社论：城市拆迁，政府是仲裁者而非主导者(南方都市报 2008-3-10)

　　　
　　前天，全国人大代表、《物权法》起草人之一、十届全国人大法律委员会委员、中国人民大学法学院院长王利明透露，《城市拆迁条例(草稿)》已经拟定，正在征求专家学者、被拆迁人等各方意见。据悉，在提交讨论的草稿中，开发商主导拆迁过程的旧模式将变更为政府主导模式。

　　作为敏感的社会问题，城市拆迁无论有多少合法的理由，它始终映照着拆迁户被野蛮清除、其利益被粗暴掠夺的危险。尽管国家从去年10月起实施《物权法》，已给予私人产权以道义上的支持，可拆迁中权力独大、权益失衡的情势依旧严重。这是拆迁户的噩梦，也是拆迁沦为压迫和剥削手段的症结所在。换言之，拆迁条例将开发商主导置换成政府主导，并未面对根本病症，实际上偏离了城市拆迁的真问题。

　　在现有的拆迁模式中，无论是为了商业利益还是公共利益，政府都未能撇清与开发商的关系。或明或暗的结盟是常态，中立近似于不可求。城市拆迁为了一个个建设项目，其动力可以是开发商暗中策划的结果，也可以是政府公开追求的政绩目标。拆迁户除了接受，不存在拒绝的可能性。而在拆迁赔偿、司法救济等程序上，政府已预设了诸多前提，比如有权向拆迁户推行一个未经他们同意的规划，有权先拆迁后协商，有权根据利己的意志制定赔偿标准。

　　这就是所谓的“旧模式”，本质上显然以政府为主导。这样，蔓延的权力意志得不到控制，开发商则乐观其成，无所顾忌，无所不用其极，不断拓展其开发牟利的欲望。有多少罪恶借助拆迁的名义进行。具有历史价值的珍贵建筑可被轻易荡平，用棍棒驱逐拆迁户的流氓行径亦非罕见，公民权益申诉无门。市民有可能在一夜之间变为“拆迁户”，既要躲避开发商的明枪暗箭，又要与悍然相向的公权力相抗争。

　　《物权法》实行之前后，时有“钉子户”孤身抗争拆迁，舆论多有呼应和支持，促成城市拆迁收敛其小部分劣迹，有条件的谈判得以在开发商与拆迁户间进行。可是，极端的个案并未改善立法订规的精神。诸如《城市拆迁条例》这样的配套法规，其中心思想依旧在开发商主导或政府主导间权衡，不免令人失望。其实，政府最应当从拆迁主体中主动“剥离”出来，超脱为仲裁者角色。同时，保护及升格拆迁户的主体地位，让他们与开发商平等谈判。总之是向民众交权，他们因此能够大声说“不”。

　　政府并非没有主导权，而是主导的领域过于泛滥，城市拆迁中的一切流弊皆源自于此。如果城市拆迁真的在所难免，如果拆迁已引发的社会问题足可警示，《城市拆迁条例》必须要在拆迁主导权的设置上谨慎行事。以保证民众不该失去的权益能被珍惜、保留，并能束缚那些与权力同行的贪婪，或斩绝之，或付之以锁链。否则，一旦各地政府再依据新条例制定拆迁细则，必将强化早已失衡的法律格局。

　　拆迁的通用模式主要以牺牲拆迁户的权益为代价，强制拆迁就是该模式中反动性质的集中体现，它使得拆迁户与开发商的议价能力受到严重打击。种种事例证明，民权及私权的正当欲求不可阻挡，政府不可能以杜绝“钉子户”为借口，永久保持对拆迁户的高压态势。民众有权反对拆迁，有权反对公益或私权被践踏的事实。他们的所为，就是要从牺牲品的命运中摆脱出来，要成为拆迁成果的分享者。立法的精神没有理由漠视这种吁求，应在具体条文中尊重及彰显此种民意。

　　城市拆迁由谁主导根本是个假命题。在这一治理领域，政府已经错位，当务之急是纠正，而不是执意维持。开发商、拆迁户各有立场，也可能出现尖锐冲突，但他们一是要对话、谈判，二是要谈判在公正框架下展开。政府存在的缘由就是要提供这一公正、公平的框架。假设政府仍醉心于权力胁迫下的“主导”地位，拆迁的乱象就难以根除，其全盘的混乱也很难得到制止。

　　拆迁累及的社会图景已是如此不堪。政府要做的，不是继续担任主导者，去争夺利益或者破坏权益，而是要做回一个责任政府的本分。　　

　　批评与回应　　
　　
　　3月10日《南方都市报》社论认为“城市拆迁政府是仲裁者而非主导者”，但在我看来，政府一直主导着这个权力，《城市拆迁条例(草稿)》只是进一步强化而已。

　　过去表面上政府试图在扮演服务型的政府和仲裁者的角色，出于对开发商和被拆迁人要一碗水端平的目的不主导拆迁，但实际上，很多地方政府是利益型政府，不但参与拆迁，更主导利于自己的拆迁，因此很多时候并不是一个公平的仲裁者。

　　地方政府与拆迁的关系主要表现在三个方面：一是不主导模式，不履行自己的公共服务职能，把主要精力都投在炒卖土地为自己谋利上，麻烦都扔给开发商和被拆迁人，自己只管卖地数钱；二是半主导模式，几乎大多数的暴力拆迁地方政府不是不知情，而是睁一只眼闭一只眼任由开发商野蛮，或是偶尔站出来调解做样子，众所周知楼市的官商结盟是一景；三是主导模式，只有当拆迁事件引起社会广泛关注时，地方政府迫于各种压力才会积极作为。

　　因此说，中国的拆迁模式主导权实际上一直在政府手里。只不过，一些时候地方政府藏在主导权的背后，表面上由开发商来主导拆迁；一些时候地方政府更是直接把控拆迁主导权，比如，因一句“谁影响我们一阵子、我们就影响他一辈子”而闻名的湘南嘉禾事件。而地方政府主导拆迁的一个明显标志是，各地纷纷按“净地”模式出让土地。既然是出让“净地”，肯定是政府主导拆迁了。　□张海英