让改革动力在国土资源事业中永存——国土资源事业改革发展30周年座谈会发言摘登

信息来源：中国国土资源报

　　岁末年初，国土资源部召开纪念国土资源事业改革发展30年座谈会，同时举行国土资源事业发展30周年纪念文集的首发式，全面总结回顾国土资源改革发展的历史进程，以此纪念我国改革开放30周年，是一项很有意义，也令人振奋的事情。
　　作为长期从事国土资源管理事业的一名老土地工作者，我参加这样的活动，回忆往事，感触颇多，同时立足当前，也对今天国土资源管理事业的成就和地位感到高兴。
　　我亲自参与见证了土地管理事业从无到有、从起步到改革发展的历史进程，无论是体制、机制、制度的构建与创新，还是各项改革深化与完善，有成功的喜悦，也有挫折和奋进。其中改革之路，凸显了我国改革开放的伟大意义，凸显了我国土地管理制度强大的生命力。
　　今天回顾这段历史进程，在当时土地管理多项改革发展中，我印象最深的还是土地使用制度改革的成功实践，以及耕地总量平衡制度的确立和完善。土地使用制度改革是我国整个经济体制改革的重要组成部分，也是其中色彩浓重的一笔。它率先突破了土地不是商品的禁区，在维护我国社会主义公有制的前提下，创造性地提出了土地所有权和使用权可以分离的构想。通过土地出让改变了长期以来我国土地无偿、无限期、不流动的计划模式，培育完善了土地市场，实现了土地从单纯的资源属性到资源资产属性并重的转变。
　　它从根本上巩固了社会主义土地公有制，并使国家土地所有权在经济上得到了实现。它建立了用地的自我约束机制，改变了过去不节约用地，浪费土地的现象，促进了节约集约用地，加强了耕地的保护。通过土地市场的建立，它在我国较早实现了土地资源的市场化配置，为我国社会主义市场经济体制的建立和完善，奠定了坚实的基础。它有效地解决了改革开放之后，困扰我国城市发展建设资金严重不足的问题，带动了经济增长，对推进城市化进程发挥了重要作用，同时也促进了房地产业的发展。
　　耕地总量平衡制度是我国今天经济管理体制和管理模式的重要基础，也是耕地保护制度的核心。它是基于我国人多地少的基本国情提出来的，特别是经历了1993年前后的房地产热以后，我国耕地保护面临着严峻的形势和巨大的压力。那时我们发现了江苏省苏州市通过土地整理提高耕地质量，增加耕地面积。我们以此为基础，通过论证和测算，提出了全国耕地总量平衡的构思。一方面，在全国范围内配置土地资源和加强管理，减少对耕地的乱占乱用；另一方面，通过开发整理补充耕地，实现耕地占补平衡。这一设想很快得到了中央领导的肯定。我们开始积极通过制度设计，建立省级耕地占补平衡制度，采用经济手段等政策措施，从而确定了我国的耕地保护机制的基础和管理模式。
　　回顾这段历史，深深体会到我国土地管理事业改革发展的每一步成功的背后，都是综合力量相互推动作用的结果，土地管理事业的改革发展，得益于我国改革开放的大背景。土地使用制度改革虽然起步较早，步伐较快，进展顺利，但仍然同我国经济体制改革思想同步。应该说，没有30年国家的全面改革开放，就不会有土地使用制度改革的实验和成功；没有全党的思想解放，开拓进取，就不会有土地使用制度改革的要求和动力。因此，如果说中国的改革开放是党将工作中心转移到经济建设上来后的必然选择的话，那么土地管理事业的改革同样是我国改革开放和现代化建设中的必然选择。而我们幸运地处在了这个时代，幸运地处在了这个岗位，也幸运地顺应了时代的潮流，在这个过程当中，虽然有不少波折，但没有遗憾。
　　土地管理事业的改革发展，得益于中央坚强的领导和各部门的支持配合。早在国家土地管理局建立之初，邓小平等领导同志就明确提出了发挥土地资产作用，筹集城市建设资金的土地使用制度改革初步设想，对土地使用制度改革给予了支持和关注。中央领导对土地事业和改革的重视、关心和支持，不仅在指导思想上给我们指明了方向，还给了我们很多至关重要的具体支持。
　　土地管理事业的改革发展，得益于地方的首创精神。尊重并善于尊重地方的首创和实践，是我们改革发展的一项成功经验。改革的经验表明，凡是来自于实践经验的改革成果，都会顺利推行，获得成功。当时我们把典型引入，作为改革发展的首要经验，对一些新生事物习惯于先观察后评价，不越俎代庖，不横加指责，从而拓宽了我们的事业，也提升了我们的认识能力。
　　土地改革事业的发展，得益于土地管理系统广大干部职工长期不懈的努力。要改革就必然要排除压力，排除非议。对压力和非议，我们班子成员既努力探索，团结共进，又扎扎实实的促改革、谋发展，打开了局面，也体验到了成功的喜悦，对他们的努力和支持，我一直心存敬意和感激。
　　在纪念我国改革开放30周年的时候，我真心地希望这种改革的动力永远留存在国土资源管理者的思想中，永远贯穿于国土资源管理的发展中，因为这是国土资源管理事业强大的生命力。
　　地质工作迎来第二个春天
　　国土资源部原副部长 蒋承菘（杨征/摄）
　　改革开放30年后，地质工作迎来了第二个春天，地矿行政工作已经初步建立起了与社会主义市场经济相适应的管理体制，为此我们感到骄傲和自豪。此时此刻我更加缅怀我们地质工作改革的先驱者、我们地矿行政工作的创始者、我们敬爱的孙大光副部长。大光部长到我们这里来不久，就根据中央的精神明确提出了以地质找矿为中心的方针，同时带领着我们创造性地进行地质工作改革。我们进行专业化改组，推进经济改革，开辟地质市场，发展多种经营，地质队伍不断扩大，海上油田、大中型矿山一个个被发现，有力地支持了社会经济发展。
　　大光同志带领我们进一步深化地质改革，确立了地质工作改革的总思路、总方针，带领地质工作者进一步创新，在党中央、国务院的关心下，实现了新的突破。我们成立了中国地调局，形成了公益性和商业性地质工作分体运行的机制。
　　1982年我国《宪法》对自然资源这一部分做了很重要的修改，在它的第九条第一款，继续保持自然资源的财产属性外，加上了第二款，这就是要求国家要保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何个人和组织采用任何手段，侵占和破坏自然资源。同时，国家又把地质部改为地质矿产部，首次授予了它保护和合理利用矿产资源的责任。大光同志对《矿产资源法》十分关心，他组织各个部委进行研究起草。朱训同志接过了大光同志的班，进一步做好《矿产资源法》的构建。1986年，我国第一部《矿产资源法》终于诞生了。《矿产资源法》的诞生，结束了我国矿产资源管理无章可循、无法可依的局面。
　　1988年国务院在机构改革中，又给地矿部明确了四项管理职能，这四项管理职能就成为了我们国土资源管理的一个基本内容。随着时代的发展，随着改革的深化，社会主义市场经济初步建立，原来的矿产资源管理体制已经和社会经济发展不相适应，《矿产资源法》有必要进行修改。通过对实践的总结，在学习领会社会主义市场经济的基础上，我们对《矿产资源法》进行了修改。修改后的《矿产资源法》于1996年开始实施，其新特点，就是站在改革的前沿，突破了当时还没有的用益物权制度，推出了依法取得探矿权、采矿权制度，促进了矿业的发展，也促进了地矿行政工作迈上新的台阶。
　　30年的改革开放实践让我们懂得，坚持改革开放的方针不动摇，必须尊重科学，遵循客观规律，遵循地质科学规律，遵循经济规律；坚持科学发展观不动摇，必须坚持依法行政、依法治国的方略不动摇。
　　展望未来，前程灿烂。我们坚信，在党中央的领导下，坚持改革开放，坚持科学发展观，地质工作会迎来一个又一个的春天，为经济社会发展提供更多、更丰富、更完整、更准确的地质资料。地矿行政工作一定会进一步完善，适应社会主义市场经济的、合理利用矿产资源的运行体制和机制一定会更加完善。
　　探索实践土地管理“五个统一”
　　珠海市原市委副书记、市政府原常务副市长、人大常委会原主任 李南华（杨征/摄）
　　党的十一届三中全会以来，在党中央、国务院和全国人民的关心支持下，珠海人解放思想，大胆探索，在改革开放的大潮中，以敢为人先的气魄、百折不挠的精神，借鉴香港以地生财的经验，推行土地使用制度改革，市政府制定了高度集中的土地管理“五个统一”体制和有偿、有期限、可流转的使用制度。从此以后，珠海市和经济特区经济社会发生了翻天覆地的变化，各项事业飞速发展，旧貌变新颜，人民生活大大改善，生活水平大大提高。珠海经济特区一跃成为充满生机和活力的、初具规模的现代化花园式海滨城市，成为生态环境优美、文明法治的城市。
　　1998年，珠海市人大常委会根据全国人大授权，将我市在土地管理改革探索的经验，通过立法的形式确定下来，制定了《珠海市土地管理条例》，同时还制定了《珠海市环境保护条例》、《珠海市城市规划条例》，使我市国土管理进一步科学化、系统化，极大地提高了我市土地管理水平。
　　珠海市实行“五个统一”土地管理体制和有偿有限期、可流转的使用制度，取得了良好的社会效益、生态环境效益和经济效益。一方面，耕地得到有效保护，建市以来的非农用地得到合理清理；另一方面，城市总体规划得到有效实施，并有效地促进了农村、乡镇企业的迅速发展和城市化进程，同时政府掌握了基建规模和落实产业政策以及调控房地产市场的行政、经济和法律手段。加强了对矿产资源的统一管理，促进了土地后备资源的开发和利用。土地开发、城市基础设施建设进展顺利，实现了土地开发和城市建设“投入、回收、再投入”的良性循环。
　　珠海在“五个统一”土地管理体制方面的探索和尝试，是在原国家土地管理局、省国土资源厅的直接支持和指导下进行的。我们的成功与党中央、国务院、广东省领导、国家土地管理局、省国土资源厅及有关各部门的支持和指导是分不开的，离不开珠海市委、市政府的坚定决心，更离不开全市广大人民群众，尤其是农民的全力支持。
　　为落实土地管理“五个统一”，在多年的工作实践中，我体会要正确处理好六个方面的问题：一是必须建立有权威的决策机构和强有力的执行机构。二是必须注意促进农村集体经济的发展和保护农民的切身利益。三是在制定城市建设规划和土地规划时，要十分注意处理好发展经济和保护生态环境的关系。四是要重视提高土地价值和土地利用率。五是引入法律机制，解决土地管理执行难的问题。六是要处理好土地管理部门与其他政府职能部门的关系，使落实“五个统一”成为各部门的自觉行动。
　　珠海土地使用制度改革的成功并非一帆风顺，它经历了新旧体制交替的激烈斗争和各方面利益冲突不断调整的过程，所有从事过土地管理的同志，都留下了足迹，流下了汗水。
　　地质矿产工作新机制基本形成
　　浙江省国土资源厅副厅长 潘圣明（杨征/摄）
　　改革开放30年来，在浙江这个以非金属矿为主的资源小省，地质矿产工作围绕着全省经济社会发展的需要，不断破除旧的体制、机制，逐步建立新的体制、机制，服务于资源保障、环境支撑和工程建设，各项职能得到充分的显现。当前在浙江，一个与社会主义市场经济体制相适应的、充满生机和活力的地矿工作的新机制已经基本形成。
　　一是以全面实施资源规划为主要内容的矿产资源勘查开发的宏观调控新机制基本建立。如今，禁采区内的矿山关停、限采区内的矿山收缩、开采区内的矿山集聚的规划目标正在逐步变成现实，不符合规划布局的探矿权和采矿权再也不可能得到批准，全省矿产布局渐趋合理。探矿权、采矿权设置不合法的状况已经成为过去。
　　二是以矿业权有偿取得为主要内容的矿产资源市场配置新机制基本建立。如今，不论是私有、集体还是国有企业；也不论是乙类矿产还是甲类矿产；更不论是新发证还是原来持有的老证，采矿权一律有偿取得，全部实行“单轨制”运行。采矿权无偿取得的状况已经成为过去。
　　三是以“确保不欠新账，逐步还清老账”为主要内容的矿山自然生态环境保护与治理的新机制基本建立。如今全省正在开采的矿山，自然生态环境保护与治理备用金的收取率以及治理责任书的签订率达到100%。全省废气矿的治理率已经达到70%以上，“绿色矿山”的创建工作正在全面推进。“谁开发，谁保护；谁破坏，谁治理”的责任全面得到落实。矿山企业只开采矿产资源不负责治理环境的状况已经成为过去。
　　四是以财政资金为导向、市场投入为主体的地质调查和矿产资源勘查投资新机制基本建立。如今地方政府投入基础性、公益性地质工作的力度不断加大，社会资本进入矿产勘查的热情空前高涨。地质工作只有中央财政投入的状况已经成为过去。
　　五是以最大限度地维护人民群众生命财产安全为主要内容的地质灾害防御新机制基本建立。如今，着力查灾、努力减灾、合力防灾、大力消灾、全力救灾的各项制度已经健全，防灾的责任体系已经建立。因工程建设等诱发地质灾害而不负治理责任的状况已经成为过去。30年来，浙江的地质矿产工作，始终追随着全国改革的步伐，努力做到干在实处、走在前列，不断去适应和满足浙江经济社会发展的需求，为浙江经济社会发展作出了积极的贡献。
　　我从事地质工作三十多年，亲历了30年改革开放的过程。在我省探索建立与社会主义市场经济体制相适应的地矿工作新机制的过程中，在许多重大问题上，自己既是主要的谋划决策人，又是直接的组织实施者。回首过去，再看当前，地矿行政管理工作的内涵和外延，体制和机制、政策和法规、手段和方法、地位和作用，变化都是如此的巨大。这一切，都源于改革，源于改革创新。因此，我们由衷地感谢改革开放。
　　当前，国家及我省经济社会发展对地矿工作提出了新的更高的要求，地矿工作的改革和发展又面临新的机遇和挑战。我们要在国土资源部和省委、省政府的领导下，以科学发展观为指导，在深入推进地矿事业的改革和发展中，继续发扬勇于实践、大胆探索，富于理性、开拓创新，坚韧不拔、埋头苦干，敢为人先、争创一流的精神，面对新形势，研究新情况，提出新举措，为浙江提前基本实现现代化作出新的更大的贡献。
　　国土资源法律体系基本形成 行政管理体制不断深化
　　国务院法制办副主任 张穹（杨征/摄）
　　党的十一届三中全会通过改革开放的号召，党的中心工作转移到经济建设上。国土资源事业是经济社会科学发展的重要基础和依托，国土资源事业的发展建设又是国家建设的基本保证。在改革开放30周年之际，回顾国土资源事业改革发展的成就，分析形势并掌握未来，具有十分重要的意义。
　　党中央、国务院高度重视国土资源领域的法制建设，改革开放30年来我国国土资源法制建设取得了一系列成就，主要表现在以下三个方面：
　　一是有中国特色的国土资源法律体系基本形成，国土资源事业有法可依。改革开放30年来，特别是国土资源部建部10年来，国土资源管理始终坚持改革决策与立法决策相结合，国土资源法律体系不断健全和完善。目前，以《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《矿产资源法》等法律为基础，以《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《矿产资源法实施细则》等20多部新的法律法规，与大量的地方性法规和部门政策法规为补充的国土资源体系框架基本形成。国土资源领域各个方面的事务都已经基本做到了有法可依。所以，可以说国土资源法律体系已经基本形成。说体系形成了，主要是讲涉及国土资源的法律框架已经有一个框架，这些法律体系所涉及的主要方面已经有了基本的法律制度。和法律相配套的行政法规也制定了出来，这也是体系的一个标志，并且这个体系跟框架支撑也有一定的联系。
　　二是国土资源行政管理体制不断深化，国土资源管理的职能不断转变。从1986年成立国家土地管理局，到1998年组建国土资源部，再到2005年全国范围内省以下国土资源系统实行垂直管理，国土资源行政管理体制不断理顺。宏观调控方面，通过国土规划、土地利用总体规划参与了国家宏观调控。社会管理和公共服务的职能不断加强，与市场经济的要求相适应的体制机制逐步得到了落实。
　　三是执法工作得到了规范和加强，国土资源行政执法责任制有力推进，督查制度逐步健全。国土资源系统积极推进行政执法责任制和评议考核制，明确了执法程序，行政执法水平不断提高，违法用地占地现象得到有效遏制。
　　30年国土资源法制建设历程和成就告诉我们，国土资源法制建设对于推动和保障国土资源事业的科学发展发挥了至关重要的作用，主要表现在以下三个方面：
　　一是加强立法，完善制度，是推动国土资源事业健康发展的前提。土地、矿产是我国经济发展所依赖的最重要的战略资源，只有健全完善法律制度，建立长效管理机制，才能真正保护和利用好这些有效的资源。30年来，国土资源主管部门重视加强和完善制度建设，为国土资源事业的科学发展提供了前提和依据。
　　二是健全体制，转变职能，是推动国土资源事业科学发展的基础。30年来，国土资源管理体制与制度不断健全，职责分工不断理顺，行政职能不断转变，一方面这是国土资源事业蓬勃发展的标志，另一方面又为推动国土资源事业进一步科学发展奠定了坚实基础。
　　三是规范执法，加强监督，是推动国土资源事业科学发展的保障。30年来，国土资源执法工作不断规范，监督力度不断加大，为推动国土资源事业科学发展提供了有力的保障。
　　本世纪头20年，是我国经济社会发展重要战略机遇期，也是资源环境矛盾加剧的凸点期，国土资源供求矛盾进一步加剧。我们充分认识到国土资源事业面临的任务还相当艰巨，为此推进新时期国土资源法制建设任重道远。当前应该好三个方面的工作：
　　一是要按照科学发展观的要求，进一步更新国土资源法制理念。科学发展观是我党在总结30年改革开放实践经验的基础上提出的重大战略思想，推进新时期国土资源法制工作，必须坚持以人为本，全面可持续发展。
　　二是要按照科学发展观和党的十七届三中全会的要求，加快《土地管理法》、《矿产资源法》的修订工作，进一步完善国土资源法律体系。十七届三中全会对农村土地管理制度改革提出了明确要求，要求加快《土地管理法》的修订工作，进一步完善土地管理的各项制度，同时还要抓紧《矿产资源法》的修订工作，切实解决矿产资源管理中存在的突出问题。
　　三是要按照建设法制政府的要求，全面推进国土资源事业依法行政。要以贯彻《政府信息公开条例》为契机，推进政府信息公开，以改革创新为基础，推进转变管理职能，以督查为手段，加大监督，进一步贯彻落实国务院全面推进依法行政实施纲要，全面推进国土资源部门依法行政。（根据录音整理摘编，标题为编者所加）