健全党内监督机制的思考

　　党内监督机制是指党内监督的主体、对象、内容、程序等要素构成的有机整体以及各要素之间相互依存、相互制约和相互作用的关系。胡锦涛同志在党的十七大报告中指出，完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。

　　党的十六大以来，各级党委坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，深入推进惩治和预防腐败体系建设，以落实党内监督条例（试行）和工作规划为契机，加快了党内建章立制工作，形成党内监督制度和机制的基本框架，党内监督工作取得明显成效，但仍然存在一些不足。如，监督氛围不浓厚，监督和被监督意识不强；监督行为不主动，监督主体作用发挥不充分；监督措施不到位，强调自律自控，忽略他律互控；监督体制不顺畅，监督机构缺乏独立自主权。影响党内监督效果的因素是多方面的，制约监督主体监督行为的因素错综复杂。从实际情况看，当前，监督机制跟不上形势发展的需要是一个极其重要的因素，具体表现如下。

　　监督制度缺乏配套，党员干部滥用权力存在较大空间。党内监督的综合性和复杂性特点，决定了党内监督制度必须系统配套。目前，监督主体出现多头化，监督制度“政出多门”和“制度冲突”的现象时有发生。既有各部门之间制度内容上的冲突，又有同一部门不同时期制度内容上的冲突。各项制度之间，没有形成一整套进行有效监督的制度体系。党纪、政纪互相交叉，定性量纪的标准差异较大，给滥用权力者留下较大空间。

　　党务政务公开不够，程序性监督机制没有真正建立。有效的监督要求监督主体与监督客体之间的信息要对称。因此，公开是监督的前提，知情是监督的保证。要行使监督权利，两个基础条件必不可少：即被监督者公开被监督的事实；监督者有必要了解内情。这就要求监督客体的权力运行要公开，同时监督活动本身也要公开。实体性制度是制度的主体，是从实际内容上规定人们在政治、经济以及权利、义务等方面实质关系的制度。程序性机制是为了保证实体性制度得以实施而制定的机制。二者互为表里，缺一不可。然而，现行的监督制度实体性制度多，程序性机制少。由于缺少落实实体性制度的形式、途径和步骤，一些制度难以执行或执行不到位，出现了行政越权、程序混乱、处罚失当等现象。

　　监督权的关口置后，下级对上级的监督有名无实。党内监督制度既要有自上而下和自下而上的纵向监督制度，也要有包括不同地区、部门及组织、个人之间的横向监督制度，只有实现双向互动才能形成一个有机系统。但现行的党内监督制度往往是自上而下的监督运转比较有效，而自下而上监督制度的运转常常失灵。制度的主要功能就是预防。现行的党内监督制度没有建立起党员干部预警教育制度，偏重于事后查处，监督关口置后，从源头上预防和治理违法违纪行为的途径和办法不到位，使监督存在一定“真空地带”。

　　监督职能弱化不清，监督机构不能独立行使监督权。按党章和党内有关制度规定，党的监督权属于全体党员，最高监督权掌握在党代会，而实际上监督权经常掌握在党委会或常委会手中。纪委作为党内专门监督机构，只是行使监督权的代理权，成为党内监督工作的组织协调机关。在监督过程中，党员的民主监督、党委的组织监督、党代会的权威监督和纪委的职能监督混在一起。党内监督主体的分散性，导致监督权分割，缺乏整体合力，以分散的、不完整的监督权去制约相对集中的决策权和执行权，监督机制就显得疲软乏力。

　　改革和完善党内监督制度，强化党内监督制约机制，是执政党防止重大决策失误，保证党的团结统一，加强党内廉政建设，有效遏制腐败的迫切需要。按照加强党的先进性建设要求，要不断健全和完善监督机制，科学合理地配置权力，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约，又相互协调的权力结构，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行监督机制，最大限度地减少权力滥用的机会，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。

　　一、强化党内监督意识，增强党员监督的自觉性

　　党内监督主体是广大党员。党员参与党内监督的程度和效能,标志着党内监督达到的自觉程度和民主化水平。所以，要着力提高党员的民主监督意识，提高他们的民主监督素质，拓宽他们参与党内监督的渠道，调动他们参与监督的积极性和主动性，要为广大党员参与监督创造良好的制度环境和载体条件，这是实现党内监督制度化、规范化的关键。要增强党员在党的监督面前人人平等的意识。要让全体党员懂得，党的每个成员既是监督的主体，同时又是监督的客体，不允许有不服从监督的特殊党员。要增强党员干部自觉接受监督的意识。各级干部要增强监督意识，自觉接受监督，带头开展监督，努力克服封建特权思想，自觉接受党组织和普通党员的监督。要增强党员主动参与党内监督的意识。把党员是否主动参与党内监督，看作是党性强弱的重要表现，看作是否履行党员权利和义务的表现。要帮助党员把握监督重点。在监督对象上，以领导机关、领导干部尤其是一把手为重点；在监督内容上，以重大问题决策、重要人事任免和大额度资金的使用为重点。当前比较突出的是要强化对干部选拔任用、财政资金使用、国有资产运营、金融资本运作、土地使用权出让、房地产开发、行政审批权运用、公费旅游等方面的监督，确保权力正确行使。

　　二、建立科学的监督体系，对党内权力实行有效监督

　　要体现权威性和核心地位。要健全党的代表大会制度，确保其党内最高监督地位。党的各级代表大会是各级党组织中的最高权力机构，理应是最高监督机构，作为党内最基本的组织形式的授权主体，在党内监督体制中居于核心地位，它对授权客体的监督力度，直接影响到党内监督体系的结构和效能。因此，要通过推行党代会常任制等措施，加大问责力度，强化对党内权力的有效监督。要突出整体性和系统性。使党内监督的各种监督程序和制度相互衔接和配套，做到具体周密、科学规范。从中央到地方制定的相关制度要保持上下一致，防止政出多门。要注重民主和公开。民主和公开是搞好党内监督的前提条件。坚持走群众路线，充分发扬党内民主，在与党员群众切身利益相关又容易产生腐败的工作环节上，在进行决策、执行公务、行政管理过程中要实现党务、政务公开，不仅公开相应的规定和措施，还要公开监督的内容和程序，这样才能未雨绸缪，提前防范，把事后监督与事前监督、事中监督结合起来，切实提高监督水平。要落实协调性和实效性。完善纪检监察机关统一管理、统一协调的职能，认真落实民主生活会、述职述廉、诫勉谈话、质询和巡视等制度，增强党内监督实效。以构建结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制为目标，建立一整套运行有序的科学的监督体系。

　　三、构建自我监控、相互监控和程序监控有机结合的运行机制

　　首先，优化激励环境，建立自我监控机制。通过建立和完善各项引导、教育、警示、规范党员干部个体行为的规章制度，增强党员干部依纪依法行政、按章办事的自觉意识，同时建立党员干部自律的激励机制，激发和提高他们自觉运用公共权力的自控能力，从主观上预防和减少滥用权力的动机。如完善党务政务公开制度；建立党员干部职务保证金制度；建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度；建立和实行重要事项监督申报和审查备案制度等。其次，建立相互监控机制。通过制定规范权力行使主体相互监督、相互约束、相互控制的政策措施，使党员干部在行使权力的过程中，时时处处都能受到有效监督，确保党员干部始终坚持集体行使权力、公正行使权力、规范行使权力，不断优化权力的运行效果。注重把权力监督方面的经验和有效做法及时用法律法规的形式固定下来；明确划分党内决策、执行与监督，通过党的代表大会常任制，强化代表大会的监督职能；完善集体领导与个人分工负责相结合的制度，明确规定领导集体与领导者个人的职责与权限；健全岗位责任制，对班子成员在人、财、物管理方面的权限、责任进行严格界定；建立党委内部的议事规则和决策制度，实行决策的论证制、重大事项向上级党组织请示报告制和失误责任追究制等。第三，规范职能环境，建立程序监控机制。通过完善各种工作程序，减少和消除“监督真空”，使党员干部在科学周密的程序制度面前不能滥用权力。根据权力资源所涉及的领域、对象、内容、特征等基本属性的差异，程序监控机制主要包括：建立健全党代会、全委会、常委会职能关系方面的各项制度，形成“三会”之间的监督关系；建立健全干部选拔任用程序方面的各项制度，制定对干部的推荐、考察、酝酿、讨论、使用、辞职等各个环节科学严密的制度；建立健全规范政府行为等各项制度，坚持依法行政，铲除少数党员干部以权谋私的土壤；建立健全规范司法行为方面的各项制度等。通过制定公开透明、严密高效的规章制度，进一步优化监督环境，畅通监督渠道，整合监督资源，加强监督力量，确保权力的正确行使，逐步建立起科学规范的权力运行机制。

　　四、构建党内监督和网络监督有效结合、相互促进的运行机制

　　当前网络监督作为舆论监督的重要形式正在蓬勃发展，快速便捷是网络监督的一大优势，有了网络这个“信息快速通道”，监督和举报的信息可以最快速度传递、反馈、互动，并催化整个党内监督体系的快速反应，党组织和有关部门要对网络监督进行规范和正确引导，建立相应的制度加以管理，使其与党内监督互补，形成党内监督和网络监督相互促进的运行机制。网络监督是一种刚刚起步的社会监督，其基础直接根植于民众之中，又因其虚拟特征，难免存在一些问题，如网络暴力，传递虚假、不良信息等，这对网络监督的正义性也形成一定冲击。当然网络的有些消极反映是与缺乏正常的意见表达渠道有关的。网络监督虽然还存在这样那样的问题，但其在监督方面所发挥的作用是不能忽视的，其正面作用远大于负面影响。特别是在反腐倡廉迫切需要深化的今天，网络监督和党内监督正呈现相互促进的局面。各级党委和政府应继续制定细则和规章制度，促使网络监督进入良性运行，为网络监督与党内监督的对接迈出坚实的步伐。

　　（作者为中共天津市委党校党建研究所研究员）