燕山大讲堂第32期 李炜光 政府花钱的秘密2

李炜光教授在燕山大讲堂现场

　　被忽略的纳税人权利

中国人民勤劳智慧，非常能吃苦，改革开放30年，创造了巨量的财富，这是没有争议的。问题是这30年经济虽有大的长进，却没能使社会上的多数人享受到比较理想的国民福利。比如公共医疗、社会保障、基础教育、基本住房等社会福利，还有，社会成员之间的贫富差距、东西部差距、城乡差距以及城乡各自内部的差距等，都有越拉越大的趋势。这些恰恰应该是由政府收了税之后应当提供的公共产品和公共服务，30年来非但没有很好地解决，反倒加重了，这是近来最让人担忧的事情。

人民创造财富，就应当享受到相应的国民福利，这是大家交税的理由，也是我们这个社会需要一个政府的理由，两者应该是正相关的关系，经济增长使政府财政收入增加，财政增加提供公共服务的能力就提升，人民享受的福利待遇从道理上说就应该得到逐步改善，而不是相反。但是现在停下来回头看看，感觉不大是这么回事。这就是我想讲的一个悖论。

这个问题已经引起了决策者的注意，提出了建设和谐社会理念，并且从绝对额上开始逐步增加对社会保障、医疗、教育等财力的投入。政策上每年都在加大对社会保障等提高国民福利方面的财政支出，近年来力度在逐渐加大。

问题是我们刚才所说的种种不公和巨大的差距却并没有因为实施了这样的政策而得到改善，相对来说，多数问题非但没有解决好，反而更加严重了。这个悖论反应出了公共福利领域的供求矛盾日益严重和激化。各种本来应该由政府承担的福利性制度安排在逐渐弱化。而公民个人承担的教育、医疗和住房成本在不断的上升。有一位作家说，“所谓改革直接看到的效应，就是政府在不断的丢包袱，老百姓在不断的接包袱”，这句话关乎实质。

“盛世”怎么会出现这种情况呢？GDP增长很快，政府财政收入也很多，但是由于我们没有很好的解决国民福利问题，整个发展含金量，它的价值、它的意义无形中下降了。如果连看病、医疗、养老都还存在很大的问题，这样的国家、这样的人民不会有很高的地位。

我们经常讲经济结构失衡，失衡可以从两个方面理解。一个就是由于我们所处的客观发展条件造成的公共产品和公共服务的供给不足；第二种失衡是由于政府的主观“失责”，它能做，可以做，也做得到，但是没有做，没有尽到责任，从而造成公共服务的供给不足。这两种失衡，在改革开放的前期，第一个理由是成立的。但从21世纪开始的近10年左右的时间，我们感觉上确实是“不差钱”了，可以操办世界规模的盛会，让世界各国的人们刮目相看，如果仍以“国家穷”为理由，就说不过去了，所以不能笼统地讲失衡，要看究竟是什么东西失衡了。

政府存在的理由就是为社会提供公共产品和公共服务，就是为大家服务，这是政府的职责所在。纳税人拿钱供政府，税收除了维护政府日常行运转外，绝大部分都应该用来提高国民的福利，搞好公共服务。在座有很多学法律的，从法理上来说政府和公民之间是平等的关系。有一句名言，税收是文明的对价。有些产品、有些服务，公民自己不能生产，只能花钱买，找政府买。所以这是一个非常简单的问题，回到常识，要回你的国民福利、基本的公共服务和公共产品的权利，争取到你作为一个纳税人权利，比空谈民主宪政要好得多、实在得多。

这里有三个误区。第一，公民缴税的目的问题。税收宣传上一直说交税是支援国家建设，到底是为了什么？我们国家的宪法第56条规定：中华人民共和国的公民有纳税的义务。但是现代税制和公共财政的基本道理告诉我们，公民交税是为了换取政府提供公共服务的一份责任。衡量一个政府是好政府还是一个赖政府，就看它这个责任履行得怎么样，而以往，我们把交税的目的给虚化了，给模糊了。

现在个税起征点是2000，在北京这样的超大城市，大家知道2000元意味着什么。换句话说，税收侵入了你的必要生活支出，你把过日子的钱给交了税了。稍微达到中等阶层的人都会感觉到税负的沉重，它的日益逼近。现在个人所得税起征点和分类的税制规定有人所共知的缺陷，就是改不了。我们呼吁税收一定要合理、公平，一定要照顾低收入者，或者是中等收入者，但现在个人所得税的规定偏偏是在挤压中等收入阶层的必要生活空间。

前两年我参加过一个中国财税论坛，房地产大鳄任志强先生说的一句话我印象特别深，他说我每年交了超过百万的个人所得税。但是等到我去需要政府提供点服务的时候，感觉一点作用也没有，找政府办事还得拿钱“开路”，请客、吃饭、送礼、送卡、“一个也不能少”，交了税多少得有点权利呀，实际上没有。理论上、实践上没有把这两者挂起钩来。

听陕西一位朋友讲过一个真实的事情。去年，陕西西安市一个多年的纳税模范户，做油漆生意的。他邻居家着火，很快把他们家也点着了，所有的家产一烧而光。他没买任何保险，找邻居索赔，邻居家烧得一无所有，比他还惨。情急之中，他想，自己不是多年的纳税模范吗，去找税务局，看政府能不能救济一下。找到税务局，税务局说没这方面的规定，也没这笔资金。这位纳税模范陷入绝望——平常交给政府那么多钱，当我有灾难了，怎么一点帮助都得不到？这事之后，陕西的一些学者提出建立一个政府救助纳税人特殊灾害的基金。这社会上遭灾的人总是极少数，政府从税收里拿出一点零头就足以支援受难的纳税人个体了，为什么不能做呢？

如果我们的征税者、纳税者都有纳税人的权利意识，把纳税人权利认真地写进宪法里，或者写进税收基本法里，这样的基金就有可能成立。我们在纳税宣传的时候，不能把交税只当作公民的义务，它还是公民的一项权利。如果把这个观念变成我们的一种文化、一种行动，情况就会好得多。

第二个误区，政府职能的定位问题。改革开放30年一直在找政府职能的边界在什么地方？按照市场经济的理论，市场和公民的权利到哪儿政府的边界就划在哪儿。既然是边界，就应该认真地用法律把它划定下来，任何人不得越界，包括掌权者。18世纪，英国首相小威廉•皮特有句名言：“风能进、雨能进、国王不能进”，就是穷人的破房子风能打进来，雨能下进来，但是国王不能进，因为我这个破房子有法律保护的。但我们没有这样的传统，总是强调国家利益，国家财产，公民个人的财产微不足道，也没有受到法律的认真保护。最近两年终于有了《物权法》。不过，这还只是个残缺不全的法，不过是有胜于无罢了。

税收首先就要划定权利范围，征税是对公民的私有财产征税，至少得跟大家商量一下，通过代议制的形式，人大讨论通过了，这个税种、税目、税率大家都认可了、接受了，纳税人的遵从度自然就提高。如果征税这样的大事都没商量，我说征得太多了，你还是该怎么征就怎么征，我自然讨厌这样的赋税，唯恐避之不及。我记得消费税调整的时候，汽车业100多家老总联名给人大写信试图影响一下这个决策。但是直到政策出台，100多个企业家没有收到全国人大的任何回应，这起码是不懂得尊重纳税人，一副高高在上的架势。政府的公权力和百姓的私权力界限不清，这是一个需要解决的问题。

第三个误区，公共支出问题。为什么政府每年都要安排预算？我们跟美国或者其他西方国家不一样的地方是，他们大部分的费用，支出在社会保障和国民福利上，而中国的财政支出大部分是用于经济建设上。像去年开始的4万亿的投资，这是一笔很大的支出项目。这样的支出项目没有经过全国人大的审批，连个讨论、听证都没有。

我在2002年的时候就写文章鼓吹“把民主宪政引入到财政税收领域”，当时提出这个问题，在社会上任何反应都没有，只在学术界内部有点影响。而现在再谈财政税收问题，已经变成敏感话题了。谈财政、谈税收、谈转移支付、谈国债怎么能成敏感话题了呢？正是因为财政税收数字的背后就是涉及到每个人的权利和利益，公民的纳税人意识在觉醒。很多国民、普通老百姓都开始意识到自己应该有这个权利了。

邓小平有一个很重要改革思想就是放权，让基层政府或者是企业都有治理的权力。他在80年代搞的经济改革就是减税、让利。基层、企业有了一些权力，所以80年代中期以前我国的经济发展非常活跃，社会保障也是最好的时期。各省、县、市政府有钱后，办了不少有利于提高民众福利的事情。

可是，这种改革就与中央集权的政治体制发生了矛盾，减税、让利是把权利往下放，与政治权力高度集中的集权体制相矛盾，中央政府无法承受“两个比重”下降的事实，这样就有了1994年以后的分税制。分税制使得邓小平的放权、减税的改革中断了，这是非常遗憾的事情。对邓本人来说，他是痛感计划经济时代高度集权的弊端，可是94年的分税制改革以后，其实质是又回到集权体制的老路上了。像征税这样的大事，仍然是没有商量的余地，两会上，就会有官员说个人所得税不讨论，4万亿不讨论。有的人大代表感到非常恼火，你们既然都决定了，还让我们来干什么？问得好！