吴敬琏：十一五落实存在四大体制性障碍

　　由国务院发展研究中心学术指导，中国经济时报社主办，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部、产业经济研究部合作支持的“第二届中国经济前瞻论坛”全国经济界年会，于2010年12月18～19日（周六、日），在北京希尔顿酒店举办。主题为“‘十二五’：区域经济/能源产业”。以下是国务院发展研究中心研究员、著名经济学家吴敬琏发表的重要演讲：

　　我曾经长期在中国科学院经济研究所工作过三十年，这个经济研究所是中国科学院党组和主要是计委党组双层领导的，所以我们年年的工作一个就是分钱分物，算帐把它算清楚，然后规定了计划，下达计划以后就检查计划的执行。后来觉得好象还不够，又设立了一个经委，经委的年度计划主要是对短期资源、对于物资的进行配，天天开调度会议调度。计划经济不是这样，市场经济和计划经济比起来不是这样，我们这里改了一个名字叫“规划”，不叫“计划”，其实名字不重要，问题是实质。有一些市场经济国家，比如韩国、日本，他们还叫“计划”，日本有计划院、计划厅，韩国有计划院，但是那个是市场经济计划，市场经济计划是靠市场机制。

    所谓市场机制就是价格机制，就是市场形成这个价格是反映供求的，也就是反映资源稀缺程度的。所谓资源稀缺程度，就是物以稀为贵，我们学过经济学的人都知道，这个价格能够反映资源稀缺程度的价格，它可以把资源引导到最有效的地方去。当然，在东亚国家因为市场发育程度还很低，所以还配合以政府的产业政策，就是说以市场为主、产业政策为辅，用这样的方式来实现规划。因为规划本身已经不是一个配置资源的具体计划，它已经变成一个提供全局信息、提供长远信息的一个预测性的计划，它的职能已经发生了变化。这种预测是不是完全准确？这个并没有绝对的保障，还是要靠实际的市场运作来矫正它。

　　即使在我们这里保留了一些约束性指标，这个约束性指标也不是完全靠约束指令的完成情况来实现的。如果只是这样的话，就会出现今年这种情况，拉闸限电。最近有一些世行专家，参与了我们“十二五”预研究的专家，到了地方上去，到居民家里都没电了。实际上是不是真的达到了这个指标呢？这个很难说。没有电了，就开柴油机，柴油机对于节能减排，很难统计，人们都感觉到了，柴油荒，是因为几大石油公司的问题，另一方面的问题就是从需求方面来说的。这个指标到底是完成了，还是没有完成呢？用这个方法，是说不清楚的。第一，约束性指标很少，不可能是全面性的，不是所有的主要资源都用指标来配置。第二，即使是约束性指标，它的完成也要靠其他的体制和机制。最近，胡总书记在经济工作会议上讲了，我们明年“十二五”的经济工作要依靠体制和机制。对于市场经济来说，是依靠有效的体制和机制，有效的体制和机制大体上说来，就是我刚才说的，一个有效的市场，辅之以政府的以市场为基础的产业政策的运作。这个东西我们现在并不具备，至少是并不完全具备，这是我们面临的问题。规划的基本条件我刚才说了，是这样的。因为它不具备，所以现在就出现了一个问题。很多干部、政府官员领导还是习惯于用他顺手的办法，就是用行政权力和行政手段，因为他也没有别的手段可用，不能指责他的认识问题，这是一个现实问题。

　　“十一五”是落实情况不够理想的基本原因，就在于保证规划落实的这些条件还没有建立起来或者说是没有完全具备。在讨论“十一五”的时候，就是“十一五”做规划以前，“十五”计划和“十一五”计划，我都是属于专家委员会的成员，“十一五”计划我还是专家委员会的副主任，我们当时曾经讨论过“十一五”的落实，经济增长方式，后来叫“经济发展方式转变”，它的体制性障碍。当时大致上说有四个体制性的障碍：

　　一是政府保持对土地信贷的重要稀缺资源的配置权力，根据中央十四次代表大会在确定了中国改革的目标是社会主义市场经济的时候，给市场经济下了一个明确的定义，所谓市场经济，就是在这种经济中，市场在资源配置中起基础性作用，但是这一点我们并没有完全做好，特别是二十一世纪初期以来，我们城市化加速了，城市化加速以后，各级政府手中就掌握了一个新的重要的资源配置权力，就是土地。因为按照我们的法律，城市土地是国有，而农村土地又属于集体，于是各级政府就可以用很低的价格从农村把土地拿过来，土地是掌握在各级政府手里的。

　　二是以GDP的增长速度为主的政绩标准，政绩标准不光是组织部门有政绩标准来考核，它变成一个全社会的共识，而且对于这个问题的解决，确实比较困难，因为从上到下的考核必须要指标很简单，如果只有这一种考核方法的话，我看它就是突出GDP了。西方的经济学界考虑GDP不能够代表人民的福利，这个已经讨论了几十年了，但是最终也没有设计出一个很简单的指标能够反映繁荣的程度。如果你只有一种考核方法，就是从上到下的考核，必须要把考核指标弄得很简单，这就牵扯到其他方面的改革，不只是经济改革能解决的问题。因为这两条，于是我们各级政府的官员们就会运用自己手里配置资源的权力，用大量的资源去营造政绩，政绩等于GDP增长，这是“十一五”规划时期，在制定“十一五”以前，大家认为要执行“十一五”以增长方式转变为主线会碰到的体制性障碍最重要的两条。还有更多的条是辅助性的。

　　三是现在的财税体制不管是从收入还是从支出，都使得各级政府要把GDP搞上去，特别是物质生产部门的增长速度搞上去，否则日子很难过。从收入方面来说，就是生产型的增值税是占税收的一半，生产型的增值税直接跟物质生产部门有关的。从支出方面来说，现在发生一个很大的问题，就是所谓地方政府收入和支出不对应，或者叫收入和财力、和事权不对应。也有不同的看法，但是多数经济学家认为，中国发生的主要问题是支出责任过分下移，支出责任在中国叫“事权”，在财政学上叫“支出责任”，最主要的支出责任一个是义务教育，一个是社会保障，大头在县以下。收入和支出的机制使得各级政府附加了一个条件，就是一定要想办法把GDP搞上去，不然日子就过不了。

　　四是资源要素价格。行政定价，而且按照市场经济的传统，低价政策，鼓励了浪费资源、破坏环境。当时要能够完满地实现“十一五”规划，这些体制性障碍要消除，但是这些体制性障碍看来“十一五”期间消除的程度不太高，所以就使得“十一五”这个很好的目标，也指出了正确的途径，但是它落实的程度很不理想。这是讲“十一五”规划的时候，“十一五”以前已经发现了这些问题，但是解决得不是很好。“十一五”执行期间，我们又发现了新的问题，就是在“十一五”期间的核心就是转变经济增长方式也好，转变经济发展方式也好，其核心就在于提高技术、知识、人力资本，就是人的能力、人的知识的贡献率。从靠投资、靠自然资源投入来拉动的一种增长方式或者叫发展方式转向靠技术进步、靠效率提高支撑的一种增长方式或者叫发展方式。这里就有个很重要的事情，就是增大技术的含量、增大知识的含量，提高附加值，这是它的核心。