专家解读党政领导干部问责规定

http://www.sina.com.cn  2009年07月17日18:00  人民网 国家行政学院博士生导师、政治学教研部原副主任王伟教授

　　编者按：近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)。《暂行规定》的颁布实施，是加强反腐倡廉法规制度建设、完善领导干部行为规范的重要举措，对于加强党政领导干部的管理和监督，增强党政领导干部的责任意识，更好地贯彻落实科学发展观，不断提高党的执政能力和执政水平，具有重要意义。国家行政学院博士生导师、政治学教研部原副主任王伟教授对《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》进行了解读。

　　受访者：国家行政学院博士生导师、政治学教研部原副主任王伟教授。

　　精彩观点：

　　●近一两年，重大的行政问责公开的范围还是比较广的。党政领导干部问责公开的范围，不是越大越好，它需根据实际情况的需要和这种责任所影响到的范围、程度来进行决定。

　　●对于重新任命的这样被问责的干部，一个有效措施就是透明度，实际上就是对于问责决定要公开，这样可能是能够有效防止“带病复出”的。

　　●一方面，党的领导干部应该对自己的行为承担责任；另一方面只能在一定限度内来承担责任，也就是他的责任是有一定限度的，要受各种客观条件和主观条件的制约。

　　●党政领导干部问责程序占了整个问责的一半，凸显了程序是保证党政领导干部问责正确进行的必要途径，非常重要。

　　行政问责和党纪政纪的处分既相互联系又相互区别

　　人民网记者：政府和党委是不同的机构，组织体系也不一样，一体化的问责模式是否合理？

　　王伟：在回答这个问题之前，首先需要对党政领导干部问责制的基本概念和核心内容予以界定。我认为，党政领导干部问责制是指特定的问责主体对党政领导干部承担的职责和义务的履行情况实施监督和责任追究的制度，其核心内容是对违法或不当行政行为进行责任追究。问责与责任、党政责任紧密联系。从行政学的角度看，责任是现代行政的一种基本价值取向，是指岗位、职责、义务及后果的组成，党政责任则是与公共行政管理和行政法律相关的一切责任，包括法律责任、政治责任和道义责任等。通过对党政机关及其工作人员的多种责任形式进一步法定化，形成行政责任体系或行政责任制度。党政领导干部问责制就是这样一种对责任履行情况的追究制度。

　　《暂行规定》明确规定，党政领导干部是问责对象。在履行对社会、对公民的责任方面，党政领导干部的共性是主要方面。根据《公务员法》，党和政府的机关工作人员都是公务员。行政领导干部问责实际上是执政党领导下的行政问责。具体的党委和政府领导干部问责还有相关的文件法规作为依据。比如行政领导干部问责有国务院制定的有关纪律处分条例。党的领导干部问责有党中央制定的纪律纪律处分条例等。简而言之，“党政领导干部问责”这个模式是符合中国的实际情况的。

　　人民网记者：如何处理好实行问责与党纪政纪处分的关系？

　　王伟：实际上，党政领导干部问责和党纪政纪的处分既联系在一起又相区别。从《暂行规定》第二章可看到，党政领导干部问责涉及的范围是很大的。对党政领导干部问责问责时，有些情况需要接受党纪政纪处分的，严重的还要按照有关法律规定来进行处理。就是说，不是说所有问题通过问责就全都解决了。

　　《暂行规定》第四条指出：“党政领导干部受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。”这一条很重要，它表明：研究制定全国统一的党政领导干部问责制配套法规，做到依法有序问责，是这项工作得以健康发展的重要保证。因此，必须进一步研究制定或修订党政领导干部问责制的相关配套法律法规。从行政问责方面分析，近年已经出台了《行政机关公务员处分条例》。但是还要研究起草《行政过错责任追究条例》。对国家行政机关及其工作人员、其他行政主体及其工作人员，在履行职责过程中违法失职的具体行为构成、行政处分的幅度和档次、行政处理的方式以及行政处分和行政处理的程序等作出具体规定。此外还需抓紧修订《行政监察法》。要适应形势发展的需要，调整和完善监察机关的职责，加强对政府及其部门工作的全面监督，全过程、全方位地对政府部门履行职责情况进行监督问责。通过修改《行政监察法》，进一步界定行政监察的对象，明确效能监察是监察机关的一项主要职责，并对开展效能监察的程序、依据的标准等作出相应规定。

　　《暂行规定》有望在实践中不断完善以涵盖更大范围

　　人民网记者：人大及其常委会在一些重大事项上，也会作出决定，这个规定并未将人大纳入问责是否是个缺漏？

　　王伟：《暂行规定》是中办和国办印发的规定。在这个意义上，它主要是关于党政领导干部的问责规定，而不是关于人大及其常委会。实际上，《暂行规定》第二十一条已经指出：“对经各级人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的人员实行问责，按照有关法律规定的程序办理。”当然，对人大及其常委会的干部进行问责，可以而且应该由各级人民代表大会和人大常委会及其相应机构予以实施。在很多国家，议会内都设置伦理委员会，以具体负责对议员等实施问责。我国各级人大常委会里面，也应逐步设置相应的机构(伦理委员会)，以有效处理有关领导成员问责、财产申报等重大事宜。

　　以中办和国办名义印发的这个《暂行规定》没有把人大及其常委会列入，我觉得是可以理解的，这是由其职能范围所致。如果以后通过人大进行立法，形成一个公务员问责法，到那个时候涵盖的范围会更全面了。

　　问责公开的范围需要根据实际所需和责任所影响的范围、程度来决定

　　人民网记者：规定提出了对问责决定的公开，但是没有明确公开的范围和内容。对此，您如何看待？

　　王伟：这个问题我觉得提得好。公民对问责决定进行公开十分关注。再细化就应该把它的范围和内容作出规定，这一点的确是非常重要。《暂行规定》第二十条规定“问责决定一般应当向社会公开。”这基本上已经确定，“问责决定向社会公开”是一个普遍性的原则。相关的补充规定，可以参考政务公开的一些成功的规定。

　　同时，我认为，这毕竟还是一种《暂行规定》，要进一步规范公开的范围和内容，需要相应的时间特别是实践。近一两年，重大的行政问责公开的范围还是比较广的。党政领导干部问责公开的范围，不是越大越好，它需根据实际情况的需要和这种责任所影响到的范围、程度来进行决定。

　　增加透明度是避免官员问责后“带病复出”有效途径

　　人民网记者：这几年，有的领导干部被问责后，事隔不久又“带病复出”，易地做官。问责后如何避免官员“带病复出”？

　　王伟：《暂行规定》对此已经做了比较明确的规定。第一，引咎辞职、责令辞职、免职的这些人，一年内不得重新担任与原职务相当的领导职务，这首先有一个时间的期限问题。

　　第二，根据《暂行规定》，对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，可以根据工作需要以及本人一贯表现、特长等情况，由党委(党组)、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。被问责的这些干部不能简单视为一无是处，不能再工作了。比如说一个省长引咎辞职了，是不是他任何工作就不能干了？不是的。所以，对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，可以根据工作需要以及本人一贯表现、特长等情况，由党委(党组)、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。

　　第三，《暂行规定》讲的很明确，第一年内不得担任原职，一年后如果重新担任还要经过干部管理权限履行审批手续，即“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见。”这种审批包括公示等等这样一些程序，而且它还加了一条，要征求上一级党组部门的意见，这实际上对这些人的复出提出了更严格的程序。如果确实做到这样一些的话，这个问题是可以较好来解决的。

　　一些被问责的干部想“带病复出”，而且即使没有被问责的人也会想“带病升官”。这种情况是已经出现过，可能还会出现的，因此“带病复出”引起大家关注是很自然的。我以为，如果按照《暂行规定》这三个要求认真去做，还是能够比较有效避免“带病复出”。对于重新任命的这样被问责的干部，一个有效措施就是透明度，实际上就是对于问责决定要公开，对他们的复出一个是公示的时间长一点，一个是公示的范围再大一点，甚至可以考虑当时是在什么样的范围内公开问责，也可以考虑在相应的范围内对重新任命进行公开，这样可能是能够有效防止“带病复出”的。

　　科学界定党政领导干部的责任限度，以避免党政领导干部问责情绪化粗糙化

　　人民网记者：事实上，在以往的党政领导干部问责中的确存在着某种粗糙化与情绪化倾向。如何避免这种粗糙化与情绪化倾向？

　　王伟：问责的时候可能有一种情绪化，特别是公民对出现一些责任事故、责任问题感到很气愤，在这个时候可能觉得惩处得越严厉越好。情绪化有两种，从公众来讲，倾向于更严厉一点。从干部来讲，根据我们的调研，普遍认为问责一般来讲是对的，但是怎么问责，这是一个问题；或者说，不能把领导干部的责任都视为无限责任。这实际上涉及到了“粗糙化倾向”。

　　实际上，党政领导干部的正确问责，其责任应该是与其职权相一致的有限责任。这个问题如果解决不好，问责制可能流于形式。即使问责问得看起来很严厉，但是如果问的责任超出了当事人所应付的责任限度，可能也达不到问责的效果。责任事故的发生有多种原因，不都是领导干部自己就能够完全解决的，可能这里面有突发性的原因，还有其它各种各样的原因。所以说在这个问题上，要避免冲撞，要建立正确的党政领导干部问责的评价机制。简单地说，一方面，党的领导干部应该对自己的行为承担责任；另一方面只能在一定限度内来承担责任，也就是他的责任是有一定限度的，要受各种客观条件和主观条件的制约。在这种情况下，关键是如何确定他的责任限度。我们过去讲无限政府是不对的，应该是有限政府；同样党政领导干部的责任也是有限的，这是避免情绪化很重要的一个方面。

　　《暂行规定》第三条指出：“对党政领导干部实行问责，坚持严格要求、实事求是，权责一致、惩教结合，依靠群众、依法有序的原则。”我体会，这里提出了 建立和推行党政领导干部问责制的基本原则。一是权责统一原则。党政领导干部履行职责，必须符合法定权限和程序，同时要承担相应的法定责任，做到有权必有责、权责相统一。建立和推行党政领导干部问责制，要在科学界定政府职能的基础上，合理划分各级党政领导干部的职责权限，明确责任范围，使上下级之间、部门之间、岗位之间的权责规范化、明确化。二是依法有序原则。谁来问责，问谁的责，问什么责，怎样问责，都必须依法进行。建立和推行行政问责制，要以法律法规的形式，对问责受理机关、问责对象、问责事由、责任承担方式以及责任追究程序等予以规范，依法对党政领导干部违法或不当行政行为进行责任追究。 三是民主公开原则。只有政府透明、政务公开，才能把行政行为置于民主监督之下。建立和推行行政问责制，必须大力推行政务公开，不断提高行政权力运行的公开性和透明度；要公开问世责的事由、过程和结果，建立和完善社会监督机制、民主评议制度等，保障人民群众的知情权、参与权和监督权。四是客观公正原则。建立和推行党政领导干部问责制，要以事实为依据，以法律法规和党纪政纪为准绳，准确认定党政领导干部的行为性质和责任归属，严格把握政策，恰当作出处理，做到过错和责任相适应、教育和惩戒相结合。五是赏罚分明原则。建立和推行党政领导干部问责制，要对党政领导干部履行职责情况进行科学地评估考核，对发现的问题严肃处理，追究有关部门或个人的责任。同时，要建立激励机制，对认真履行职责、工作业绩突出的予以表彰奖励。

　　党政领导干部问责的实施需要一系列配套的制度和措施

　　人民网记者：有人认为，选举与问责是公民社会在实现民主过程中的两端，或者说是民主法治的起点与终点。问责制是政体改革的新切入点？您如何评价这个观点？

　　王伟：这是一个形象的比喻，强调了选举与问责的作用，应该说是有一定道理的。但是，它毕竟不是一种准确的说法。选举很重要，问责也很重要。但是问责，包括党政领导干部问责，仅仅是政体改革中间的一个环节，它不能代替一切，不要以为有了党政领导干部问责什么就可以解决了。刚才讲了，要解决党政领导干部问责要确定他的责任和责任限度问题。确定他的责任限度问题还要有很好的体制和机制问题，有很多连带的关系。如果把事情简单化了，认为只要抓好这两个头什么都解决了，这是不准确的。如果从强调问责的重要性来讲，这个比喻是有一定道理的，可以使我们对这个问题的重要性有一个认识，但是不能把它绝对化，因为问责毕竟还不是最根本的问题。

　　党政领导干部问责在我看来它是一种特定的问责主体对行政机关及其工作人员承担的职责和义务履行情况实施监督和责任追究的一种制度，核心内容是对违法或者不当的行为进行责任追究。所以这个问责和行政责任是紧密联系起来的，责任本身是一种行动的一个基本价值取向，但是党政领导干部问责制，在我们整个政治制度中还不是一个最核心的内容。

　　切入点可以有若干个，如果说问责制是政体改革的新切入点，这一层意义倒是可以说。但切入点并不是说最核心的东西，切入之后，可能引出更核心的问题。党政领导干部问责制，首先有一个责任制度的建立，是建立一个责任政府。如果没有上述价值目标，单纯问责，解决不了根本问题。问责制有重大意义，这是毫无疑问的，但是不要说这个意义巨大到涵盖了一切，成为最主要的措施；相反，问责制只是整个系统工程中间的一个方面。

　　要把党政领导干部问责搞好，还需要一系列配套的东西。例如，健全制度体系，规范问责行为。一是规范问责的主体及其权力。依法明确上级行政机关、监察机关、党政首长以及其他问责主体在问责中的地位和权力，以解决谁来监督、谁来问责的问题，确保行政问责到位、合法、有效。二是规范问责的客体及其职责。明确政府纵向、横向部门之间以及部门内部各岗位之间的关系，合理界定各自的职责权限，根据职责的不同以及违法或不当行政行为的具体情形，规定应当承担的责任种类和不同的责任追究方式。三是规范问责的事由和情形。采取定性和定量相结合的办法，对什么事该问责，什么事可以免责，作出明确规定，尽可能做到既涵盖全面，使之具有普遍的适用性，又体现一定的量化依据，使之具有较强的操作性。四是规范问责的程序。逐步建立一套科学规范的问责程序，如提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议、申诉等，以规范化的程序来保证行政问责的有序进行，实现行政问责的制度化、程序化、规范化。

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