户籍一元化改革必须保障好农民利益

户籍一元化改革必须保障好农民利益

吴理财

日前，广州市出台户籍新政，取消户口的农与非农之分，逐步推进城乡一体化户籍管理制度。就这一改革本身而言，理当无可非议。从经济社会角度而言，拆除横亘于城乡之间的户籍制度樊篱，有利于城乡之间人口、技术和资本等生产要素的自由流动，推动城乡统筹发展和城乡社会融合；从政治发展角度来说，废除歧视性二元人口政策，有利于建构统一的公民身份，无论农民还是市民均能享受同等的公民权利，促进现代公民社会发展和现代国家转型。

虽然我国当初推行二元户籍制度对于尽快恢复国民生产、维护公共秩序、加快国家工业化建设具有一定的历史意义，但是这项制度的实质却是把农民捆绑于土地之上，并汲取农民的部分土地收益服务于国家工业化和城市建设，最终形成城乡分治的二元化社会结构，作为农民却不能跟城市居民一样享受同等的福利。改革开放以后，这种不公平的人口制度虽然遭到人们普遍诟病，但是人们盼望已久的户籍新政却并未很快展开。直到1990年代中后期，这一户籍制度才开始在一些地方有所松动，不再人为地把人口区分为城市户口和农村户口。2003年起，全国许多省市均开始了户籍制度改革，但上海、北京等一些大城市的户籍制度改革迟至今日才开始试水。

回顾我国户籍制度改革缓慢历程，不难发现，这项不平等制度的改革是以附着其上的教育、就业、医疗、养老等城市居民的特有福利及其特权消解为前提，并以其消解的速度决定着户籍制度改革的快慢。也就是说，一些地方之所以户籍制度改革推行得较快，是因为这些地方的城市居民的特有福利已经所剩无几；一些大城市之所以户籍制度改革推行得缓慢，是因为这些大城市至今仍然保留着诸多城市居民“剩余福利”，譬如北京、上海市民的子女可以享受更多的高考福利和优质教育资源，而其他的居民子女却因为不能拥有该地区户口而不能享受同等的待遇，同样是这个原因，由于附着于户籍之上的高考福利存在着巨大的地区差异，导致高考移民屡禁不绝。因此，废除既有不平等的二元户籍政策，逐步推进城乡一元化户籍管理制度，乃大势所趋、人心所向。

但是，我们从一些媒体报道了解到，许多当地农民并没有因为实行户籍一元化改革而欢呼雀跃，特别是对于那些居住在广州市区城中村以及一些城乡接合部的农民来说，他们更愿意继续保留“农民”身份，不情愿“被城市化”。他们担心一旦丢掉“农民”身份，与这种身份相关联的土地、宅基地、人口计划生育等权益“被侵害”。他们宁愿保住这些触手可及的现实利益，也不会被那些虚无缥缈的市民身份光环所诱惑。

农民的这些担心并非没有道理。近年一些地方政府之所以积极推行所谓户籍新政，其实际目的乃是变相地侵夺农民土地。他们急切地把农民户口改为城市户口，大规模推行“村改居”工程，其背后动因是便于侵占农民的土地，拿农民的土地换取所谓的财政收入和GDP的增长。而失去土地的农民并没有得到合理的补偿，甚至沦为“无土地、无住房、无工作”的三无人员，不仅严重侵害了农民的合法权益，而且还产生了新的社会不安定因素，影响了城乡社会融合和社会和谐发展。

所以，要把户籍新政真正办成惠民的善政，必须切实保障好农民的合法权益，始终把实现好、维护好、发展好农民的根本利益作为户籍新政的出发点和落脚点。广州市在推进城乡一元化户籍新政时，没有一夜之间把所有农民改为“市民”，而是分类分步推进一元化户籍制度改革：第一步是取消“农业户口”和“非农业户口”划分，将两者统一登记为广州市居民户口，形成一元化户籍制度的“总体框架”；第二步是公安部门将在广州市居民户口底册上对原农业和非农业户口人员加注相关标识，社保、劳动就业、计生、国土等各相关职能部门也相应加注标识，根据不同身份适用不同政策；经过第二步的过渡期后，各职能部门逐步改革配套政策，实现城乡“同是居民、同等待遇”，在此基础上跨出第三步，即公安部门取消农业和非农业户口人员标志，真正实现“户籍一元化”。这样三步走的分类推进户籍改革是一种现实可行的选择，关键是落实好相关的配套改革，让农民放心不因为这项改革而利益受损。

第一，始终坚持以人为本，尊重农民意愿，着力解决好农民的土地问题，切实保障农民的合法权益。在农民土地问题上，一要稳定农村土地承包关系，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系保持稳定并长久不变；二要建立健全土地承包经营权流转市场。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。农地的流转必须坚持依法自愿有偿的原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流，也不能妨碍自主流转；三要实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模；四要改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，要按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，并解决好被征地农民就业、住房和社会保障等现实问题；五要完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。之所以要注重农民的土地问题，是因为当下的土地依然承载了农民维持生计和社会保障等诸多目前难以替代的功能。在解决好农民的土地问题的同时，还要注意城乡之间计生、社保、劳动就业等方面政策的衔接，从而保障好农民的合法权益。

第二，大力推进城乡公共服务均等化，尽快建立覆盖城乡的一体化社会保障体系，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。当前最紧要的是，发展农村文化教育、医疗卫生等社会事业，加强农村基础设施建设，推进城乡公共服务均等化，彻底改变城乡之间公共资源不合理配置局面，努力使广大城乡人民都能实现学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。

第三，积极建立促进城乡经济社会发展一体化制度，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，最终实现城乡社会、经济、政治、文化的协调发展。一是统筹城乡规划，合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局；二是统筹城乡产业发展，优化农村产业结构，发展农村服务业和乡镇企业，引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动；三是统筹城乡基础设施建设和公共服务，全面提高财政保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度；四是统筹城乡劳动就业，加快建立城乡统一的人力资源市场。加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇；五是统筹城乡社会管理，推动流动人口服务和管理体制创新。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。

总之，广州市户籍制度一元化改革是否成功，关键是看它能否保障好农民的合法权益。在推行户籍新政时，尤其值得人们深思的却是，原本伤害农民的旧户籍制度为何成为一些农民不愿舍弃的利益保护伞？值得人们警惕的则是，原本促进城乡社会融合、统筹发展的新户籍制度又是如何异化为侵害农民利益的合法外衣？