评论：中央政府必须在户籍改革上有所作为

尽快让农民工“自由落户”财新网评论 | 陈金永 实现农民工在就业上“用脚投票”，在政治上“用手投票”，中央政府必须有所作为
 
中国特殊的城镇化路径，造成了数以亿计的“农民工”群体。下一步，中国应该走正常的城镇化道路，让人口城镇化和工业化进程相匹配，逐步实现农民工“市民化”，让农民工共享经济社会发展的成果。而农民工入籍城市，必将爆发巨大的生产力与消费力，这是中国下一轮经济发展的关键。　　让农民工“自由落户”30年来，中国出口导向型的工业化，虽然成功地推动了经济增长，但在遭遇全球经济的起伏动荡时，仍十分脆弱。2008-2009年，中国的出口遭受重创，出口额曾大幅下跌。2009年初，约有两千三百万民工失业。今年以来，尽管出口额明显回升，但中国居民的总体消费力仍然疲弱，难以维持经济持续高速发展。2008年，中国居民消费与GDP比率是35%，远低于国际上大约55-60%的正常水平。该比例在所有大国中也是最低的。在2009年的大多数时间，中国的经济增长仍然主要由投资推动，消费的比例只占很小的部分。现行城乡二元结构使城镇化进程无法有效推动国内消费。尽管中国城镇常住人口占比已由1980年的20%，快速提高至2010年的47%，但实际上，真正享有城镇居民权利与福利的人口，大约只占全国人口的30%。 中农办主任陈锡文曾指出，目前中国统计的城镇人口中，有两亿人并没享受市民的权利。　　中国城镇常住人口，1978年为1.7亿，目前为6.2亿，30多年增加了4.5亿。其中，约1亿是城镇自然增长人口，剩下的3.5亿是从农村转入城市的人口。30多年来，这3.5亿城镇化人口中，有两亿人由农村户籍转为城镇户籍，但还有1.5亿人没有城镇户籍。这1.5亿“不完整城镇化”的人群主要是农民工。农民工远离家乡在外谋生，工厂就业的，通常住在工地或简易宿舍，从事服务业的多半住在“城中村”。由于受整个二元结构的制约，他们的工作收入低微，缺乏社会保障，虽然在城镇工作和生活，却难以享受城镇居民待遇。　　当前，中国正处于后危机时期，发展转型已成为“十二五”规划的核心。中国人口老化正在加速，年轻的民工数量减少，生态环境的压力越来越大，而来自外部的压力也在增大，贸易保护主义抬头，出口贸易摩擦日益增多。如果不能持续扩大内需，中国经济转型就是空话。中国不能长期肩负着“世界工厂”的角色，从事全球耗能高、对环境破坏大的产业，即低附加值的制造业。中国是一个人口大国，一定要回到注重内需上来。而最为关键的是，让城镇化的人口、让从农村来的农民工也来带动内需。在后危机时期，关键的战略应该是推动完整的、正常的城镇化。　　实现这样的目标必须加快户籍改革，促进农民工“市民化”；让民工有本地的户籍，可以定居下来生活，作比较长远的打算。让他们享有国家的失业保险、养老保险等，让留守丈夫、更多的留守妻子可以到城里来，让他们的子女也可以像城市孩子一样就读当地的公立学校，而不遭受歧视。农民工有了本地的户籍，可以全面参与城镇公共事务管理，也可以像其他城里的人，选择工作，发挥每人所长，生活（包括消费）没有太多的后顾之忧。这样的城镇化才能扩大内需，才可推动一个真正的“城镇化—经济发展”的良性循环。　　这里，我建议实行“渐进中寻求突破”的城市化方案：“十二五”期间，中国应实现城镇化与工业化并进。可行的步骤是：第一步，大小城市向掌握熟练技术、又有稳定就业的农民工开放当地户籍登记；然后，逐步有序地向其他农民工开放户籍；最终，使所有的农民工“完整城镇化”，可以举家永久性迁移。　　开放户籍的价值目前，中国农民工大约占总人口的10%，如果每年能解决1% （约一千五百万人）的户籍问题, 再加上每年新增的民工，大概10-15 年应可解决这个世界性难题。按粗略测算，1500万农民工变为市民，国家每年财政支出将增加450亿元左右 ，约占2009年国家财政总收入（68477亿元）的0.7%。这是中国财政完全可以承受的。改善农民工的待遇，不但对民工有好处，对中国经济发展和社会转型也有极大益处。　　首先，从拉动居民消费的经济战略角度出发，农民工的潜力巨大。农民工可以是一个非常庞大的消费群体，一亿五千万的民工，加上家庭人口，人口总共超过二亿，是美国人口的三分之二。经济学家蔡昉就曾预言，农民工是中国经济未来的“新巨人” (new giant)。农民工的人均收入是普通农民的两三倍；近几年，农民工的工资增长较快 （特别是青壮年农民工）。可以预料，这个趋势在未来一二十年还会持续（这是进入“刘易斯转折期”的一个效应）。据全国总工会近期的报告，农民工中，15-30岁年龄段的占大多数，达到六成左右。这个年龄组的消费潜力很高。如果可以让他们定居下来生活，作比较长远的打算，他们的子女可以像当地居民的子女一样当地就读，他们在城镇的生活、住房、上学的消费会更大。不难想象，如果把这两亿人的劳动效率、消费潜力都释放出来，中国可以增加多少耐用品的消费，服务行业可以增加多少的生意。美国二次大战后经济发展快速，有赖于汽车工业的成长。而“汽车大王”福特的成功秘诀，就是一方面应用大量生产(mass production)的模式，降低成本；一方面，给汽车工人较高的工资，让他们成为新的中产阶级，有能力购买汽车，推动国内大量消费(mass consumption)，制造一个“生产—消费”的良性循环。　　第二，中国的工业肯定要向高技术、高附加值发展，这需要大量的熟练技术工人。但是，目前农民工的技能结构与之很不相符，大量的农民工主要是低技术的普通工。中国只有培养大批有技术的工人，才能逐步向较高附加值的工业转型.近期的“民工荒”，部分是因为技术工人短缺。农民工是中国工业的重要支柱，给有技术的农民工本地城市户口，可以有力地促进这个技术转型。中国需要技术农民工，工厂的老板也需要他们，需要有人会操作复杂的机器，而且能“留得住”并安心工作。有技术的农民工可以拿到较高的工资，也就有能力支付社会福利的费用。看远一点，只要有地方财税制度改革相配套，他们不会给地方政府添负担。更长远一点看，给有技术的农民工“上户口”会促使大量的农民工转为技术工人,有力调动农民工的积极性，投资于职业培训。给有技术的农民工本地户口，是双赢之选。近年一些城市向有固定就业的非本地户籍大学毕业生开放户籍，也体现了这种逻辑。我认为，依照这个道理，改革的步伐可以更大一点，应尽快向有技术的农民工开放城市户籍。　　中央政府应做什么？逐步开放户籍给农民工的具体措施，广东、重庆、成都正朝着这个方向走，推出了本省（市）农民工落户城镇的一些政策措施。尽管其改革步伐仍在有限的范围内，对象限于本省(市) 的农民工，而且重庆还要求农民工“土地换户籍”，但这些都是朝着正确的方向前进了一步。 我认为，对这个关乎全国下一轮发展战略的重大措施，中央政府应予以大力带头推动与协助。这应包括：加大财政投入、积极立法。户籍改革作为一项重大措施，要求打破地域的界限，使跨省的农民工都可以落户（尤其在广东，大部分的民工都是外省人）。正如前文所述，目前农民工获得城市户籍的问题，有一大部分是广义的生活保障问题（社保、土地等）。这带有全局性，需要中央的领导及统筹，不能光单靠地方去摸索实验。中国经济的进一步发展，有赖于建立一个庞大的国内人力、产品市场。而建立一个统一畅通的国内市场，中央政府责无旁贷。美国经济力量之所以强大，有赖于一百多年来联邦政府努力建设国内大市场。把农民工落户城市扩大到其他省籍的农民工身上，更要“全国一盘棋”。　　我建议，中央政府应明令取消“宅基地换户籍”的政策。应该看到，农民工在城市打工、纳税，交各项社保费，就应该逐步拥有城市居民的福利，不应要拿自己的宅基地财产权来交换。宅基地大多是农民世代祖传下来的不动产，事实上也受到《物权法》等法律的保护，不能予取予夺。10月底，全国人大常委会通过的《社会保险法》规定，在中国境内打工(包括外国人士)并依法缴社保费，就可以享受社会保险待遇，并不要求交出家庭财产。这一个基本原则, 理所当然适用于农民工。此外，“宅基地换户籍”，操作上相当复杂，牵涉面太大，跨省市“交换”也不大可能。同时，应该看到，要逐步消除城乡居民的收入差距、权利“鸿沟”，除了要放宽农民进入城市的制度限制，还必须从政治上改变农民的弱势地位。今年3月，全国人大通过了《选举法》修正案，决定城乡居民“同票同权”，按相同人口比例选举人大代表。我认为，这对城乡居民实现法律和政治、经济平等至关重要。这主要体现在平等的投票权和“一人一票” 的同等代表性（原先比例是4:1，偏向于城市人口）。　　落实投票权城乡平等，要解决一个重要的技术性问题：农民工在哪里投票？目前的做法是让选民在户籍地（农村）投票，而不是他们实际居住地。目前有一亿多农民工在外打工，让农民工回到农村投票，很不切实际，尤其是他们现在一年中大部分时间都呆在城市里，老家离工作地几千公里（除了回家过春节，很少回乡，在春节期间也只有一半的农民工回家）。这一亿多农村户口的民工，是农村（户籍人口）中教育程度较高，能力较强的人口，把他们排斥在选举系统外，不能投票，这将使实现城乡选举权平等变成一句空话，加剧主流社会对民工的排斥。落实新《选举法》，惟一符合逻辑和法理的措施，就是让农民工在他们的居住地，即在城市社区投票。当然，这存在不少统计、技术上的问题，需仔细研究讨论，但不能无限期搁置。对此，中央政府应有所作为，制定可操作的方案。　　新生代农民工对城市生活、事务的参与有一定的诉求，也不可能把他们长期排斥在外。如果农民工既可以流动打工——“用脚投票”，同时也可以“用手投票”, 这就会有力地促进在中国建立一套城乡、地区平等的制度。这必然会为推行更彻底的户籍改革, 奠定更为坚实的制度基础。■　　作者为华盛顿大学地理系教授，全文详见“中国要走正常城镇化道路”