地方政府为获财政收益盲目扩建大规模造城

2005年5月，南京河西新城区开发建设指挥部，众多市民在观看新城区规划。
康巴什新区广场。摄于2010年4月。
城市盲目扩建背后的隐忧
专家认为，一些地方政府将土地当成“摇钱树”，为获得更多财政收益大规模造城
《环球人物》杂志记者   李妤航  贺文忠
呈贡，本是西南一个名不见经传的小镇。7年前，这里成了现代新昆明建设的先行区和实验区，按规划将建成昆明的城市示范区，及政治、文化、商贸、金融中心。7年后，建设成果已呈现于世人面前：13栋美轮美奂的地方政府大楼；一所配备室内泳池的高中；两所占地宽广的高校……然而，这座华美的新城却几乎是座空城：宽阔的马路上几乎不见车辆；银行营业大厅里难见客户身影；办公楼的门厅里堆满了落叶……曾有媒体直言，这是一座用巨额资金堆起来的空城。
在我国如火如荼的城市化建设大潮中，类似的例子几乎随处可见。据统计，目前我国有655个城市提出要“走向世界”，还有183个城市要建“国际化大都市”。这其中，有几分清醒，又有几分盲目？
城市扩建的三个阶段
“所谓城市扩建，就是根据一定的理论指导，为达到一定目标，在原有城市基础上，有计划、有规划、有步骤地人为设计、建造新城区。”正在非洲安哥拉进行学术访问的中国城市规划设计研究院副院长杨保军，通过越洋电话，清楚地给环球人物杂志记者梳理了城市扩建的概念和脉络。
这一概念，最早起源于英国人埃比尼泽·霍华德在1898年提出的“田园城市”理论。在他看来，城市是个有机体，当母城(即老城)发展到一定阶段，就有必要建造新的城区以缓解人口、交通、环境等诸多压力。他的构想十分明确：围绕母城建造新城，当新城发展到一定规模，再在其外继续建城，从而形成以母城为中心、发散布局的卫星模式。半个多世纪后，第二次世界大战结束，退伍军人的返城热潮使这一城市设想在许多国家得以实现。
“而在中国，城市扩建的发展大致可分为三个阶段。”杨保军这样告诉记者。
上世纪50年代后期，我国城市中心区的外围大量出现工业园区，当与之配套的生活娱乐设施渐渐齐备，类似城市形态的聚集区便诞生了。
1984年，我国首批14个国家级沿海开发区设立。开发区是城市扩建的早期形态，其建立是为了引进国外先进的制造技术和管理水平，但由于其公共领域的服务性相对较弱，人气不够旺，往往呈现出产业发达、城市氛围缺乏的局面。
本世纪初，城市扩建热潮风起云涌，并真正走进公众视野。从理论上讲，扩建后的新城，在行政管理、商业文化、娱乐休闲和生产生活方面，应是相对独立、完整的生态圈。
对于早期设立开发区和后期扩建新城的区别，杨保军打了个生动的比方：“好比往桶里放大石块(指各种工商业项目)，一下就装满的，就是开发区；继续往里放沙子，就相当于在开发区中填入居民和服务性设施等人性化要素；最后再往里加水，以提升城市水准和品质。这个过程就是城市扩建的过程。”他告诉记者，目前，全世界真正意义上的新城仅上百个，如英国的米尔顿·凯恩斯、巴西的库里蒂巴，特别成功的更是寥寥无几。
扩建背后的政绩驱动
走在内蒙古自治区呼和浩特市清水河县的新城区，扑面而来的，是这个小城希冀发展、渴望富裕的冲动：十几栋政府大楼，墙面清一色由大理石砖砌成；为部分单位职工准备的高层公寓排排耸立，崭新的窗户在阳光下十分耀眼……与豪华公共设施成反比的，是其低下的应用率。至今，进驻新城区办公的机构寥寥无几，8栋新楼甚至成了烂尾楼，有的刚盖了一半，有的只打了地基。由于无人居住，新城区显得十分荒凉。
而距此26公里外的清水河老县城，依旧只有一条不足10米的水泥路，且只在一侧配了路灯。低矮建筑常年失修，沿街而建的民居，一边延续到山上，另一边则“侵入”河道。当地至今还流传着这样的民谣：“垃圾靠风刮，污水靠蒸发。”
新老城区的巨大反差，让人们很难想到，几年前，正是这样一个年财政收入不过3000万元的贫困县，计划斥资60亿扩建新城。据记者了解，截至目前，清水河县新城建设期的利息支出已达1.2亿元，就算全县人民不吃不喝，也需4年才能还清。
面对这样的残局，清水河县前任县委书记、清水河新区建设的主要规划与决策者张亮感到很委屈。2000年，借着全国城市扩建的热潮，清水河县政府决定在老城旁边的王桂窑乡驼场一带，划出5平方公里修建新城。第二年，张亮带着当地政府和民众的脱贫愿望以及招商引资的任务，上任了。
2003年，新城的土地利用尚未得到批复，建设工程便已率先开工。张亮解释说：“当时的风气是能快就不要慢。”然而，之后的情况越来越糟——2006年，宏观政策收紧，使项目融资陷入困境，建到一半的新城也被迫停工。
扩建新城看来并不容易，为何这么多城市还要冒险而上？杨保军认为，这其中不排除政绩的驱动：“相比较而言，旧城的修缮问题较多，不会立竿见影，更不容易得到利润。若政府想在短时间内做出政绩，给人焕然一新的感觉，扩建新城便是好选择。”高策地产顾问机构总经理车轮先生也对记者说：“旧城改造经常涉及拆迁，难度大，周期长，远不如扩建新城来得容易。在一块地上，从无到有，任意挥洒，能很快出形象、见效果，这种情况下可能产生‘拍脑门’的‘跨越式发展’，”车轮就曾亲身经历过，“不止一次，我们为新城建设做顾问，有官员指着眼前的荒地提出要求，‘能否给我规划出一个曼哈顿来？’”
专家们也并非一味否认城市的扩建。杨保军告诉记者：“当一个国家的城市化水平达到30%至70%，就意味着其已摆脱起飞期，进入发展期，城市规模急剧扩张，也就有必要进行城市扩建了。上海金山新城就是沿着这样的路径发展起来的成功例子。新城区不但分担了上海的人口压力，还充当起上海经济发展的新引擎。所以我认为，一些大城市及特大城市，在现阶段的确有扩建的需求和必要，但对中小城市而言，(盲目扩建)则不妥当。”
政府、开发商合力扩建
城市的扩建，往往需要政府与开发商合力完成，但落到实处，各自的重点却会有所不同。车轮向记者介绍了其中较为常见的两种模式。
“首先是政府主导型，也就是政府在新城规划、土地一级开发及公共设施开发过程中充当主要角色，在二级开发中再引入开发商。这种模式，能较好地贯彻政府意图，有利于把控城市发展的各个要素，但对政府的投资和操作能力要求很高。”车轮说。
鄂尔多斯的康巴什新区，就是这一模式的典型范例。2004年，鄂尔多斯政府耗资近百亿，在康巴什这块32平方公里的土地上规划建造了一座豪华新城。2010年4月，环球人物杂志记者曾驱车亲赴康巴什，一探新城究竟。
记者采访的第一站是被当地人称为“六大景观”之一的鄂尔多斯图书馆。因为是工作日的下午，图书馆北侧的新华书店里，只有十几位购书顾客。记者试着向营业员打听这里的营业额，却被她敏感地拒绝了。倒是书店外一位河北籍保安悄悄透露：“每天该有好几千元呢！”
在距图书馆不远处的康城小区，记者从一位已在此工作3年的物业公司工作人员处了解到，小区一期共开发444户，2007年9月入住，如今入住率已达60%以上，二期共开发386户，2008年11月交钥匙，如今入住率已达50%以上。住在该小区的一位老大爷风趣地告诉记者：“我在康巴什住了两年了，一点儿没觉得不方便。开车10分钟就能到老城找牌友打麻将。”老大爷还说，自己的房子买对了：“我是在2008年3月25日下午2点，按3900元/平方米的价钱买的。后来，二期开盘，就已经涨到6200元/平方米了，而且晚上12点去排队才能买到，我听说，有人凌晨2点去都没买到。”
但整体来看，新城人气仍然不旺，一位学者在实地调查后称，“大部分政府官员虽在此办公，家却还在25公里外的老城。由于居住人口太少，新城的各项服务行业无法跟上，进一步导致人们不愿搬来新城”。
在城市扩建的诸多范例中，康巴什无疑是个充满争议的样本。在更多持续关注城市规划的专家眼中，虽然政府主导型模式能使新城的建设高效而完备，康巴什的建设，却有着极大的不科学性及隐患。有专家提出：“康巴什的人口密度只有469人/平方公里，即使是鄂尔多斯，也根本达不到建新城的条件。在人口还没聚集起来时便进行城市扩建，人刚要聚集，就被打散了，这样的做法并不科学，也不利于鄂尔多斯的发展。”
鄂尔多斯政府却一直坚信，扩建新城区的决策没错。当地宣传部副部长曾涵说：“城市需要科学发展，需要超前意识。早在300多年前，法国修建的下水管道就能开进汽车，那时有人质疑‘真的需要这么大的管网吗？’时间证明，设计者的超前规划意识令人佩服。”康巴什新区规划局局长吴保华也提出：“上世纪50年代，由苏联设计的包头市将城市框架拉得很大，引来不少抱怨；60年后，它却成了全国卫生城市、十大宜居城市之一。任何新城区的规划、建设、入住都需要一个过渡期，而康巴什正处于这个过渡期。”
康巴什新城建设局局长张琳进一步解释，之所以选在这儿建新城，是因为这里离另一座矿业城市榆林近，离河也近，能解决老城缺水的问题。“鄂尔多斯能源重化工产业的飞速发展，使老城已无法承载近百万人的居住与生活。”
和政府主导型相区别的另一种模式，是开发商主导型，“即在政府的总体规划下，以开发商为主进行新城的规划，一、二级开发和基础设施建设。”车轮解释说。
循着车轮给出的定义，记者实地走访了位于天津宝坻区、占地15平方公里、耗资近百亿的京津新城。这个5年前轰轰烈烈拉开序幕的新城建设项目，而今看上去依然萧索，甚至更像一个单纯的房地产项目——当初有关兴建医院、幼儿园等设施的承诺，至今仍未兑现，街道上偶尔才有零星的车辆驶过，一排排欧式别墅落寞地分布在街道两旁，就连号称当地人气最旺的温泉度假酒店门口，也只停着几辆外地牌照的轿车。在这里，记者一路遇到的，除了酒店服务员、环卫工人、小区门卫，几乎都是售楼人员。虽然他们声称，这里的别墅已卖出大部分，但当晚，记者在一个小区外守候了3个小时，却只有两辆车进入。
据记者了解，按宝坻区政府的最初规划，京津新城本该发展成一个集工业园、商贸、教育、休闲、会展及文化、居住于一体的现代化国际移民卫星新城，入住人口约50万。但在具体实施过程中，由于政府过多地将权力下放给开发商，而开发商对公共设施的建设缺乏热情，预期和现实之间，自然出现了巨大的落差。“这种以开发商为主导的模式，能减轻政府投资压力，但需要有很多契约对规划及建设内容进行规定，并严格监督执行，否则最终成效可能大打折扣。”车轮补充说。
城市扩建是门学问
“在老城工作、新城居住，每天往返就得几个小时，医院、学校也没有，生活不方便”、“开发商总是承诺得特别好，但他们拿到钱拍拍屁股就走人，谁管你啊”、“先观望吧，等它真的发展起来了，人气旺了再考虑”……记者在网络论坛中对城市扩建问题进行随机调查时，逾八成的网友都抱着质疑的态度。批评声多集中在以下几点：盲目扩张，不管该不该扩都要扩；缺乏规划，配套设施和公共资源不完整；过度依附母城，缺乏支撑产业；交通滞后。
而在杨保军看来，更可怕的，或许是一系列后续问题：首先，盲目扩建会造成资源的极大浪费，盖了楼没人住，修了路没人走，征了地没人用，建了商店亏本。再者，从投资回报来看，若政府和开发商没协调好，会造成双输的局面。一片没任何配套设施的空地，很难激起开发商的投资欲；开发商若将自己的能力无限放大，也会造成城市建设社会功能的缺失。更有甚者，某些地方打着建设新城的旗号，违规大搞圈地运动或房产开发，侵占耕地资源，甚至出现土地审批不规划、安置补偿不合理、政策不到位等现象，这就容易引发群众不满和社会矛盾，导致群体性事件的发生。
“我们承认，扩建新城是城市膨胀的必然选择，但究竟该如何扩建，是门学问。”中国城市规划设计研究院城市与区域设计所高级规划师张险峰教授对这个问题再熟悉不过，“是否需要扩建新城，首先要综合考虑城市的需要，自身经济基础及资源条件；若确定要建，则应结合需求确定功能定位，即以居住为主，还是以工商业为主；之后，应进一步考虑新城规模、所涉产业类型、能否达到人口平衡等；最后，还须考虑城市的安全性，包括工程地质气象水量等要素。规划中，还要注意为未来的发展预留出空间。”
“反观现在，不少决策者在城市扩建的问题上还存在很多误区，”张险峰说，“如盲目追求规模扩张，忽略城市特色、定位、客观规律及现实，更谈不上对可持续发展的考量。到底是以土地换财政，还是以土地换城市健康发展，这些问题都没有想好。这时，就不得不质疑建设者的初衷和动机到底是什么。”
上海城市发展研究中心主任虞涛则说：“盲目打造新城区暴露出的问题是，一些地方政府将土地当成‘摇钱树’，为提高地价、获得更多财政收益才热衷大规模造城。往深里说，这是个经济发展模式的问题。”
车轮在采访结束前说，中国正经历本世纪全球最大规模的城市化进程，这次世博会提出的口号“城市让生活更美好”代表了人们对美好城市的期望，但反过来，我们须遵循城市“生长”的规律，以科学、理性的方法发展城市，而不能仅仅按照GDP的考量、政绩考量“粗暴”地“改造”我们的城市。不然，城市扩建最多只能是“看上去很美”！
相关链接
国外城市扩建的成与败
伦敦附近的小城米尔顿·凯恩斯的居民这样描述自己的住处：“这里没有喧嚣的闹市、繁华的商业中心、奢华的高尔夫球场，但犯罪率几乎为零，房前屋后满是绿色，夜里抬头就能看见满天繁星，出门不会与车辆混行。如果有人问我是否想念伦敦的生活，我一定会说不。”
上世纪60年代末，当地政府从农民手中买下这一带的土地，交给开发公司，计划建一座新城，以缓解伦敦人口压力。城镇初具规模后，地方发展部门又将土地、房屋出售给公司或个人以收回投资。此后，为创造就业、吸引外来人口，当地政府又引进欧洲最大的滑雪场和最长的室内“极限购物”中心。每年，这个常住人口20万的小城能吸引100万人前来购物娱乐。
当地官员总结了3个值得借鉴的成功经验：规划先行，由政府统领、规划师设计、全民参与，确保建造的新城舒适、宜居；拥有独立产业，以增大当地就业空间，使其不依附于母城；严格规划、管理，农户在自家农舍旁增盖一间偏房，须经当地规划部门批准，动用绿地搞开发则须经副首相批准，这样，经过多年发展，土地功能也没有发生任何改变。
美国加利福尼亚州的维克多维尔则被视为“美国过去20年里城镇规划和发展失败案例的典型”。这个常住人口约为9.5万人的市郊小城，曾是洛杉矶周边发展最快的卫星城。这里距洛杉矶市中心约100英里(约合160公里)，居民驱车2个多小时就能到洛杉矶办事、购物。这一点一度成为维克多维尔快速发展的原因之一，也在数十年中被洛杉矶周边小城镇争相效仿，如今却成为反向加速器：公共交通的不完善，使居民完全依赖私家车，油价不断上涨，居民却没有其他可替代的交通工具，只能转而选择其他居所。
此外，开发商对市场前景过于乐观，急于赢利、四处扩张，但相关法律的缺位导致土地过度开发和使用，最终供过于求；而居民选择这里时，认为小城生活成本低，现实中，配套设施的缺乏，又让他们的预期成为泡影，乱了阵脚等，也都是维克多维尔走向落败的原因

云中公子欢迎您

',1)">
您已欣赏本篇分秒

  


',2)">