成都：对党政领导干部问责问题的调研

[ 2010-08-09 ]
徐季桢
目前，四川省成都市正处于全国统筹城乡综合配套改革试验区建设和灾后重建的特殊时期，在项目建设、资金管理和决策执行等方面，面临的问题更加复杂和突出，迫切需要完善、有力的领导干部问责制来提供保障。为此，我们采取借鉴外地经验、问卷调查、重点调研、召开座谈会、个别访谈等方式，对成都市党政领导干部问责问题进行了调研。
问责实践与制度建设的基本情况
从实践层面看，2003年以来，成都各区（市）县共有234名党政领导干部被问责。根据对被问责对象的职务、问责原因和处理决定等情况的分析，可归纳出3个特点。
一是问责力度较大，问副职也问正职，问行政也问党委。在被问责的234名领导干部中，有局长、科长、乡镇长（街道办主任）等行政正职领导干部99名，占被问责总数的42.3％。另外，有乡镇党委书记（街道党工委书记）正职24名，副职7名，占被问责乡镇领导干部总数的27.9％。这表明突出了对行政首长的问责力度，也将问责对象从行政系统延伸至党委系统。二是问责事由较为全面，既突出了对行政领域的过错问责，又兼顾了对效能、作风等领域的跟进问责。在被问责的234名领导干部中，因失职、渎职、执行不力、违法行政等问题被问责的领导干部占被问责总数的87.6％。尤其是因效能低下、工作作风等问题被问责的领导干部有23人，占总人数的9.8％。这表明既注意突出重点，也力求把握住全面。三是问责处理宽严相济，以从重从严为主。在234名问责对象的处理结果中，受严厉形式问责的有66人次，占总数的22.8％；受较严厉形式问责的有137人次，占总数的47.4％；受轻微形式问责的有86人次，占总数的29.8％。这表明对领导干部问责的处理形式是比较严厉的。
从制度建设层面看，2004年以来，成都先后发布了《成都市国家公务员行政过错行为行政处分暂行规定》、《成都市国家公务员行政效能投诉和告诫暂行办法》等一系列制度。这些制度主要有3个特点。
一是基本建立了问责、纪律惩戒与法律制裁相结合的责任追究机制。但在纪律惩戒与法律制裁之外，仍存在“真空地带”，比如，决策失误造成重大损失，执行不力致使工作延误，违法行政、滥用职权谋取不当利益，作风粗暴导致干群关系紧张等。二是体现了惩防并举、注重预防的方针。实行问责制的目的是为了将监督关口前移，使公职人员对其行为及责任有明确的预期，保证对决策和职务行为负责。同时，也会促使发现的失职行为得到纠正，防患于未然。三是强化了公权使用者的责任和法治意识。问责制是为了使公职人员认真履行法律赋予的职责，牢固树立责任意识、公仆意识，做到任其职、负其责、尽其力、守其正。
问责实践中存在的问题与难点分析
问责制的日常监督功能缺失。以“沱江重大污染事故”为例，其并非是突发事故，而是由来已久的问题。之所以得不到整治，也有问责制日常监督功能缺失的原因。问责制包含“问”（监督）与“责”（惩戒）两个要素，是问责、追责与负责相统一的制度体系，也是事前预警、事中监察与事后追责有机结合的日常监督机制。这就要求领导干部在被“问”的过程中，强化责任意识，以对公众负责的态度来取代对GDP的追求。只要问责制的日常监督功能得以发挥，类似“沱江污染”的事故就很难发生。
问责随机性因素较大。以成都市干部“不在状态”的问责风暴为例，某镇党委书记汪某是第一个因“不在状态”而被问责的干部。如果不是市委领导在随机调研时发现其问题，很难说汪某会被问责。这种随机性调研会给其他干部造成心理暗示：“只要不顶风作案，就能当‘太平官’”；“说老实话、干老实事不如能说会道”。这种负面效应会促使干部想办法规避问责。所以，应制定相应的制度，防止以“权力问责”代替“制度问责”、以“突击问责”代替“常态问责”。
问责制度操作性不强。一是现有的问责制度难以涵盖对领导干部应承担的、除法律责任之外的行政、道德和政治责任的追究。二是问责情形与问责方式没有实现对应，给问责决定留下主观裁量空间。三是问责程序不完善、不严谨，可能导致问责不公、问责不准。
问责的责任判定缺乏明确标准。首先是职责不清晰，出了问题，相互推诿，难以确定责任部门和责任人。其次是权责不对等，比如，有的地方为发展经济，上有污染的项目，分管环保工作的部门领导只有责任，没有权力，一旦出了问题，会先追究他的责任。再次是个人责任与集体责任的划分问题未厘清,比如，“政绩工程、形象工程”往往是“集体讨论决定”的，出了问题，到底该追究哪个人，难以判定。再加上党政之间、正副职之间职责划分不规范，凡事都要“一把手”负责，而管事与管人相脱节，出了事，板子往往打在行政领导身上。
完善领导干部问责制的思考与建议
整合资源，制定统一的问责制度。我们将抓紧制定目标清晰、责任明确、程序规范、标准统一的领导干部问责实施办法。问责范围应涵盖全市所有市管领导干部。问责内容除履职、违规、用人失察、财经、事故等方面外，还应包括廉政、政治、稳定、形象、伦理道德等方面。问责方式应与党纪政纪处分、刑事处罚既严格区分、又相互衔接。问责方式应根据被问责情形的情节、损害和影响来决定，使问责决定有据可依。
完善程序，实现问责规范化。一要明晰权责，既要明确界定行政责任，合理划分党政之间、正副职之间、集体与个人之间、上级命令与下级执行之间的职责权限，形成完整清晰无缝的责任链条，还要构建覆盖决策、执行与监督全过程并落实到人的责任规程。二要细化问责启动程序，应规定提供线索的专门途径、标准方式和信息的要素构成，以及对线索提供者的保护与激励等。三要在调查阶段引入陈述与申辩机制，充分尊重被问责对象的民主权利。四要明确问责启动机关、执行机关与决定机关的人员构成与职责，以便对问责实施机关是否依法问责进行监督。
保障知情，实行“阳光问责”。问责应坚持公开是原则、不公开是例外。可采取召开问责公审会议的形式，使公众知悉问责的启动原因、问责事由、陈述与申辩、作出问责决定、问责执行等运作过程。会议设专门监督员两名，对问责过程实施监督，并邀请部分领导干部、人大代表、政协委员、党员群众及媒体旁听，防止问责决定受个人左右。可开辟“问责专栏”，公布问责的政策法规、被问责干部的情况等，使问责公开常态化。对确属个人隐私、国家秘密的，可以不公开，但须说明理由。问责制度的推进，应以落实群众知情权为前提条件。我们将以推进“权力公开透明运行”为着力点，公开权力构成内容、议事决策程序、干部选任情况、监督评议结果，促使领导干部认真落实“一岗双责”制度。
扩大群众参与，实现问责民主化。要充分发挥人大的问责作用，成立专门“问责委员会”。对复杂的问责个案，可聘请有关专家参加调查，监察、审计等机构可派人配合。相关党政部门及官员对“问责委员会”的调查，有配合回应与解释的义务。要继续发挥“特邀监察员”、“社会监督员”的监督和咨询作用，畅通反映社情民意的渠道，拓宽对政府部门的监督渠道。要发挥新闻媒体的监督作用，形成舆论监督的长效机制，保障媒体的采访权、报道权和评论权。重视社会各界的呼声，对公众反映强烈的问题，要及时跟进。建立多渠道、高效率的公众投诉体系，保证公民和媒体对问责的实质性参与。
建立配套制度，健全问责制度体系。应建立问责与干部绩效评估、考核测评、任用升迁挂钩的机制。测评的群众满意度低和考核成绩欠佳等结果，应成为问责干部的重要依据。应建立修补失误、改进工作的责任机制和补偿、赔偿损失的机制，被问责官员应为其主观过错而造成的损失给予经济赔偿。
培育问责文化，形成问责长效机制。要采取多种方式，宣传问责制度、分析典型问责案例和问责理论研讨等情况，提升人们对问责制的认同度。将领导干部问责制纳入干部培训计划，从理清权与民、权与责的关系入手，明确公共行政的权力来源、权力属性及公共行政的价值追求，实现由被动追究责任向主动履行责任的转变。注重公民的权利意识和责任理念教育，培养民主、法治、责任等公共精神，激发公民参与问责的热情，为问责制的深入推进提供社会基础和文化伦理底蕴。（作者系四川省成都市委常委、市纪委书记）
（中国廉政网—中国纪检监察报）