淮安市纪委---关于乡科级党政“一把手”权力监督情况的调查报告

为“一把手”筑牢防腐墙

——关于乡科级党政“一把手”权力监督情况的调查报告

近年来，“一把手”腐败案件频发现象已成为一个的热点难点问题，淮阴区自2000年以来，先后查处“一把手”23人，其中被追究刑事责任的就达15人。“一把手”前腐后继的原因是什么？有哪些特点？如何有效遏制其发展势头？带着这一系列的问题，今年初，淮阴区成立了“一把手”监督课题组，由区委常委、纪委书记蔡绍忠同志亲自任组长，利用两个月时间，在全区进行了深入调研。

一、当前“一把手”监督工作存在的主要问题

（一）“一把手”集权专权现象表现突出

首先，“一把手”缺少自觉接受监督的意识。有的“一把手”自恃高人一等，只把自已定位为“监督者”，头脑里很少有 “被监督”的概念；有的不能正确对待来自各个方面尤其是同级和下级的监督，把正常的监督甚至善意的提醒都理解为“找茬”“作乱”。其次，很多“一把手”热衷集权，作风专横。遇事喜欢个人拍板，即使通过班子会研究也是走走过场，会前不给班子成员思考酝酿的时间，会中自已先做导向性发言，让其他人沦为表决工具。调查中，针对这一问题，“一把手”与其他阶层人士分歧很大，问卷调查“一把手行为失范最突出表现在哪方面？”，被调查的“一把手”中选择“做事专横”的占11.1%，而其他各类人员选择此项的占51.9%，这表明多数“一把手”专权而不自知，抑或习惯成自然，“没权我一把手还怎么当?!”很多“一把手”霸道得理直气壮。

（二）对“一把手”的监督还存在不同程度的缺位现象

1、主体缺位。虽然理论上说对“一把手”的监督体系，包括组织监督、班子监督、群众监督、舆论监督、法律监督等等，但实际上目前主要是区纪委在唱独角戏，其他的监督不是太远、太软，就是太难、太晚，不能获得最佳社会效应。

2、内容缺位。目前，虽然针对“一把手”的监督管理制度有不少，但主要集中在经济方面，侧重防范其在“钱”的方面出问题，而对其他方面比如事权、人权、品德修养方面的规定或是没有，或是有了也较原则，粗线条，弹性空间大，不利于操作。

3、时间、空间缺位。针对工作时间、工作场所的纪律规定多，对八小时以外的监督基本空白，而长期的实践表明，许多不法交易恰恰是在“业余”完成的。

4、执行缺位。制度执行不到位，是调查中普遍反映的问题，有规不依，某种程度上成了对违规者的纵容。

（三）“一把手”腐败案件带有一定的共性特征

1、发案集中在要害部门。被追究刑事责任的15名党政“一把手”，都是长期处于“权、钱、人”集中的热点部门，如国土局、城管局、房管局、财政局等部门。

2、作案领域有共性。在被查办的23名党政“一把手”中，有16人与工程建设和人事安排这两大领域有关。

3、窝案串案居多。将熊熊一窝，这类违纪案往往都是窝案串案，2002年查办的广电局原局长董某受贿案，两名副局长和办公室主任均涉案违法违纪；2003年查办的民政局原局长李某受贿案，牵连到6人。

4、时段性特征明显。所查办的“一把手”受贿案中，90%以上的人员都利用中秋、春节等传统节日收受贿赂。

二、引发“一把手”腐败的原因分析

（一）“首长负责制”使“一把手”权威泛化

长期以来，我们在各项工作目标考核中推行“首长负责制”，这对于统一步调、提高效率、降低行政运行成本等，都有一定的积极意义，但其弊端也显而易见。首先，其在强化了“一把手”地位的同时，也强化了“一把手”的集权；其次，淡化班子成员责任的同时，抑制了其主动性、积极性的发挥，包括对“一把手”的监督意识也在淡化；第三，上级工作的推动过多地依赖于“一把手”，平常了解情况、解决问题偏听“一把手”的意见，往往以“支持工作”替代必要的监督管理，甚至因怕束缚“一把手”的手脚、怕挫伤“一把手”积极性，对“一把手”的“小节”问题尽量宽容。

（二）体制制度缺陷使监督难以落实

1、制度不成体系欠科学性。制度的制定缺少科学规划，相互不配套甚至相互矛盾的现象客观存在，有的制度只注重细枝末节，只注重日常具体行为的监管，抓不住源头，抓不住关键。

2、制度过于原则欠操作性。一些制度过于原则，缺少细化措施，自由裁量空间大，具体执行中困难重重，不同地区不同单位之间，领导的重视程度不同，执行的力度就不同，结果很不平衡。轰轰烈烈出台，冷冷清清收场的不在个别。

3、体制不畅使基层纪检组织难展拳脚。乡镇、部门的纪委或纪检组，受区纪委和本单位党组织的双重领导，有权有责任监督本单位的“一把手”，但事实上因人事、工资都决定于本单位，在个人政治前途和经济利益上依附于“一把手”，这一监督职能基本无法履行。

（三）制度执行不力使监督流于形式

虽然，近两年我区在加大督查力度，提高制度执行力方面做了大量卓有成效的工作，但与社会期望值相比，差距仍然显而易见。今年初，我区曾面向全区征集对党风廉政建设的意见和建议，结果征集的600多条意见建议中，与制度执行相关的占34.4%，遥居第1位，高出居第2位的作风建设问题15.8个百分点。这次“一把手”监督调研中，如何将现有制度执行好也成了访谈对象热议的话题，在问卷调查“一把手监督制度执行情况如何”时，满意率为71.8%,远低于“一把手监督制度完备程度如何”的满意率近13个百分点。

三、加强“一把手”监督的对策思考

（一）固本清源，提高“一把手”的道德素质

1、选好人用好人是根本。在坚持德才兼备的前提下，以德为先。通过群众举荐、领导班子集体推荐、确定后备人选；利用考试、考察、考核等综合错施，全面了解预选对象的德才学识；坚持任前公示制度。注重干部的平常考察，在“德”方面不合格的人，坚决不能选为“一把手”，对已在“一把手”岗位上思想品德存在问题的人，要严肃批评教育，严重的必须坚决更换。

2、强化教育是关键。加强对“一把手”的教育，提高其自身免疫力，是绝大多数调查对象的共识。要围绕强化“一把手”的法纪意识、服务意识、责任意识等，全力构建大教育格局，全方位地对“一把手”加强教育。教育的内容要注意针对性、教育的形式要实现多样性、教育的目标要追求实效性。

3、加强交流是有效措施。被依法判刑的15名“一把手”，多数在同一岗位任职超过了5年，其中区教育局原局长皮某长达10年、物价局原局长陈某为9年。长期在同一单位任“一把手”，懈怠的不仅是工作热情，还有自警自律意识。因此，有必要把“一把手”轮岗交流制度化、常态化，交流的“一把手”到一个新的单位，要打开局面，树立威信，就必须洁身自好，远离腐败，这种强烈的自尊意识和自律行为，可以促进“一把手”良好操守的形成和巩固。

（二）分权控权，规范“一把手”的权力运行

合理配置、有效监督“一把手”的用权行为，可以最大限度地减少“一把手”犯错误的机会，防范“一把手”走向腐败。要加强对用人权的监督。积极推进干部管理体制改革，通过民主选举、竞争上岗、任前公示等形式，逐步减少任命制可能产生的负效应；公开干部推荐程序、选拔条件、任用政策等，推行干部任用票决制度，探索实行举荐干部错误追究制度，强力约束 “一把手”在用人上滥用权力。要完善分解权力的制衡机制。根据集体领导和分工负责相结合的原则，将“一把手”权力适当分散，厘清其权力的内容边界，将“一把手”职能定位为领导和监督，改变“一把手”一把抓的状况。要让权力在阳光下运行。借助机关效能提速和内控机制建设的良好契机，深化政务公开、党务公开，明晰单位权力清单，固化办事流程，限制自由裁量，减少人为操作空间。同时，将落实公开的情况纳入单位行风和软环境评议范围，强化考核。

（三）优化体制机制，实现“一把手”监督全方位

首先，上级党委要立足惩防并举、注重预防的方针，从源头上防范“一把手”行为失控，选准用好“一把手”，加强平时考察和任中审计，落实提醒警诫制度，完善评廉考廉机制，严肃党风廉政建设责任追究。其次，强力推动领导班子内部监督，“一把手”作风如何，工作怎样，和他并肩战斗的班子成员最了解，监督最有针对性。要用制度保证民主集中制的落实，完善集体议事规则，重大事项集体讨论决定，实行“一把手”末位发言；提高民主生活会质量，推行点题民主生活会制度、群众代表旁听民主生活会制度；强化班子成员对“一把手”的监督责任。第三，充分发挥人民群众的监督作用，畅通信访渠道，鼓励实名举报，实行有奖举报制度。“一把手”的廉政、勤政承诺或其他必须公开的内容，要在媒体上公示，接受监督。最后，要积极借鉴外地成功经验，探索创新纪检监察体制改革，解放基层纪检监察干部的手脚，使其更好地履行监督职能。

（四）严查重惩，张扬党纪国法的威慑力

要以中纪委二次全会精神为指导，严厉查办“一把手”腐败案件，坚持法律纪律面前人人平等，绝不姑息，根除违法违纪分子的侥幸心理。发挥好党委的协调作用，健全查办案件的协调机制，提高有效突破大案要案的能力，正确使用案件检查措施，确保案件质量。做好案件剖析工作，写好办案“后半篇”文章，提高案件治本功能。（淮阴区纪委教研室）