户籍变革的前提是“去利益化

这个题目并非心血来潮，而是变危为机、一石多鸟的历史性课题。而要探讨这个问题，首先就需要全面检视中国应对世界金融危机的基本对策。

还在危机显现之初的2008年10月11日，我就在一个小型学术报告会上提出四方面的整体对策：一是改善环境：抓住难得机遇，外争国际政治经济多极化格局，内创均享成果共建未来的城乡一体化格局；二是夯实基础：大力开展基础设施、基础保障、基础服务建设；三是创新路径：改变“国计优于民生”思路，选项尊重民心，投入倾斜民生，收益培育民力；四是变革制度：通过公平的法律机制动员各方面力量共克时艰，而不继续依靠“政府救市”。

也就在此时，国家主席胡锦涛说“首先要把国内的事情办好”。加速户籍变革，让更多人更早沐浴城市化、现代化阳光，属于“把我国自己的事情办好”的首要对策，是可以“保民生、促增长”的解困战略。

城市化是刺激经济的重要途径

应对世界金融危机需要刺激消费、需要扩大内需，这一结论10年来一直是中国上上下下的共识，经过2009“最困难的一年”的验证，其深入人心的程度更是毋庸置疑。

如果我们更客观，我们就应当承认，2009年被刺激起来的消费，其主体不是以“家电下乡”政策刺激起来的城乡居民吃穿用等方面的民生消费，而是体现在铁路建设、十大产业振兴计划上面的两三万个亿的政府消费。2010年中国还可以继续坚持“家电下乡”等政策甚至扩大范围，但已有通货膨胀巨大危险的诸多产业刺激政策必须有较大调整，因而“促增长”需要新的途径。

正是在这样的背景下，金融、经济学界很多人都把目光转向了城市化，因而有了2009年底中央经济工作会议“稳步推进城镇化”的政策和任务，有了“放宽中小城市和城镇户籍限制”的具体思路。说到稳步推进城镇化，作为20多年长期研究户籍制度的专家，我却不太赞成这样简单的运作思路，因为“进厂不进城、离土不离乡”的“小城镇之路”在20多年来的实践中已暴露出诸多问题，再也不能继续沿用。

“小城镇之路”弊大于利

世界各国、尤其是欧美发达国家的城市化之路，已经行进了一两百年，而我们中国却只能在二三十年里走完，因此，人家两百年里分别遇到的各种经济性、社会性难题，中国就会在二三十年内全部、同时遇到。

因此，上个世纪八十年代初期，经济、人口等学界的“中国城市化道路”之争异常激烈，尽管政府采用了“小城镇道路”而使争论事实上中止了，但呼吁直接走大城市发展之路的许多学者的不少真知灼见，却越来越受到重视。与“优先发展中小城镇”的思路相比，“优先发展大中城市”的思路，具有如下多方面既无法替代、又不可比拟的优势：

第一，刚开始现代化的中国，最稀缺的是用来投资的钱，而从投资效益看，在大中城市发展经济安置劳动力与人口，效益是中小城镇的数倍甚至十多倍；

第二，不断现代化的中国，最宝贵的资源是土地，而从占用土地看，安置同等人口、劳动力在大中城市，仅仅是中小城镇的几分之一甚至是十几分之一；

第三，加速现代化的中国，最害怕的是环境破坏，而数万个小城镇上蜂拥而起的乡镇企业，以低端技术进行低附加值生产，成为中国环境破坏的元凶。

第四，要实现现代化，中国人口太多、劳动力饱和而人才太少，中小城镇遍地开花，形成了低端劳力就近致富，高层次人才就业难的“人才逆淘汰”。

平心静气地讨论更多领域的更多问题，都可以得出“优先发展小城镇弊大于利，而优先发展大中城市利大于弊”的正确结论，可惜的是，百业待举的上世纪八十年代初期，中国最终选择了弊大于利但无需政府、尤其是中央财政投入的小城镇发展之路，使城市化、户籍变革成为30年改革中最落后的领域。

“城市已不堪重负”是伪命题

在小城镇道路受到普遍质疑的时候，大城市优先发展仍然没有成为社会的主流认识，一个重要的原因，就是近十年城市房价飞涨：百姓束手无策、怨声载道，政府越治越乱、手足无措。住房制度改革成为继医疗制度改革、教育制度改革之后的第三大败笔。正因为现实如此，一旦遇到要求户籍变革在大中小城市全面进行的建议时，各地政府、当管部门、相关学界甚至普通公众，都爱莫能助地摇摇头，用“城市已不堪重负，哪敢增加人口”的理由直接封杀。

一方面，居民住房严重短缺累积几十年之后，所有地方政府似乎都无力解决已有城镇居民的住房问题，自然更无法解决户籍变革之后必然会大量新增的人口的住房问题，因而希望“住房商品化”的房改政策以发展房地产、积累资金；另一方面，两代、甚至三代都没有房的公众实在不能太等待，因而也希望用集中两三代人的收入直接购房方式立即解决住房难的问题，官民双方不约而同地选择，使欧美发达国家、港澳台先发展地区先后摸索出来的 “低收入者廉租、高收入者购买”可行模式很长时期无人理睬，甚至至今也难登大雅之堂。

对个人而言，所谓城市化无非是解决进城生活、生产这两大问题。面对进城生活的问题，小城镇因为就业收入低、发展空间小等问题而日益被农民冷落，大城市却又因为房价飞涨而让人望而生畏、难以进入、难以立足；面对进城生产的问题，沿用至今的“进城农民工”办法，使问题当时表面得到解决却不断累积，劳动力素质提高难、城镇人口就业压力增大、第二代劳动力不愿吃苦等诸多更大、更复杂的问题，严重危及社会稳定。看似简单的两大问题，相互交集形成一个怪圈，使改革开放三十年的户籍制度变革似乎毫无功效、毫无出路。

户籍“去利益化”

近20年讨论户籍变革，我一直坚持“哪里跌倒哪里起”原则，要求找准病根后才处方。例如，户籍相关领域的社会不公平几乎全部源自于 “给户口捆绑上利益”，也就是拿户口作为社会资源分配工具、社会保障享受依据，因此，户籍变革的前提就是既然捆错就不再捆绑，为户籍卸去这“无法承受之重”，否则，不宜自夸为改革。

媒体现在探讨的 “户籍制度变革”其实是在“捆绑”前提下的最宏观的社会变革，简单地“城乡户口登记管理一体化”、“居住证替代暂住证”、“符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户”、“放宽中小城市和城镇户籍限制”等等，都明显不够甚至未必对了。其实，从社会整体调控的高度，组合中央最近五年相关政策，户籍变革的积极、平稳和成功就是可以期待的了：

——全国迅速实现城乡户口登记管理一体化，不给各个领域滥用户口继续形成诸多不公平的机会，而给全国城乡人口自主抉择和变更居住地的宪法权利。

——全面改革医疗、教育、就业、住房、社会保障等制度，人民无需户口就能依法实现自身相关权益，同时依靠全民减少后顾之忧来刺激经济；

——加速城乡一体化发展，以中央财政督促地方投入，限期让城乡人民均享基本公共服务和其他改革成果，多数人就不会盲目挤入特大城市；

——不再用土地和资金全面刺激房产业，而是无偿划拨土地、集中公共财政、刺激商业贷款，短期内超速改造棚户区、发展廉租房，以能迅速满足人民起码的居住需求；

——特大城市科学定位、改善结构，大、中城市合理规划、提升水平，小城镇加速建设、完善功能，全面提高城市发展质量，多层次推进城市化进程。

(作者为中国警察协会学术委员、中国人民公安大学教授)