美国思想库对国家政策的影响

美国思想库对国家政策的影响

《专家论坛》2003年第40期（总第40期）     作者：巩

    美国的各种思想库在美国国策的酝酿、形成、决策、评估中起着举足轻重的作用。甚至有人把思想库称为美国的立法、行政、司法之外的第四种权力，说明思想库在社会中的重要影响。“思想库”英文名Think Tank，也有人译为“智库”或“脑库”，简言之就是以公共政策为研究对象，以影响政策选择为目标，独立于政府、公司和利益集团之外的非赢利机构。思想库有三个主要特点：一是实用性。思想库从事的政策研究大到国家安全战略、对外战略、政府改革纲领，小到导弹技术、对某国家、地区的援助。思想库不做纯学术研究，而是做实用性、实效性、对策性强的经世致用的研究，并且以影响政府决策为最大目标。所以新的思想、合理的对策建议、有效地推销被视为思想库成功的“三大法宝”。二是独立性。思想库不是政府部门，也标榜不代表任何地区、行业或社会集团的利益。虽然实际上几乎所有具备一定规模的思想库都有某种背景，但至少形式上还要“独善其身”。三是非赢利性和公益性。研究机构的宗旨不是为了赚钱获利的，研究产品也不直接转化为财富。正是思想库这一特点相对保证了研究成果的客观性和公正性，也是思想库能够在美国立足并蓬勃发展的重要原因。但这一特征也并非绝对，因为除了不同渠道的资金来源这一显性的“利”之外，其潜在、隐形的“利”远大于显性的利益。如研究成果被政府采纳或研究人员成为政府官员。美国思想库的发展现状和运行机制　 目前，美国的思想库发展有1600多家。在1600多家思想库中，有政府资助和民间出资的，有从事综合研究和专门研究的，大大小小，五花八门，其中比较活跃的有300多家。有的以对外政策为研究对象，有的以国内政策为工作目标。最有影响力的有对外关系委员会、兰德公司、胡佛研究所、美国企业研究所、布鲁金斯学会、卡内基国际和平基金会、和平研究所、传统基金会等。 在规模上，可分为三类：1.小型思想库。专职研究员只有十几人、几人，年度经费一般不超过100万美元。这种小型机构占了美政策咨询机构的80%，一般来说，直接影响政府决策的能力有限，但有时也可在专门问题上发挥关键作用。2.中型思想库。人员一般在30—100人之间，年度经费不超过1000万美元。3.大型思想库。科研人员一般超过100人，年度经费在1000万美元以上，主要集中在华盛顿，接近权力中心。华盛顿以外的，也在华盛顿设有分部或办事机构。美国思想库的规模还在不断发展、扩大，衡量标准也会随之变化。 美国思想库的运行体制主要体现在两个方面： 1.筹资机制：美国思想库的经费来源主要有四个方面：(1)书籍出版和学术会议所获收入；(2)政府委托研究的合同收入；(3)基金会的赠款；(4)企业和个人的捐助。美国思想库可享受免交所得税和财产税的优惠，个人和企业对思想库的捐赠也从其应缴纳税额中扣除，如捐物品，以市价计算其价值。研究机构名气越大，在获得捐助方面越有利。美国的思想库有相当一部分资金是募集来的，但捐助者一般不得对思想库的具体研究活动进行干预。 2.管理体制：高级研究人员是思想库的主体。为了保证研究工作的高效率，美国思想库很重视辅助人员即秘书和研究助手的作用，在人数上辅助人员的比例可能超过研究人员。 美国思想库的资产属于社会共有，没有具体的所有者，没有股东，只有出资者。出资者一旦出资，就失去了所出资产的所有权，也不能从资产经营中获利。在其解体时，剩余资产归属接受注册的政府，或经政府同意转移给其他非赢利机构。 思想库如何影响决策 思想库对决策施加的影响，有些是直接的，但是像思想库的研究报告直接成为总统的锦囊妙计或是羽扇纶巾的智谋之士坐在白宫办公桌前侃侃而谈的情况也并不多见，主要还是通过日常工作对决策施以间接的影响。 思想库功能主要表现在三个方面： 1.生产思想。出“点子”、造“主义”是思想库最基本的功能，就是通过研究和分析形成新的政策主张，并力图使这些主张获得公众的支持和决策者的重视，希望有朝一日被政府采纳。 2.教育宣传。不仅针对普通民众，也面向决策者和社会精英。思想库采取了多种途径：(1)出版书刊。主要思想库每年都出版大量专著、期刊、研究报告、简报，有些是政府官员和研究人员的必读刊物。(2)在主流媒体上接受采访、发表评论，举办媒体吹风会。(3)举办各种讲座、报告会和培训班，提供访问学者资助。这些项目通常面对社会各阶层和各行业，尤为重视国会议员、政府官员和军官。这些活动既带有“启蒙”作用，也有助于同政府和各界建立关系网。(4)出席国会听证会、参与政府政策咨询。思想库成员凭借对某些领域的深入研究，在这些场合的发言往往具有一言九鼎的分量。3.培养和储备人才。第一，培养未来的研究人员和决策者。如兰德公司设有自己的研究生院，对外关系委员会有新生代研究员。思想库还为年轻人提供“实习项目”，使他们有机会结交前辈，进行实践，历练才干。雄心勃勃的年轻一代也大多首选进入战略智库学习制定政策提案技能，继而寻找与政治家合作的机缘，重在及时表现才华。第二，网络社会精英。美国的政治、经济、外交等社会资源实际上掌握在少数精英手中，形成了权势集团，思想库通常是这些人物的汇聚之所。对外关系委员会就是典型的权势“俱乐部”，3600名会员几乎囊括了社会各领域的精英人物。第三，充当学界与政界人才的“旋转门”，即一方面思想库将其精锐输送到政府机构任职，由政策分析家变为决策者，如，前美国国务卿舒尔茨曾担任兰德公司领导职务，基辛格在对外关系委员会效力多年后出任尼克松总统的国家安全事务助理。另一方面为四年一届总统选举中的下台官员提供容身之所，“韬光养晦”以待东山再起。如目前克林顿政府的部分成员虽已离开白宫，但在华盛顿思想库中仍颇具影响。通过“旋转门”，学界与政界、思想与权力之间得到通畅的交流，从而有效地保证思想库对政策施加影响。现今，思想库的地位日益显赫，华盛顿有“智库一条街”，那里思想库云集，是美内外政策构想的一大诞生地，政界颇为关注，并乐于投以巨资，政界人士前往研修已成惯例。总统大选时更是思想库发挥能量的绝佳时期，自上世纪70年代以来任何想入主白宫的政治人物无一例外要借助思想库。每届政府上台后，也都要从兰德公司这样的思想库中聘请一些人担任要职，以至于美国的许多思想库被称为“影子内阁”、“影子政府”和“美国的大脑”。美国政府在作出决策尤其是重大外交决策前，一般都尽可能地听取学术界意见，有时请学者做专题报告。从近年来的情况也可看出美国政府对思想库的重视和思想库对政策发生的影响。如：——2001年“9·11”后第8天，美国战略与国际研究中心向布什政府提出了发动反恐怖主义战役的7点精确建议，后来布什政府的反恐战略基本照此行事。 ——2003年初，布鲁金斯学会发出助战最强音，认为“打击伊拉克比放弃战争划算得多。”该学会负责人说，有人预测，第二次海湾战争可能花费1000亿美元。但是如放弃战争，任何一次对美国本土的恐怖袭击，都会给美国人民造成无法弥补的损失，后果无法用钱衡量，所以“打”比“不打”便宜。——近年来，台湾问题干扰中美关系，美学术界除了为政府提供决策参考意见之外，还积极为美政府在三方之间穿针引线，既可不受政府政策约束，又因同官方有密切交往而具有半官方性质。特别在中美关系出现大的波折，政府间谈判不畅通时，学术界来往穿梭，既维系了中美之间的接触，又向双方传递了相关信息，发挥了官方渠道所不具有的作用，甚至已经作为美对华、对台政策的一部分，被称为“第二管道”。在朝核问题上也如此。美国学术界在美朝之间进行外交斡旋，美国非官方代表团一月访问朝鲜，成员有布鲁金斯学会研究员和斯坦福大学教授等，表明美朝间开辟了第二渠道。——去年2月，布什总统就中东和平前景发表了重要讲话，场合是美国企业研究所的年度晚餐，布什赞扬美国企业研究所60多年来对国家和政府作出了贡献，并感谢为他的政府贡献了“20位人才”。 ——1999年以来，美国思想库和各类政策研究人士针对经济全球化和科技对经济增长日益加深的影响，不断探索制定合适的政策以促进科技的发展和企业的技术创新，刺激美国经济的持续增长。兰德公司向美国政府呈交了关于技术创新政策建议的报告，呼吁建立美国国家创新体系。 思想库的鼻祖——兰德公司 兰德公司是第一个被称为思想库的智囊机构，是思想库的先驱，也是当今美国最大最有影响的综合战略思想库之一，正式成立于1948年，总部位于加利福尼亚州圣莫尼卡市，在美国及欧洲有多处分支机构。 兰德公司的前身是道格拉斯飞机公司的研究发展部，美国陆军航空队司令亨利·阿诺得上将对兰德公司的诞生起了关键作用。当初的动机是人们看到了战争期间军事技术进步的重要性，为了在刚开启的原子时代和航空时代就军事技术和战略全面研究，发展新的思想，使科学规划走在实际应用工作之前。兰德的壮大则是由于20世纪40年代后期出现的冷战的推动。后来逐渐发展为一个为政府、公共机构及私营企业提供咨询服务的综合性战略研究机构，宗旨是通过研究与分析来提高政策与决策水平。其研究范围也从最初的军事、科技、军事战略逐渐扩大到包括卫生、教育、住房、能源、交通、国际关系等领域在内的美国内政外交的各个方面。自成立以来，兰德公司发表了大量的研究报告，尤其是近30年来，每年都有几百篇报告。兰德公司的研究对美国军事科技的发展、国防战略和外交政策的形成和演变、经济和社会的发展决策都产生了重大而深远的影响。几十年来，兰德公司与美国政府尤其是美国军方的关系极为密切。兰德公司提出的许多重大建议主张都被美国政府所采纳或参考。在美国众多思想库中，无论是规模、实力、还是影响，兰德公司都名列前茅。兰德作出了重大贡献的科研领域包括侦察卫星的研制、洲际弹道导弹的研制、战略空军司令部的轰炸机兵力结构及其作战方式的重新设计、防空司令部的预警系统及其他设施的建立，还有“博弈论”的战略运用、“系统分析”理念的创立以及运筹学的应用。1961年，国防部采用了系统分析和按照项目预算进行管理的方法，在兰德高级研究员的帮助下，大见成效。兰德在军事战略思想方面的贡献更为重要，尤其是威慑理论及有关的美国政策。在对华政策方面，冷战时期著名的“承认一个中国，但不是现在”(One China, but not now)以及冷战后的对华“遏制+接触”(Congagement)政策都出自兰德公司的报告。最近10年，中国研究已成为兰德公司的研究重点。前不久兰德公司网站发表了题为《美国和亚洲：美国新战略和军事力量态势》的研究报告，勾画出21世纪初美国亚太战略的轮廓，即以中国为潜在对手，以军事干预台海危机作为筹码，遏制中国发展成为有影响力的大国。分析家认为，其主要内容已为布什政府所采纳。