陈国权：健全权力制约监督机制：我国政治文明建设的关键

　　这项重大的任务最终授予了由浙江大学陈国权教授领衔的研究团队。今年年初，他们在申报“2009年度国家社科基金重大招标项目”的激烈竞争中招标成功后，立刻全身心地投入到了课题的攻关之中。他们对于“权力制约监督”有着怎样独到的见解？为此记者专门对国家社科基金重大招标项目“健全权力运行制约与监督机制研究”课题组首席专家、浙江大学公共管理学院博士生导师陈国权教授进行了访谈。

      “制约”比“监督”重要

　　记者：“健全权力运行制约与监督机制”是党的十七届四中全会的新提法，对此您是如何解读的？

　　陈国权：在权力缺乏制约的情况下，权力会成为一种“危险品”。我们要清醒地认识到，不受制约监督的权力必然成为谋利者千方百计寻租的对象，领导岗位也因此变成容易诱发违法犯罪的“危险岗位”。从近几年查处的腐败案件来看，这一岗位的“危险系数”在一些重点领域不仅没有得到有效控制，反而有所上升。在这样的背景下，中央提出“健全权力运行制约与监督机制”，目标就在于从根本上抑制和降低权力的“危险系数”，切实有效地防止权力滥用。

　　应该说权力制约监督是一个古老的命题，有权力就必然伴随着对权力的制约与监督。党的十七届四中全会这一提法的新意在于把“制约”一词放在了“监督”前面，表明中央开始高度重视权力制约。长期以来，我们比较依赖于用强化监督的方式解决腐败问题，现在要更加重视和突出权力制约的地位。

　　保证权力健康运行的基础是权力的科学配置，这就意味着我们的权力结构需要转型，就是从传统的集权结构向合理适度的制衡结构转变。党的十七大报告提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，正是试图从权力制约这个角度解决权力滥用问题。

　　记者：您认为“制约”比“监督”更重要，而习惯上很多人不太注意区分“制约”和“监督”这两个词，那么两者的区别在哪里？

　　陈国权：严格来说，监督与制约是有区别的，监督往往是权力的单向运行，是权力授予主体控制被授予权力的行使，以保障权力行使符合授予意图。而制约是权力主体之间权力的相互钳制，以防止任何一方滥用权力，具有权力运行的双向性。但监督与制约都是为了防止权力的滥用，都体现了对权力的控制，因此又具有很大的相似性，我们一般可以将其统称为“制约监督”。这样既体现了“监督”的重要性，又能够凸显出“制约”在当下中国的特殊意义。

　　权力制约监督机制是我国政治文明建设的关键

　　记者：您刚刚提到权力制约监督是一个古老的命题，也提到它在新形势下的特殊意义，那么您是否能够具体为我们阐释一下这一命题的“新意”呢？

　　陈国权：在人类文明的发展史中，权力制约监督机制的不断完善无疑具有重要意义。大量的历史事实表明，健全的权力制约监督机制与一个国家经济社会的全面健康发展存在紧密的正相关性。健全的权力制约监督机制是西方政治文明的基本特征，也是现代政治文明建设的重要方向。我国政治制度发展、经济形态升级、社会组织建设与伦理道德进步都需要通过健全权力制约监督机制得以实现。从这个意义上来说，权力制约监督机制是我国政治文明建设的关键。

　　记者：怎么去理解“权力制约监督”这个关键，它在我国政治、经济、社会、文化等方面的发展中究竟起到怎样的作用？

　　陈国权：从理论上分析，权力制约监督有两种基本形态：第一形态的权力制约监督是政治权力的横向分权和制衡，它把政治权力分解为几个部分，分别由不同的政治主体行使，互相分立，彼此制衡。西方国家三权分立的政治体制就是这种制约监督形态的典型形式。第二形态的权力制约监督是政治权力的纵向分权和制衡，是政治主体在纵向授权后，对被授予者行使权力情况的监视、督察，例如政府内的行政监察、党内的纪律检查都是出于政治领导核心为了统治或管理的需要，专门设置监督职能部门对被领导者的行为进行监控的一种制度安排。这两种形态的制约监督发生的缘由和发挥的功能有所不同。第一形态的制约监督与民主政治有着密切的联系，它是民主政治的重要实现机制，而民主政治又是这种形态制约监督的基本保障。而第二形态的制约监督是政治统治和组织领导的重要手段，在历史上长期与专制政治联系在一起，是历史上专制政治的重要统治工具。在现代民主社会，第二形态的制约监督是政治管理科学化的基本组成部分，是实现政治高效廉洁的重要保障。

　　改革开放以来，伴随着市场经济体制改革的深入，我国逐步与传统僵化的集权体制告别，形成了以下放权力为基本导向的行政体制改革，中央向地方放权，政府向社会和企业放权，以此调动地方与社会的积极性。但与此同时，下放的权力被滥用的情况也相当严重，腐败现象呈急剧蔓延的趋势。面对日益严重的权力失范现象，我们不可能以新的集权来解决权力下放之后出现的消极问题，况且集权体制本身也可能发生严重的权力失范。解决问题的根本出路在于建立均衡的权力结构，保持管理权与监督权的平衡。不论是构建第一形态的权力制约监督，还是强化第二形态的权力制约监督，都与我国政治制度的发展，特别是法治的实现紧密相关。

　　科学调整权力结构提升制度执行力

　　记者：权力制约监督意义重大，那么在您看来，我们又该从哪些方面入手去健全这个机制呢？

　　陈国权：您提的问题正是我们课题组需要通过深入研究和科学论证来回答的。我们已经初步梳理了当前亟须解决的12个基本理论问题和6个政策问题，希望能够在这些重大的理论与实践问题上有所突破。

　　首先，一项基础性的工作是构建和完善第一形态的权力制约监督，也就是要健全决策权、执行权与监督权相互制约又相互协调的权力结构与运行机制。在我国，党与国家共同构成了中国特色党政公共管理体制，党与国家的立法、行政、司法体系如何分工合作，决策、执行与监督三项公共管理活动的责任与权力如何在上述机构进行科学合理的配置，是关涉我国政治体制改革的基本问题。我国的执政党体制是权力相对比较集中的管理体制，这种体制对维系国家的整合、社会的稳定、民族的团结、地区的平衡以及集中力量办大事都具有明显的优势；但是，权力相对集中的政党体制对于市场经济要求的法治建设以及民主政治的发展都有一定的消极作用。因此，如何在党与国家之间对权力进行宏观的三分，如何在党和国家体制内合理配置决策、执行与监督的三项责任以及三种权力，是我国政治体制改革的核心问题，也是重点和难点所在。我们认为强化和保障人大的制约监督作用，将是我国未来政治体制改革和发展的一条可行路径。

　　同时，我们也要改善和强化第二形态的权力制约监督。我们党一直着力于构建一个公职人员“不能为、不敢为、不愿为”的反腐倡廉体系，然而常常有意无意地忽视了制约监督主体事实上存在着“不能监督、不敢监督、不愿监督”的困境。权力运行的有效制约监督要求制约监督主体既有监督能力，又有监督动力。前者主要是制约监督主体敢不敢监督和能不能监督的问题，它由监督机制协同，监督主体的能力来保障；后者关注焦点在于制约监督主体愿不愿监督的问题，需由制约监督行为的激励机制来保证。基于这样的判断，我们着重从能力和动力两方面去破解权力制约监督的困境，具体包括进一步完善党内监督体制，强化审计监督，深化完善党政领导干部问责制度，开展责任监察，建立制约监督主体激励机制等内容，最终需要实现权力制约监督体制的协同，形成合力。

　　记者：我们注意到胡锦涛同志在中纪委十七届五中全会的报告中特别提出了“制度执行力”的概念，您怎么理解制度执行力与健全权力制约监督机制之间的关系？

　　陈国权：健全权力制约监督机制最终必须回答如何提升制度执行力的问题。长期以来，人的因素在我国权力运行过程中起着举足轻重的作用，而人本身是不确定的，个人的能力、价值观等会有差异，由此造成了权力运行的不确定性。这也是我国腐败问题始终得不到全面遏制，权力制度化规范屡屡失效的症结所在。我们必须尽量剔除权力运行过程中的人为因素，提升制度执行力。这就需要通过权力运行的程序化来规制权力行使的不确定性，通过透明化去消除权力暗箱操作的空间。因此，权力运行的程序化和透明化，提升制度执行力，也是我们研究的重要内容。

　　记者：前面您提到的很多问题可以说都是权力制约监督领域内的“老大难”问题，那么您的课题组有没有关注一些新的动向？

　　陈国权：当然，我们也特别注意到了权力制约监督方面的最新发展趋势。比如其中迫切需要解决的一个问题就是如何引导、规范和有效管理网络监督。近年来，越来越多有影响力的案件首先是从网络上曝光的。网络已经成为公民监督的一个重要渠道，如何构建网络监督与权力监督机构的对接机制，引导和规范公民网络监督、提升公民网络监督效能等方面都需要理论与实践层面的深入研究。