体现为学校的办学理念，而且体现在包括办学指导思想、治学方略和发展战略等方面，是一所学校在较长时期内带有全局性和方向性的根本追求与价值取向。由于独立学院在初创时期不具有独立办学的主体资格，因而它们的一切办学活动都是为申办高校的整体利益服务的。表现在：一是服务于申办高校扩招的需要。“高校扩招”与“创办独立学院”这两件高教史上的重要事件同时发生于世纪之交，看似有着很大的偶然性，实则有着必然的联系，而后者是为前者服务的。1999年，中央做出扩大高校招生规模的决定，当年招生人数达到159.68万人，比1998年增加51.32万人，增幅达47.4%；其后的三年中扩招幅度分别达到了38.16%、21.61%和19.46%。到2002年，高校招生320万人，本专科在校生达到1462.52万人，高等教育毛入学率达到15%，总规模一跃超过美国（1420万）而居世界第一位。高校扩招需要具备一定的基本条件，但按照当时国家的财政性经费投入力度，高校持续扩招的能力明显不足。在这种背景下，普通高校以民办机制创立“二级学院”，成为这些高校扩大招生规模的普遍做法。从1999年到2002年三年大扩招时期，全国高校共举办二级学院三百多所，承担了高校扩招的很大份额。吉林省2000年批建9所“新制二级学院”，当年招收本科生4000人，占全省扩招总数的40%，扩容效果十分显著。二是服务于申办高校增加收入的需要。世纪之交的高校大扩招，本身就是国家拉动经济增长的策略之一，而创办独立学院更是吸引社会资金投入的重要举措。据估算，仅扩招头两年新增的67所民办高校、100多所“二级学院”，就至少拉动了200多亿元的社会投资。从申办高校看，举办“二级学院”更是一本万利的事情。据测算，普通高校如果通过银行贷款自办一所3000人规模的独立学院，扣除征地、基建、购置教学设备和图书等硬件投入，人头经费、行政教学业务费、固定资产折旧等成本等支出，其学费收入结余只需10年左右即可全部还清贷款本息，“净赚”一所“二级学院”；而与非教育机构或个人合作办学，更是一桩“无本生意”，因为普通高校实际上是靠出租其“本科办学特许权”于“二级学院”来获取收益的，类似于产业界的“贴牌生产”，其收益之丰与其实际投入是不成比例的。这也是普通高校长期不愿放弃对独立学院控制权的重要原因。
2．不具有独立的办学主体资格
创办独立学院是一件新生事物，没有先例可循。初创时期，独立学院一般是由省级教育行政部门审批的，对于普通高校如何与非教育机构尤其是民营非教育机构或个人合作办学的问题，缺少可以依据的具体规程。因而审批机关只是把创办“二级学院”当做高校在其内部增设一个附属机构一样来处理，所以并不去严格把关申办高校的资质和办学条件，只要申报一般都能获得批准。正因为如此，这些“二级学院”并没有获得至关重要的独立办学资格。包括：一是不具有独立的学校名称。独立学院在初创时期一般叫做“××大学（学院）××学院”，也有叫做“××大学××分校”的，统称为“二级学院”。母体高校不仅是这些民办二级学院的申办者，也是他们的管理者和实际上的拥有者。二是不具有独立颁发学历文凭的资格。这一时期，独立学院颁发的学历证书的方式极不统一，有的学校以独立学院的名义颁发，有的学校则以母体高校的名义颁发。三是一般都没有获得国家的办学资格认证。根据我国的有关规定，本科院校的申办必须经由国家教育行政部门批准。但独立学院在初创时期缺少这一环节，因而在较长一段时期内一直处于国家宏观调控缺位的状态。
3．办学条件不足以支撑其独力运行
举办一所高校，仅有强烈的意愿是不够的，还要具备基本的办学条件。独立学院在初创时期，其办学条件是由母体高校提供的。其一，母体高校是独立学院师资来源的主渠道。据估计，在初创时期独立学院的专任教师至少有1/3是由母体高校在职教师兼任的，有1/3聘用了包括母体高校在内的退休教师，另外1/3才是独立学院自己的教师。这样做，对利用和盘活普通高校闲置的教师资源、通过提高师生比改善申办高校的办学效益发挥了重要作用。但正因为如此，多数独立学院的教师都把自己摆在一个“打工者”的位置上，缺少“建设者”和主人翁意识，缺乏对独立学院的认同感、归属感和共同的价值观念，也不去关心独立学院的建设，很难形成独立学院自主发展的向心力和凝聚力。其二，学科专业设置以“克隆”母体高校为普遍特征。不少独立学院的专业开设完全依托母体高校，母体高校有什么优势学科、特色专业，独立学院也开设什么学科、什么专业。这一现象一直延续到现在。据统计，2008年湖北省17所省属高校举办的20所独立学院，共有416个本科专业获准招生。这些专业直接与母体高校雷同的有403个，比例高达96.87％；而其中13所独立学院的专业设置则与母体高校完全相同。正因为它们没有特色、没有追求，因而也就失去了独立生存、独立发展的前提与动力。其三，法人、产权等重大法律关系不明确。在独立学院初创时，责任义务权利关系的约定一般不是很规范，因而时有民事责任、债权债务等纠纷发生，而在纠纷处理上独立学院及其办学合作方往往处于弱势地位。
二、增强办学自主性的“独立”期（2003—2008）
2003年，以教育部发布《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（教发〔2003〕8号，简称“教育部‘8号文件’”）为标志，我国独立学院开始在国家政策的支持下向自主办学机构过渡。表现在：
1．对独立学院的性质有了明确的认定
教育部“8号文件”第一次提出了“独立学院”的概念，并在其第一条就开宗明义指出：“本文所称独立学院，是专指由普通本科高校按新机制、新模式举办的本科层次的二级学院。一些普通本科高校按公办机制和模式建立的二级学院、‘分校’或其它类似的二级办学机构不属此范畴。”尽管所谓“新机制、新模式”仍然语焉不详，但它用排除法排除了按公办机制举办的类似机构，因此其所指仍然十分清楚。具体讲，“独立学院”有三大特征：一是实行新的机制办学。独立学院从本质上是民办高校，其投入主要由合作方承担或者以民办机制共同筹措，收费标准也按照国家关于民办高校招生收费的相关政策制定。二是实行新的办学模式。在办学和管理上首次提出“五个独立”，即独立学院校本部相对独立、有独立的法人资格、独立颁发证书、有独立的校园、实行独立的财务核算，从而赋予了独立学院确切的内涵。三是实行新的管理体制。独立学院的管理制度和办法由申请者和合作者共同商定，双方的责、权、利关系通过签署具有法律效力的协议来规范、体现。另外，独立学院实行董事会领导下的院长负责制，校董会的组成及人选由双方商定，院长由申请者推荐、校董会选举。这些特征已初步具备了民办高校应有的基本要件，只要得到切实落实，独立学院转设为民办普通高校就是一件水到渠成的事。
2．带有明显的过渡期“双轨制”特征
为强化对独立学院的宏观管理，教育部于2003年下半年开始对原有360多所所谓“二级学院”进行清理整顿、重新登记。经过逐个审查，取消了其中100多所“二级学院”的办学资格，并对其中249所进行了重新登记。通过整顿，独立学院 “优”、“民”、“独”的特征获得了各界的广泛认同。但是，由于其举办体制的公有性和运行机制的民营性之间存在着深刻的矛盾，因而这一时期独立学院的发展带有明显的“双轨制”特征，其弊端在招生工作中被充分暴露出来。一方面，这一时期独立学院大规模、高速度发展，规模与数量急剧增加；另一方面，达到“三本”分数线且家庭具有支付能力的考生则越来越少。这导致独立学院之间展开激烈的生源竞争，不少独立学院钻“双轨制”下的制度空白，发生了“降分录取”、“代理招生”、“虚假宣传”等违规行为。对此，教育部于2005年发布通知，对独立学院招生工作提出了“五个不得”规定，即规定独立学院不得擅自超计划招生，不得委托任何中介机构组织生源或进行录取工作，不得向学生收取国家规定的收费项目和标准以外的任何费用，不得违规降低标准录取考生，不得以专科录取、按“专本连读”培养等。为进一步规范独立学院的办学行为，教育部还对已经注册登记的独立学院的基本办学条件、招生情况和教学工作进行了专项检查，并将检查结果予以通报，纠正了违规问题。2005年，教育部对湖北省7所违规招生的独立学院进行了通报批评，减少了这7所独立学院当年的招生计划，并责成各省教育行政部门对所辖区域内存在办学条件不达标、申办方和投资方未尽职责等问题的独立学院进行整改；2006年，教育部对6所完全靠租赁土地和教学行政用房办学的独立学院停止了2006年度招生资格，对38所自有土地、教学行政用房不达标的独立学院限制了2006年度的招生人数，对189所资产未过户的独立学院提出通报批评，对77所因统计报表填报错误或因计入中等职业教育在校生规模而导致了办学条件达不到有关规定要求的普通高校、独立学院也给予了通报批评。通过一系列强化管理与政策引导，独立学院自主办学、自我管理、自我约束能力逐步得到增强。
3.开始向应用型本科教育的办学方向转型
我国的独立学院一般是在申办高校的优势学科、特色专业的基础上发展起来的，与母体高校在培养目标、专业设置方面的雷同现象十分严重。据统计，仅湖北省17所省属高校举办的20所独立学院中，专业与母体高校的雷同率超过96％；有13所独立学院的专业与母体高校完全相同。这在独立学院创办初期，尤其是由母体高校颁发学历文凭时期对考生具有相当强的吸引力。但随着招生中母体高校“光环效应”的逐渐减退，原有的学科专业不仅不再是吸引考生的优势，反而成为独立学院与母体高校争生源、争就业市场的根源。迫于生存压力，不少独立学院开始转变办学方向，面向区域经济发展打造应用型本科人才培养特色。比如，最早创办的浙江大学城市学院推行“错开定位，配套发展”方略，建设了应用型专业体系，构建了“横向可以转移，纵向可以提升”的应用型人才培养模式；江南大学太湖学院按照两年通识教育、一年专业教育、一年自主教育的思路设计人才培养方案，形成了“2＋1＋1”的人才培养新模式；西安交通大学城市学院以培养服务于区域经济建设的高素质应用型人才为目标，提出了“三突出”人才培养模式，即在理论教学中突出够用、能用、会用，在实践教学突出基本技能、专业工作能力和综合技能，在实验教学中突出基本实验、综合实验、仿真与开放实验。这些独立学院的办学模式已经明显区别于母体高校尤其是研究型大学的办学传统，踏出了独立学院走向独立的最重要一步。当然，办学特色的形成是一个长期的过程。为了生存，许多独立学院争办短线专业、热门专业、低成本专业，尽管避免了与母体高校的恶性竞争，却导致了独立学院之间办学方向的严重趋同。据统计，全国三百多所独立学院中有75%开设了英语专业，71%开设了计算机科学与技术专业，62%开设了国际经济与贸易专业，开设艺术设计、市场营销、电子信息工程、法学、工商管理、信息管理与信息系统、会计学等热门专业的独立学院也超过了40%。因此，如何打造办学特色，是新时期独立学院面临的重要课题。
三、向民办普通高校“转设”的过渡期（2008—）
根据教育部部署，将现有部分独立学院“转设”为民办普通高校，将有一个5年的过渡期。独立学院“转设”为民办普通高校，将会开创出我国高等教育发展的新局面。
1.独立学院获得了新的发展基点
2008年教育部“26号令”的发布，廓清了10年来一系列困扰人们的理论与实践问题办学者的疑难问题，使得独立学院的发展前景也更加清晰。其一，关于独立学院的性质，教育部“26号令”第二条明确指出：“本办法所称独立学院，是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。”与教育部“8号文件”相比，“26号令”突出了“举办者”和“经费来源”这两项最基本的办学要件，从而明确了独立学院各办学主体所应担负的责任与义务。其二，关于独立学院的权益，教育部“26号令”明确提出独立学院依法享有《民办教育促进法》及其实施条例所提出的所有鼓励性、扶持性政策，包括专项资金支持、闲置土地出租出让支持、金融信贷支持、税收优惠支持、公益事业用地支持、教职工权益保护、家庭经济困难学生资助等。其三，关于申办高校的权益，教育部“26号令”突出强调：普通高等学校对独立学院投入的学校名称、知识产权等无形资产，可以按照《民办教育促进法》及其实施条例的规定，从独立学院的办学结余中取得合理回报；独立学院使用普通高等学校的管理资源和师资、课程等教育教学资源，其相关费用也要按照双方约定或者国家有关规定列入独立学院的办学成本。其四，关于参与举办者的权益，教育部“26号令”明确规定：参与举办独立学院的社会组织或者个人，与普通高等学校一样都是独立学院的举办者之一；独立学院出资人依法可以从独立学院的办学结余中取得合理回报。这些规定较好地回答了有关独立学院举办者能否取得、如何取得“合理回报”的核心问题，有利于吸引更多社会资源投入民办高等教育事业。
2.向民办普通高校“转设”是根本出路
教育部“26号令”不是针对现存独立学院推出的专项政策，而是为今后举办新的独立学院而提出设置标准与管理办法。但在“附则”当中，教育部“26号令”依然对已经设立的三百多所独立学院提出了一个5年的考察验收期。在此期间，独立学院将面临五种选择：或者以独立学院的形式继续办学，或者“回归”申办普通高校，或者转设为民办普通高校，或者并入其他民办院校，或者被终止办学资格。其中，对于那些以民间资本为主体的独立学院，教育部将推动其逐步转设为独立建制的民办普通高校。这既是国家宏观政策的价值导向，也是多数独立学院求生存、谋发展的必然选择。事实上，由于独立学院具有本科起点的明显优势，因而它更应该成为我国民办普通本科高校的“孵化器”。在此之前，我国只批准设置了27所民办普通本科高校。而2008年10月，教育部就一次性批准4所独立学院转设为民办普通本科高校；2009年6月又有一所独立学院实现了成功转设，其力度之大实属罕见。
3.要以普通高校设置标准指导“转设”工作
当前，教育部规定的5年过渡期已经过去了1/5时间。必须按照国家的统一部署与独立学院的发展要求，做好迎接考察验收的准备工作。因此，必须对相关政策和规定进行认真解读，力争在规定期限内成功实现由独立学院向民办普通高校的“转设”。早在2006年教育部发布的《关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》（教发〔2006〕17号）就已经明确提出：“独立学院视需要和条件按普通高等学校设置程序可以逐步转设为独立建制的民办普通高等学校。”为此，教育部配发了《普通本科学校设置暂行规定》（教发〔2006〕18号），对普通高校的各项设置标准都提出了明确要求；2008年教育部发布的“26号令”更进一步提出了独立学院的设置标准和管理办法，这既是国家实施考察验收的依据，也是独立学院自身发展的方向。根据“转设”工作的特殊要求，要特别关注其中的三项规定：一是关于普通高校设置标准的要求，包括办学规模、学科专业设置、师资队伍、教学科研水平、基础设施、办学经费及领导班子配备等；二是关于学校名称的确定，必须根据人才培养目标、办学层次、类型、学科门类、教学科研水平、规模、领导体制、所在地等来确定；三是关于“转设”的申请程序，这应当由学校主管部门委托其教育行政部门邀请规划、人才、劳动人事、财政、基本建设等有关部门和专家共同进行考察、论证，并提出论证报告，报请国家教育部审批。在此期间，独立学院必须在有限的时间内努力改善办学条件，尤其要加强基础设施和师资队伍建设，同时按照学校发展目标和人才培养要求积极调整专业设置，完善教学计划、教学规范及教学管理制度，力争使各项办学条件都达到民办普通高校所应有的基本要求。