地方政府吃地为生 数十年收益一朝耗尽

　　在今年两会上，“卖地财政”成为代表及委员们热议的焦点。致公党的提案认为，“卖地财政”导致地方政府忽视了保护耕地的职责，是耕地减少的原因之一；而九三学社的提案则认为，“卖地财政”导致政府不认真落实廉租房政策。

　　《南方都市报》文章说，延续十多年的“卖地财政”导致房价高涨，损害农民利益，也导致“形象工程”和腐败滋长。近年来，卖地求财愈演愈烈，地方财政变成了“卖地财政”。据相关统计数据显示，“卖地财政”几乎占据了地方财政的半壁江山，土地出让金已经成为很多地方政府财政预算外收入最主要来源。据专家调查和测算，土地出让占地方财政预算外收入60%以上，个别市县达90%左右，同时因此带来耕地流失、“经营城市”等诸多弊病。

　　全国土地一年卖了九千亿

　　中共中央党校校委研究室副主任周天勇对“卖地财政”的解释是：政府先将农业用地低价强制征收到政府手中，城镇原有国有土地的再出让，也在政府土地部门手中，大部分土地再向用地商招拍挂或者以其他形式出让50到70年不等的使用权。他说，卖地财政是中国目前所有建设用地强制征用和国家高度垄断土地制度形成的。

　　山东财经大学经济学博士刘正山说，他的调查和测算发现，土地出让占地方财政预算外收入60%以上，个别市县达90%左右。从全国情况看，土地出让收入占财政收入的比重也非常高。2007年全国土地出让总价款为9130亿元以上，而全国的财政收入为3.2万亿元，从而土地出让收入占财政收入的比重为28.53%。

分税制导致“卖地财政”

　　刘正山认为，产生“卖地财政”的直接原因是分税制。1994年的分税制改革主要是为了增加中央财政收入，从而那些税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央。然而，分税制将“财权上移”的同时，却将“事权下移”。这样一来，地方政府要做的事越来越多，但手中可支配的财力相对越来越少。加上不尽科学的政绩考核机制，地方政府的官员要想升迁，必须自己想办法筹措经费，想法将GDP搞上去。地方政府该怎么办？当时规定土地出让金归地方政府，于是，地方政府通过征地，以低价将土地从农民手中拿走，高价转手获得收入，以满足各种开支的需要。

　　这是政府职能扭曲以及中央与地方政府分权不合理的表现。严格按照分税制的原则，75%的中央税用于转移支付给地方政府，显然比例太高。但这么高的转移支付力度依然满足不了地方政府财政支出的需要，说明地方政府机构太过臃肿、附加的经济发展等责任太多。

　　多数卖地款未纳入预算

　　“卖地财政”的主要责任在哪里？刘正山，认为责任在于，是政府职能定位扭曲造成的必然结果。当前财政开支的主要问题在于：第一，吃财政饭的人太多，需要越来越多的财政收入。根据测算，中国目前的官民供养比为1：18.官方公布的资料显示：行政管理费占财政支出，从1989年的6.15%上升到18.73%，这其中还不包括预算外行政事业支出费用。第二，政府的职能主要是提供公共产品，但是中国的基本公共品的财政支出比重偏低。政府用于基本公共品的支出只占财政支出的43%，发达国家一般在70%.相反，中国政府公共支出越位很严重，譬如，经济建设费仍然占财政支出30%（预算外和没有列入预算的，高于这个数据）。

　　所以，他认为应当进一步改革预算体制，如采用部门预算，通过一本预算就能知道各级各个政府部委花了多少钱，还可以看出系统内部某个单位花了多少钱、花到了什么地方。相应地，土地出让金的收取和支用，明细项目也会一清二楚。地方政府肆意滥用、挪用等的可能性大为降低。

　　一年吃掉50-70年收益

　　周天勇认为，卖地财政有百害而无一利。卖地财政，首先造成的是财政收入的不稳定性和不可持续。由于出让土地从时间上看是50年到70年不等，因此，出让土地收入实际是将未来50到70年的土地收益在一年中收上来。一般来说，土地收入在一个财政年度中被支出，这样未来50到70年的土地收益基本上在一年中被花掉。这样，在各届党委政府中，哪一届卖地多，哪一届领导的财政日子就好过；而哪一届卖地少，或者无地可卖了，则财政就会陷入困难。目前的卖地财政，实际是今天政府一年花掉应当是未来政府几十年的收入，透支未来子孙的几十年的财政资源，在今天吃干榨尽。

　　其次，卖地财政，是促使地方政府利益与中央宏观调控博弈的最主要的动机，也是多占及浪费土地和投资过热的深层原因。由于多卖地可使地方政府多得收入，使其进行城市交通等建设土地扩张，土地宽打宽用，蚕食农业用地，总体上土地利用率较低；并且卖地热连带的是招商引资热和投资热，使经济增长主要依靠投资拉动，投资增长速度比消费增长速度高，投资与消费的比例失调。谁能获得土地，谁也就等于获得了财富。于是土地不仅成了用地商竞相争夺的资源，也成了政府吸引外来投资的引诱物。许多地方经营城市，走“以地招商、以地换路、以地兴城”的发展道路，于是政府大量批地获得收入，开发商大量圈地，土地大量被浪费和闲置。

　　周天勇认为，卖地财政推高了地价和房价，侵蚀了农民和城镇购房居民的利益。改革开放以来，低价征用制度，从农民手中转移的利益大约在15万亿人民币左右，而卖地补偿给农民的不到其中的5%.农民的土地财富，转变成了城市化和现代化的高楼大厦、公园广场、企业厂房、铁路公路、水库电站等等，但是，许多农村的农民却因征地而致贫，形成4000万失地、失保和失业农民。房价上涨中，除了房地产开发商的暴利外，其中相当比例是政府高价出让土地向购房居民转嫁的部分。因此，卖地财政，也是造成中国居民买不起房的一个很重要的原因。

　　国务院发展研究中心“中国土地政策改革”课题组则表示：在东、中、西部地区的城市扩张中，储备土地和政府信用抵押贷款成为政府城市基础设施投资的主要资金来源。这使政府财政和金融面临巨大风险与隐患。

　　以征税方式终结“卖地财政”

　　对于如何才能终结这种“卖地财政”现象？周天勇认为，最重要的是改革土地征用制度，明晰农民对农村集体土地应有的权利，改变目前农村集体土地实际上的村主任和村委会所有制；延长土地使用权，城镇国有土地延长出让时间，土地使用年期可以交易流转；取消非公益用地向农民强制征地的方式，废除土地50到70年的出让体制，在符合规划的情况下，让农村和城郊集体土地直接进入建设市场；进入建设市场的可以采取分年出租土地使用权、一次性出让长期土地使用权、土地使用权入股等等多种形式；用于建设的土地，都必须符合城乡建设规划，并成立土地交易所，如果是长期使用年期出让，都要在交易所挂拍交易。

　　那么，政府有关土地的收入从哪里来呢？一是征收土地长期使用权交易增值税。无论是企业长期使用的国有土地，还是农民使用的集体土地，如果出让，在土地交易所集中挂拍交易，政府在交易过程中收取土地交易增值税。二是土地使用税。即用地法人对其所占有长期使用权的土地，按照面积和区域级差，每年或者每月向政府交纳一定水平的税收。三是对企业、行政、事业和社团等法人，对城乡自然人，按照所拥有房产的价值，征收一定水平的房产税。对于居民，考虑中国以往纳税的习惯，可对一定基本面积以上的部分征税，并顾及中国人口众多和土地稀缺的国情，对超面积的房产实行阶梯式累进征税，从而抑制房产投机和土地资源的浪费。四是对拥有土地长期使用权的占有者，如果其按照年月分期出租土地，或者将土地入股于企业，则按照出租和入股的所得，征收土地资产收益所得税。

　　课题组则表示，政府应从以下几个方面解决这一问题：第一，打破土地制度二元结构的现状，实行农村集体土地和城市建设用地的“同地、同价、同权”。第二，逐步打破政府对土地一级市场的垄断，发挥市场在土地资源配置中的作用。第二，逐步打破政府对土地一级市场的垄断，发挥市场在土地资源配置中的作用。第三，确保农民对土地有更充分的、有法律保障的权利。第四，创立土地财产税，让地方政府真正从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收。第五，明确政府土地储备功能，限定收储范围，规范土地抵押贷款，防范政府财政风险和银行金融风险。第六，谨慎对待“以社保换土地”的办法，防止农民失权，也避免政府被拖入巨额的财政泥沼。