周天勇：地方政府卖地财政推高房价

　　房价太高，而且持续上涨，超过了城镇居民收入增长形成的购买能力；迁移入城的农民，更无能力在城市中购买住宅。与世界各国城市化道路不一样的是，中国当前和未来迁移城市的几亿人口不能永久留在城市，青壮年到城市工作，老年回农村，人口在城乡间剧烈流动，家庭不能团圆，农村老龄化快于城市，这种状况，必定会给中国二三十年后的社会造成极不稳定的麻烦。房价太高，从短期看，与流动性过多等等有关；从供需看，与城市建设的住宅用地供应不足有关；而从深层次看，与高度垄断的招拍挂体制、地方政府卖地财政、不征收房产税而使房屋投资和投机加剧等等有关。土地和房屋制度，已经到了非改革不可的地步了。这些描述，就是记者专访中央党校研究室副主任周天勇教授获得的感受。

　　房价上涨与土地供应规模和供应方式有关

　　记者：周教授，您就土地和房产体制的改革发表了一系列观点，今天我们拟就土地招拍挂体制和地方政府卖地财政体制及住房相关政策制度的问题，以及如何进行改革，想请您谈谈看法。

　　周天勇：目前房地产领域成了经济、社会的一个热点，一是房价持续上涨，远远脱离了城镇居民和迁入城市人口的支付能力；二是许多城市中的大企业，甚至大型国有企业，天价购买土地，成为“地王”，进一步推高了房价的预期。之所以热，是因为这个领域已成为政府、企业和居民利益博弈和冲突的一个聚焦点。

　　一般来说，政府以权力来分配土地、房产建设经营和消费所形成的利益，在中国，主要是通过出让金和垄断性的市场、税收、收取各种费、让开发商承担配套等等来实现。与土地和房产有关的企业主要是利用资本、政策机会等等，获得其中的利益，特别是利用需求远大于供给来分配，假定供应量只有五百套，但是需要的房屋是五千套，那么房地产商五百套价格定位就在能买得起这五百套的消费者层次；房地产商也采取囤地的措施，使供给始终小于需求；而作为买方的居民，在需求大于供给的局面上基本上没有讨价还价的话语权。

　　土地和房屋问题，如果调控不当，会影响经济和社会的稳定。城镇居民能不能买得起房，主要取决于其收入水平与房价水平的关系。据大部分学者的研究，房价与居民收入比在3到6之间合适，不宜超过7。2008年在我们全国统计，中等收入户的房价收入比为8.23，已经不具备购买房屋的能力。包括中等收入居民在内，中低收入的居民占全体居民的60%，加上每年需要向城镇转移的农民人口，85%的家庭没有购买住宅的能力。房价与居民购买房屋能力之间的关系在恶化，已经到了不得不解决的地步了。

　　记者：有看法认为，房价上涨与土地的供应无关，我看到您持有不认同的观点。

　　周天勇：房价的上涨，不可能与土地的供应多少无关系，否则，在经济学道理上讲不通的。中国最大的一个两难问题是人口众多与耕地较少，你是实行严格的控制制度，用耕地来保证粮食安全呢？还是用一部分耕地来满足住房的建设需求，防止房价上涨过快？不可能严格控制土地用于住宅建设，而住宅价格不上涨。当然，有些地区是全国人民，甚至是全世界的人来买房，这样地区的房价上涨，有其特殊的供给与需求原因。中国目前的城市化水平只有46%左右，比人均GDP3200美元水平的国家和地区，低了15个百分点以上。就目前城镇房屋存有量和城镇人口相比，我们住房缺口在50亿平方米左右。如果我们未来30年，城市化水平提高到70%，城市就要增加4亿人口，如果对住宅用地供给不平衡，房价将还会持续上升。

　　记者：现在大家的一个关注点是房地产商的囤地，您认为这对房价有影响吗?

　　周天勇：囤地，是控制土地供给与需求格局的一种经营行为。也就是控制土地用来建设房屋的量，使其供给小于需求，在房价较高时，将地转卖给其他用地商，或者自己建房，谋取更多的利润。囤地，不光是房地产商在囤地，实际上地方政府也在囤地。地方政府将城郊和农村的集体土地，以较低的价格征用过来，先储备起来，控制供应量，创造供给小于需求的局面，等本地房屋价格因此而上升时，再将其进入招拍挂，这时政府就获得了囤地的最大收入。房地产商和地方政府的这种因囤地多得的收入，必然要进入房价，这是导致房价上升的一个很重要的原因。

　　土地招拍挂和土地财政是推动房价上涨的罪魁祸首

　　记者：房价后面的关系和问题这样复杂，您认为，稳定和降低房价，能让大多数居民能买得起房，最主要的努力方向是哪里?

　　周天勇：我认为，中国房价“一放就猛涨，一控就冷”的深层次原因，除了土地供应不适应城市化的需要外，特别重要的原因是体制不顺，包括目前土地招拍挂、地方政府卖地和房屋持有成本太低等等。体制不顺要靠改革来解决。

　　记者：众所周知，土地招拍挂竞价出让，是我国从协议划拨土地到土地市场化分配的一项重大改革，您为什么说它是导致房价上涨的第一个深层次原因呢?

　　周天勇：将土地划拨和协议出让改革为土地招拍挂出让，这在土地资源的分配上是一个大进步。但是，市场结构的改善是一个非常复杂的问题。从经济学方面看，市场结构基本的构成是供给与需求，基本类型有垄断与竞争，但是细分起来，它有供给竞争与需求竞争型、供给垄断和需求竞争型、供给竞争与需求垄断型、供给垄断和需求垄断型四类。实际上我们现在的土地招拍挂是供给方政府高度寡头垄断、需求方房地产商充分竞争的市场。

　　这种高度寡头垄断的土地买卖市场，还有它自己的一些特点：1、要出让的土地，挂是不连续挂的，是间断性的，有的在某家报纸上只刊登一天，许多购买者不知道；2、可能挂和拍之间时间很短，导致即使知道的购买者，也来不及了解有关土地的信息，信息不透明，不对称；3、土地出让在县、市、省、全国之间没有联网，没有形成一个市场体系；4、一些地区在土地招挂拍方面，免不了内部交易。加上地方政府财政多收的利益驱动，这种招拍挂体制，实际上已经沦为了地方政府高价卖地的一种非常顺手的操作机制。从近年土地招拍挂价格暴涨和房价上涨的情况来看，招拍挂体制已经成了房价上升的一个深层次的重要推动原因。

　　记者：确实复杂，那么，地方政府财政在土地和房产方面有哪些利益呢?土地几十年出让的体制有什么问题，与房价有什么关系?

　　周天勇：政府卖地是有利益驱动的。目前，财政正规渠道中央拿走太多，地方收入主要是卖地和收费罚款，2007年的财政，许多地方政府的收费罚款的部分占到30%多，地方政府卖地加上土地几项税的收入占整个总收入的40.7%，房屋成本中政府税费在40%-50%。地方政府搞建设要花钱，养人要花钱，搞公共服务要花钱。因此，它需要有来更多钱的道。卖地收益最大化，必定成为其政策和行为的取向。

　　我们买房时价格较高的一个重要成因，是将几十年的土地出让金，一年收上来，摊入房价，支出方面也是一年花掉。其实，仔细想一下，这是一种吃子孙饭的不可持续的财政体制。一个城市，规划面积为30平方公里，王书记一任5年卖掉15平方公里，李书记一任5年卖掉15平方公里，出让期为70年，后60年就无地可卖了，也就是说前两任书记、市长把后12任书记、市长的地全部卖光了。

　　应当鼓励搞多层的小产权房

　　记者：小产权房是社会关注的一个焦点问题，您曾经说过，小产权房是合法的，大产权房是违法的，您能解释一下吗?

　　周天勇：从我们的宪法大法来看，规定只有公益性建设项目，才能强制征用集体土地;反之，也就是说，住宅、企业等等，是非公益性项目，是不能征用集体土地的。从这个意义上讲，目前实施的土地法，违背大法。而集体土地，只要符合规划，直接进入住宅等建设市场，不违背宪法的规定。我说的小产权房合法，大产权房违法，是从这个意义上讲的。

　　现在的难题是，如果鼓励城镇居民到农村大量地购买容积率较低的院落等，确也存在日后土地复垦、转为建设用地时，补偿成本提高的问题。但如果不让农村居民卖出其宅基地，如果他在城镇中有房了，或者在城镇中工作，他的宅基地又不能变现，不能形成对城镇住宅的全部或者部分购买能力，导致两栖居住，土地资源的浪费更大。

　　因此，我认为，可能要限制一些基本农田区域中的宅基地被城镇居民购买，以防止复垦时，成本太高。对于基本农田中的宅地，如果农民在城镇中有房了，或者想购买房，政府财政应当有一笔国土整理的基金，予以收购，复垦为耕地。而政策上应当允许符合规划的集体建设用地，不再经过征用，直接进入土地建设市场，在一些人口集中的大村子、小集镇、小城镇、城市郊区，允许建设多层的所谓的小产权房，以利于村庄的整理，腾出更多的土地来。

　　小产权房的重要作用是，有了一个重要的低一个层次的供应市场，对目前的大产权房的房价上涨形成抑制。

　　住房状况不善会给未来造成社会问题

　　记者：房屋土地不仅仅是经济问题，它在很大程度上还是个社会问题，有时它的社会属性还重于经济属性。您提出，土地、房价与中国的城市化道路有关，如果不能理顺，可能造成非常严重的社会后果。

　　周天勇：各国有各国的城市化道路，城市化就是农村人口不断地向城市转移，最后，城市人口的比例不断地上升，变成一个城市人口在75%以上的工业化国家。

　　城市化的过程，有许多因素，比如要进得来、有工作、留得下。国内许多学者提出限制我们城市化的主要是户籍制度。这是一个因素。我认为，临时居住证制度和可以在城镇中务工的制度，很大程度上解决了农民进得来和有业可就的障碍，妨碍城市化水平提高的主要因素实际上是留不下。主要是居住成本太高!城里人都买不起房，何况进城的一般农民。

　　现在我担心的是，中国10年后，20年后，30年后，城市化会是一个什么样呢?目前，城市中房价与两个农民工的收入比，已经达到了30，房价还在继续上升，居住成本太高，农民根本不可能买房留在城市中。而如果2030年城市化水平达到70%，将有4亿人口要城市化，还有目前城市中的流动人口2亿，他们能留在城市中吗?

　　工棚式居住、城郊农民家中简陋式居住、集体宿舍特别拥挤式居住，是中国进城农民的居住方式；人口在城乡之间剧烈流动；夫妻分离、上下代分离，家庭不能团圆；青壮年到城市贡献，老年回农村，农村老龄化速度要远比城市快。而且，城市中形成有房食利和租赁交租的两个阶层，形成两极分化。是家庭团圆的社会稳定，还是妻离子散、单身在外的社会稳定?是人口在一地稳定居住的社会稳定，还是人口在城乡之间、区域之间剧烈流动的社会稳定?是老年人口均匀地分布在城乡，与下一代离得较近的社会稳定，还是老人和下一代人天各一方的社会稳定?是城市中大家都有房的社会稳定，还是一少部分人有房出租食利，而大部分人打工交租，形成社会巨大心理反差和失衡的社会稳定?

　　必须用改革的办法把房价稳定和降下来

　　记者：看来中国的这种土地制度和房屋体制，确实已经到了不改革不行的地步了。您认为，应当如何调整和改革?

　　周天勇：我认为，首先，思路上要进行调整，即粮食安全和城乡居民的住房安全同样重要。土地资源要在吃饭和居住方面合理进行分配。要严格限制农村宅基地的供应，适当扩大城市住宅用地的供应。每年的城市化需要的住宅要合理地预测，农民工是多少，城市人口需要多少，转移进来人的需要多少，国土资源部每年需要供应住宅用地多少。住宅用地应当分类按比例下放到地方，从上到下严格规定不能挪作他用，以防止住宅供应土地少而导致房价上涨。

　　要鼓励小自然村并到大村子和小城镇，鼓励宅地复垦，老百姓把宅基地让出来变成耕地，中央财政或者是地方财政应当拿钱给他补，鼓励把它变为耕地;一部分腾出来的宅基地，可以搞建设用。

　　其次要推进改革，思路为：一是把政府寡头垄断的土地招拍挂供应市场，改革为信息对称和供给方也充分竞争的市场；二是把政府土地招拍挂，一次性将土地和房屋几十年的收入收上来，改变为长期可持续的收入；三是把建设中分散繁多的有关房屋税费，改革为购买后简单的两三种房产税，改购买时收大部分税费，为住了以后再收，而土地交易政府收取增值税。这样的好处是：1、把地方政府吃子孙饭和不可持续的收入流程，改革为稳定和持续的收入流程；2、对收入少而需要买房的，降低了成本，对于收入多且有了财产的，政府用税收来调节，缩小贫富差别。

　　解决土地市场结构问题的经济学思路为：形成竞争性的土地供给市场、竞争性的土地需求市场，抑制土地的价格，供需信息对称和对接，网上撮合形成均衡价格。具体改革措施为：需要国土资源部门出台条例，或者立法制定限制地方政府囤地的条款；在符合建设规划的前提下，集体土地、城镇国有土地，不论什么类型，全部自由地进入市场；能供应的土地，经常性地在市场挂牌；形成县、中心地区、省甚至全国性的交易市场，要联网，形成网络层级性的市场，网络交易，属地管辖;改善土地需求市场的结构，经常性地网上挂出需求信息，对大面积购买土地有囤积目的的开发商进行限制。

　　而从地方政府有关房地的财政收入渠道看，需要有这样的理顺：一是废除目前的土地招租，将几十年收入一次性收上来的体制，改革为对交易的土地，不论何种所有制，不论谁在使用，不论在谁手中，在交易中收取交易增值税，土地交易增值部分，国家、集体、企业、使用者之间合理分配。二是按照房屋市场价格征收房产税，对于城镇房改房、已经含有土地出让金的房，前者明确产权，按照市场价征税，后者按照出让金多少，逐年先征后抵扣返还出让金部分；对于超过一定规定面积的，进行累进征税；别墅可以按照所处区位的不同，如在平整的地区或山坡上等等，除了征收一般和累进的房产税外，还应当征收不同程度的土地使用税;对于一些特殊的领域和不同体制内的情况，可实行老人老办法、新人新办法的政策，进行过渡。三是进行房屋普查登记，税务部门建立房屋评估机构，为开征房产税做好基础工作，并且清理土地和房屋建设中的各种税费，合并简化地方政府的房地收入。

　　土地交易增值税、房产税、别墅土地使用税，都应当作为县市级政府的地方税收，全部留给市县级政府使用，中央和省级政府不进行集中和分成。

　　我认为，晚改不如早改，改革越拖越难，应当考虑社会大多数人的利益，考虑国家和民族长期的利益，避免因居住和房价问题而引起社会动荡，应当实现人民的乐业和安居，实现中国人的住房梦。

　　周天勇为中央党校研究室副主任，本文转自《经济参考报》