邯郸市长走马灯

一座城市，十年换了七任市长…

　　一批市长，是否搞好了一座城市？

　　主持人：各位好，欢迎来到《央视论坛》。市长，是一个城市里为市民服务的公仆，按道理说，市长做出了成绩获得升迁和上级的提拔也是情理之中的事，但是当一座城市在十年之内竟然先后换了七任市长的时候，市民们就有权问一问了，我们的市长是不是换得太勤了？这些来去匆匆的市长，到底有多少时间能顾得上我们呢？这些接踵而至的市长们能够为我们这个城市的发展带来政策上的连续性吗？今天我们的演播室就来探讨这个话题。我们请到两位嘉宾，一位是全国政协常委、中国政法大学法律史研究中心研究员夏家骏先生。另外一位是国家行政学院的教授汪玉凯先生。

　　事件：

　　从1993年9月到2004年3月，10年零5个月中，河北省邯郸市先后有7任市长施政。

　　市长如同走马灯似地频繁更换，使很多邯郸人始终弄不清市长到底是谁。

　　根据《地方人民政府组织法》的规定，市长原则上应任期5年。显然，这7任邯郸市长没有一人工作到法定期限。升迁而去的这7任市长显然在邯郸是有政绩的。但与此同时，由于时间过短，也不可避免地留下了大量的“半拉子计划”和工程。如沁河治理工程，每任市长都把它作为一项“民心工程”下决心彻底治理，然而每任市长都是撂下半拉子工程升迁而去。“民心工程”成了让当地群众头疼的“伤心工程”。

　　主持人：我们先看十年之内换了七任市长，对于这些一任一任离去的市长来说，对他们当然是好事，因为他们会觉得邯郸出干部，但是对于这些邯郸市的市民，对于邯郸市来说，这件事情到底是好事还是坏事呢？夏先生。
　　
　　夏家骏：我认为人民会感到很遗憾，这个市长我们还不熟悉，还不认识，也没看到更多的政绩，或者刚刚开始显示一些政绩，就走了，又换了新人，不能保持政府行为的连续性，人事方面的连续性，人心的稳定性。

　　主持人：夏先生用了一个词，遗憾。汪教授呢？

　　汪玉凯：我用两个，一个叫风险。我认为这样做快速的市长轮替，它可能有一些风险。我把这个风险称为政策风险。任何一个市长他要治理城市的话，要考虑工作的连续性，决策的连续性，和他考虑人员构成的连续性。如果说换的过于频繁的话，可能造成决策的不连贯，工作不连贯，所以可能造成政策的风险。第二个风险是政绩风险，或在这时间很短，我可能就更多地考虑做出效率，做出事能够让上边看得更清楚，造成短期效益，或者急功近利，都可能出现，我们概括叫政绩综合症，现在这问题非常突出。再一个我认为可能就是信誉风险，和民众有一种互动，如果说老百姓不知道谁是我的市长，换得很频繁，老百姓可能对政府失去信心，对这个市的面貌改变失去信心。我看了一个调研，调查十个人，只有两个人知道市长是谁，那八个人都不知道，所以我认为终于是要有这个风险的。

　　主持人：我们从最善意的角度出发来分析这件事情，也许这是十年内的这七任市长都做得非常好，在邯郸都出了政绩了，所以上级组织部门会提拔他们。上级组织部门在考核的时候能不能通过这一年四个月就能判断出这位行政主官有政绩，可以提拔？夏先生。

　　夏家骏：可以用白居易一句诗来说明，白居易说“辨才需用七年期”。同时我们可以根据政府的组织法来看一下，像这一级的政府官员应该是五年，任期为五年，所以从古代人的一些说法和现在法律规定来看，不是个很好的措施，对干部本人也是不利的，滋长了他们浮躁之心。他们把希望寄托在镀金以后或者涮火锅以后，使自己地位更好一些，所以我认为这种做法是不恰当的。

　　主持人：汪教授，刚才夏先生用了两个很有意思的词，一个是涮火锅，一个就是镀金，您怎么看镀金这个词？
　　
　　汪玉凯：我觉得这个问题应该从两个方面来看。一个从组织部门或者官员选拔部门来讲，他们把一些官员放在基层锻炼，特别在一些比较重要的岗位上，应该说他们的动机本来肯定是好的。但如果说这些官员轮换过于快，过于频繁，调动过于快的话，它带来的问题比较……

　　主持人：您的过于频繁，过于快的标准是什么？

　　汪玉凯：古人讲为官一任，造福一方，为官一任这个概念我认为是个时间的概念。一个人要在一个地方能够做出政绩的话，必须要有时间，如果没有时间，是不可能做出来的。

　　主持人：那我们就来分析一下这一年零四个月，平均一年零四个月对于一任市长这样一位行政主官来说他能做什么？因为按照我们的想象，市长总应该先熟悉民情，具体到邯郸市市情、县情、民情民意，他应该熟悉几大班子，还有他手下的委办局的一些负责人的脸熟吧，最起码的。还有就得让老百姓熟悉他，他熟悉老百姓，一年零四个月，这些能不能完成？

　　汪玉凯：我认为不可能，我们可以算一下，邯郸市有800多万人，按照我看资料介绍。

　　主持人：857万。

　　汪玉凯：对，有19个区县，有200多个乡镇，还有100多个部局。

　　主持人：还有5366个行政村。

　　汪玉凯：还有5000多个行政村。我们不说一个市长你要熟悉邯郸的山山水水，不要求你把每一个乡镇都跑遍，至少每一个区县，区县的主要领导人，市级一百多个部局各个部门的主要领导人，包括主要一些乡镇也应该有所了解，这样你才能够沉下去，深入下去，真正了解到邯郸市的经济、社会、文化、历史各方面的问题。

　　主持人：这要都跑一遍，咱们不说都跑一遍，跑完绝大部分需要多长时间？

　　汪玉凯：我认为至少没有两年很难真正沉下去。如果是上面说的空降市长，空降兵，从外省空降来的，他几乎是两眼一抹黑，要深入下去，没有两年时间，甚至很难做出非常准确的决策，决策需要调研，需要你的感觉，需要你的激情在里面。

　　夏家骏：所以从某种情况讲，现在当个市长比过去当个刺史还要累得多，事情多。内政外交，工业、农业、旅游业第几个产业，什么产业都得管，老百姓的上岗、下岗的问题，吃、穿以及长远工程和目前的工程问题等等，管得多，所以一年多一点的时间，我觉得就是一个万能博士也很难创造出什么好的政绩。
　　

　　观点：一个城市，如果市长换得过于频繁，会带来政策风险、政绩风险和信誉风险。会使老百姓对政府失去信心，对面貌的改变失去信心。

　　主持人：一任新市长上任之后，恐怕老百姓最为关心的就是这一任市长的施政纲领是什么，他能不能给我们当地人创造一个新的经济增长点，造福，但问题的关键是在于他们抓的重点，到他们下任市长的时候能不能继续成为重点？

　　汪玉凯：这个词非常关键，就是我前面讲的政策风险。我可以这样讲，我对这七任市长的个人能力都不怀疑，我想每个人可能都有每个人的执政风格，有他的执政理念，有他的一种发展思路。但是这七个人不可能是一样的，一个人我刚刚在这儿工作一段，通过调研熟悉了以后，形成了我的发展思路，形成了我的一种施政纲领，我正准备的时候，或者有些事情我做了一半，还没做完的时候突然我被调走了，新来一位市长他不一定认可前任这种施政纲领或者发展思路，所以后任如果不能继承前任的话，就有可能造成政策决策上的不连续性。

　　夏家骏：半拉子工程肯定多了。

　　主持人：我们来看这样的一个例子，曾经有一任邯郸市长在任内确定了三大项目，邯郸机场、煤化工和邯济铁路，但是到了继任市长那里其中两个重大项目都搁置了。而且我们通过梳理可以看出，七任市长几乎每一任都存在这样的一个问题，用老百姓的话说在政策上就有点忽悠了，这种政策上的不连续性，给老百姓，给邯郸市的人民带来的会是什么呢？

　　夏家骏：带来的是遗憾和损失，空欢喜一场，而且会影响到对新市长的看法，我想，即使今后还要通过一段时间老百姓才能相信市长，新市长一来，哟，这个市长跟以前一样，又要跑，他提的东西我不要全力以赴，造成这种情况，所以给新市长带来的工作上的麻烦和在群众中的信任度都要打折扣了。

　　汪玉凯：老百姓不断地在期盼，不断地在失望，他可能造成这样一种恶性循环。

　　主持人：如果您看，十年七任七次失望，七次期盼，就怕他麻木了、灰心了，这个城市将来怎么办？下一任市长又该怎么施展？

　　夏家骏：我觉得除了失望以外，首先是怀疑，你能不能干久。像下面有的局长，市长一来把局长给换了，很短的时间换了好几任局长，假使我是局长，我就想等市长来了以后我还能不能干长啊，先看看吧。

　　主持人：这是邯郸市人大常委会提供的资料，1993年到2001年邯郸市计委主任、财政局局长七年四任，审计局局长是五任。光从字面上算这笔账就能知道，职能部门领导人和市长之间的沟通，怎么沟通？他看哪任市长，跟哪任市长沟通，也许他刚沟通完了、沟通好了，调走了。

　　夏家骏：新来的市长沟不通了，找一个能沟通的人吧，把他给免了。

　　主持人：市长换了，底下的县长、乡长难道不换吗？所以带出来的问题，会不会这么换来换去，永远处在一种动荡当中，咱们先不说老百姓，就是说委办局的负责人，还有他们底下的职员会不会也是人心惶惶？

　　夏家骏：对，起码有点动荡，不是太坚定。

　　主持人：那为什么会在邯郸市出现这样连续换市长的现象呢？

　　夏家骏：有两点。第一点，片面地强调上级首长，上级主管部门的一些意见，第二点，我觉得这里是不是还有规避法律的可能，比如说你干五年，选完了以后干五年，很多干部没法安排，怎么办？选上的，把你调走了，再来一个，没选大家也不太了解，不用通过选最后一任，第二年的人大会一任命就完了，规避法律。干部本身应该提拔，应该送去完成他整个的履历过程，这也无可厚非，但是不要违法，即使你心是好的，干部素质也确实是很好的，下来锻炼一下马上就走，也是可以的。连续这么干，而且不按组织法来办，你说你怎么评价它呢？

　　汪玉凯：五年任期，从你任期民主选上来到你届满，我对你考核整个这个单元，给他足够的时间来表现他的才干，这是我们解决第一个深层的问题。邯郸是个个案，这在全国有很大普遍性。第二个冲突是老百姓选择，公民选举市长和干部任用机制的冲突。从理论上讲市长、县长、省长都是选举出来的，我们叫法制干部，叫法定选举的官员，它和党的书记局里的副职是不一样的，是法定的，必须通过选举程序产生的官员，这里就有一个和民众的关系在里面。

　　主持人：把干部放在一个地方对他进行考核是必要的，但是为什么非要七届政府领导行政主官，都要放在同一个地方，邯郸市又成为了一个什么角色呢？

　　夏家骏：如果把邯郸市当成个试验田，这块试验田恐怕收获要小的多，给邯郸市的人民，邯郸市的整个的建设带来的不是好处，可以说消极面大于好处面。如果说上级主管部门，你说他是有别的用意，故意地通过关系来提拔干部，走个形式，完成由副职到正职的过渡，然后再提到省里或者外省做什么大官，其中有什么目的没有，我也很难判断。所以我相信对这个问题的分析，到底为什么造成这种局面？首先我只是讲它非常错误。都用这块试验田来做，这个很难解释。

　　汪玉凯：一般的法定选举的官员，都应该按照任期来进行，如果有特殊情况要做出解释。人事组织部门，上面领导要做出正式解释，给这个地方的民众做出解释，为什么会出现这种非正常的任命，为什么这届会有不断临时调走，甚至我认为要像听证会那样，要让老百姓对他参与意见，在这个地方老百姓如果非常拥护，我认为应该服从民众的选择，应该和老百姓沟通。
　　

观点：一般法定选举的官员，应该任职届满，如果有特殊情况中途调走，要做出正式解释，并应该和老百姓沟通，让市民参与意见，不能随意。

　　主持人：还有一个问题，如果上级组织部门真要提拔干部的话，为什么非要到邯郸去沾一下水，为什么要绕一下？

　　汪玉凯：我们现在好多东西，是形式的东西，重于实质性的东西，太注重形式。这个问题说得不好听一点，我认为是对邯郸市不负责任的表现，你要让市长能够在这儿稳定，能够把这个市治理得让老百姓认可，必须给他时间。这样走马灯换人，我认为是对邯郸市民不负责任，对地方本身不公道，不公正。

　　主持人：我们看市长换得这么勤，当地人大相应地应当做出什么样的配合程序呢？

　　夏家骏：太频繁地换，只有通过人大常委会来批准，来任命，人大常委会来通过，常委会的通过，按照组织法的规定，要在大会闭幕期间代行代表大会的职权，十年之内变动六次，这个不合适，而人大才几次？人大两次就完了。所以严格说来人大对任免干部的法律程序，虽然不违反法，不违法，但是也带来很多的不便，将来召开人民代表大会的时候，人民代表大会也可能给常委会要提意见，怎么市长都没有通过我们，都是常委会来通过、通过，太频繁了，那我们开会干什么去呀？没事干了，提出这个问题就不好解释了。

　　汪玉凯：从法律程序上来讲，人大常委会是可以同意他任市长，但是从法定程序上讲应该是全会来选举的，代表来选举的。从这个意义上讲，都是后补的，我先认可他，人大常委会接受他，然后再下一次人大全会上再追认一下，这个我觉得使人大的权威性很难真正树立起来。

　　主持人：现在一个关键问题是怎么能够让干部能够干满五年，我们就先不对他们有更多的奢求，先干满这五年，能不能保障？用什么来保障？

　　夏家骏：首先在任命的时候就要有一个考虑，老百姓能选上，选上以后你就得干一届，至少得干一届。哪怕干四年也可以，特殊情况的话，才干一年，再特殊的也不太好吧？干部本人也不要瞄准因调动而升迁，巴不得走，有的是对调，都想象不到邯郸调到牡丹江去，而牡丹江那位同志调去没干个三四年，又一下到了省委常委了，但这种做法老百姓到又了解干部多少呢？不要因为升迁就觉得很高兴，升迁要看到实事才高兴。

　　汪玉凯：我觉得有三点需要认真考虑。第一，首先是法律和干部选拔机制，从制度上要有对接，第二个就是说我们对他的考核，也应该按照任期一届来考核你，不要说我看你在这一年内干几件事，这我认为不能完全反映官员的政绩。第三，如果说需要锻炼一些干部的话，尽量不要放到一把手的岗位上，不要放到市长这个岗位上，可以放到市长助理，可以放到副市长，因为这些不像市长影响这么大，这样同样能达到锻炼干部的目的，不致造成这么大的影响。

　　主持人：我们看现任的代市长王三堂，他是在今年3月31号开始代市长的，我们也不知道他能够代多长时间，而且在这个任上能够到底干多长时间，但是我们衷心地希望从邯郸市人民这个角度出发，希望他能够干满五年。

　　汪玉凯：对，再不要由期望变成失望了。

　　观点：总在一个地方不断地换市长，会影响到所属各级职能部门干部的信心，对一个地方本身也不公道，不公正。

　　主持人：俗话说，为官一任，造福一方，反过来说，要想造福一方，起码也得为官一任，法律上规定的市长五年为一届，显然是有这方面的考虑，看来要想真正当好一个城市的市长不但要沉下心来为这里的老百姓谋幸福，还得有足够的时间来为老百姓谋幸福，而且市长的业绩到底好不好，最终应该由市长的服务对象，也就是市民们说了算，而不能仅仅是由“空投”这些市长们来的上级部门去考评。只有一个城市的发展真正让老百姓满意了，市长的进步才算是货真价实的。

　　感谢收看《央视论坛》。再见。

　　播出时间：2004年7月7日

　　策划：杨红

　　编辑：马媛

　　嘉宾：

　　夏家骏——全国政协常委中国政法大学法律史研究中心研究员

　　汪玉凯——国家行政学院教授