农民日报：农业投资立法的思考

    随着我国以工补农、以城带乡发展方略的实施，我国农业和农村经济发展迎来了新的历史机遇，农业投入体制也发生了重大的变化，投资主体走向多元化，资金来源形成多渠道化。但限于农业投入法律的缺失，使得农业投入带有很大的随意性、不合理性，与全国政策的不统一性。因此，应建立和健全农业投资立法体系，引导、支持、规范和保护农业投资资金，让有限的资金能真正用于“三农”建设和发展。

　　我国农业投资立法现状

　　目前，我国农业投资立法体系很不完善，一是财政支农的法律依据不健全，我国现行《农业法》中虽然对农业投资有所规定，但因该部法律为农业基本法，在对农业投入与支持的指导原则、体制结构和具体规范设计上的内容比较原则，操作性不强，缺乏对政府扶持和保护农业发展的相关职权实现有效、及时监督的制度设计；二是社会资本进入农业投资的法律保障不健全，严格地说，我国目前还没有真正建立能够依据市场规律促进社会主体对农业的投资、保障投资者利益的法律制度。

　　农业投资立法的缺位导致涉农投入不足

　　涉农投入的总量相对较低，并有相当程度的缩减首先是财政资金投入不足，占财政总支出的比重下降。2008年，我国财政用于农业的支出5955.5亿元，占财政总支出的比重大致在9.5%左右，比1990年的10%约低0.5 个百分点，比1980年的12%约低1个百分点。其次，农户和农村集体用于农业投资的比重也在持续下跌，农民的大量资金流向第二、三产业。最后，农业对社会其他资金的吸引力也不大，现行法律缺乏向农业倾斜的利益激励机制。

　　涉农信贷资金严重不足在银行金融机构的资产中，涉农信贷资产所占份额自改革开放后出现了先上升后下降的变动趋势，由1980年的5.5%上升到1992年的8.0%，1993年后又开始下降，目前平均为5.2%。在各大商业银行纷纷撤出农村后，仅靠农村信用社的信贷实力很难解决农户贷款难问题。一方面农业贷款需求逐年大幅增长，另一方面却是农业信贷资金供应不足，农业信贷供需矛盾突出。

　　涉农投入主体混乱，主体间权责划分不清由于农业投入主体错位，主体间职责不明导致农业投入市场上的两种行为：一是金融机构按政府要求的经营范围，农业贷款资金的管理低效、盲目。二是农业企业私自改变经营内容，从事非农产业投资，追求自身利益的最大化。现代农业市场发展需要多元化的平等竞争的投入主体，我国农业投资市场已出现这种趋势，但因无法律规范，造成涉农投资严重滞后不足。

　　涉农投入的结构不科学首先，涉农资金用于行政运行费用比建设性的支出比重高，支援农业生产支出和农林水气部门的事业费是财政农业支出的主体，所占比重大体维持在70%的水平上下。其次，大中型带有社会性质的水利建设比重大于直接用于农业基础设施建设的投放量，对农业节水技术研究推广投入不够。最后，涉农资金对农民的直接收入支持较少，农村中小型基础设施建设资金缺口仍很大。

　　管理缺位导致资金投入效率低下首先，中央与地方对涉农投入的权责划分不清，增加了资金安排使用过程中的随意性。其次，涉农投入政出多门，资金使用重复、低效现象严重,不利于统一监督、管理和协调，不能形成有效的合力。最后，涉农资金的使用缺乏有效的监督体制，项目审批缺乏制度化、公开化、科学化，很难避免盲目性和随意性。

　　农业保险机制严重缺位我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，自然灾害、意外事故发生频繁，给农业、农村、农民造成了巨大的经济损失，个体农民自身承担风险的能力又极其有限，因此，利用保险手段是降低农民农业风险的重要手段之一。由于我国农业保险市场经营主体的结构性缺位，导致农业保险有效供给不足，实现农业保险的全覆盖将是一个长期的过程。

　　农业投资立法是实现农业现代化的重要保障

　　农业在国民经济中的基础地位是农业投入政策及其相关法律法规形成的重要原因。农业在市场经济中的弱质性是农业投入政策及其相关法律法规形成的深层依据。

　　涉农投资的专门法律是实现农业投资持续、稳定增长，确保实现农村经济发展目标的重要保证近几年，中央连续出台了一系列政策文件，对财政支农资金的规模做出了明确规定。根据国内外的经验，有必要制定农业投入的专门法律，用法律制度来确保农业投入的稳定增长，确保农业和农村经济持续稳定发展。

　　为了完善我国现行农业投资法律体系，保证各项支农政策措施落到实处,必须加强农业投资立法我国涉农投资方面的立法只是零散地出现在《农业法》、《农业技术推广法》等法律法规中，没有独立完整的涉农投资法律体系，对涉农投资的保护缺乏具体的可操作性规定。制定专门的农业投入法，对农业投入、资金使用与管理等作出明确具体的规定，有利于把我国农业投资活动纳入法制化、规范化，保证政府支持与保护农业的措施落到实处。

　　开展农业投资立法是合理界定农业投入范畴和规范农业投资管理的重要手段加快农业投入立法，以规范各部门和地方各级政府的农业投资行为，明确界定中央和地方政府的职责边界，协调中央及地方各部门的责权关系，统筹农业投入，提高专业部门在农业投入工作中的影响，减少农业投资管理的随意性、盲目性。

　　农业投资立法是实施涉农投入政策的保障

　　我国对农业投入的行为主要是通过中央政府和地方各级政府所制定的各种农业投入政策来调整和规范的，政策与法律相比存在明显的不足。首先政策本身具有很大的灵活性与不稳定性，缺乏约束和保障，不能兼顾各投入主体尤其是财政投入以外的投入主体所关心的切身利益。其次，多数政策都是权限性划分和程序性规定，没有明确的责任约束机制。再次，各类农业投资政策众多、政出多门，不同文件间存在很多重叠或者冲突，缺乏长期性。因此，只有通过农业投资立法，才能建立起有利于农业发展的政府投入稳定增长机制，引导、吸引农户资金、集体资金以及其他社会资金向农业投入。