区是城市吗

区是城市吗？ (2008-05-20 22:25:48)
标签：杂谈  分类：时评
在中国，作为行政区划的“市”与城市之“市”的混淆固然是个大问题，但另一个行政区划的名称“区”也要当城市的代名词，且大有后来居上之势。
40年前我在上海市闸北区当中学教师，正值文化大革命学校“停课闹革命”，我奉命“外调”（外出调查），用的是“闸北区革命委员会”的介绍信。当时各地各单位原来的人事干部大多“倒边站”（停止工作），接待的人往往缺乏经验，见我拿的是区一级的介绍信，就拒绝接待，要我另开县一级的介绍信，或到当地县机关去转。我只好向他们解释，这个区是地级，相当以前的地委，比你们县高一级。如果对方是老人事，有经验，就一点不成问题，即使不知道区还有地级，只要一看公章的尺寸就明白了。
之所以会有这样的误解，是因为解放以后各个县下面都设有区，分别管若干个公社（大致相当现在的乡），区委书记或区长的级别一般是科级。而像闸北区这样的地级区只存在于直辖市，无怪乎不在直辖市又缺乏经验的办事人员不知道。
不过更麻烦的是五个民族自治区的各级干部，因为这个区是省级，区下面的各级机构都是省下的平级，但习惯于省、市系列的一般干部往往弄不明白如何对应，免不了产生更大的误解，不得不作一番复杂的解释。
那时中国存在着三种不同级别的区——省级的民族自治区，地级的直辖市辖区和科级的农村区。有时还存在更多级别的区，如县级的“工农区”，地级的“特区”。但其中只有直辖市的辖区属于城市，所以不会将区都当作城市。
改革开放后城市化的第一波是县改市，接着是撤地建市，于是新增加了县级市和地级市，并出现了地级市下面辖县级市的局面。但这种关系是《宪法》中没有规定的，于是称之为代管。例如江苏省的昆山县改为昆山市，苏州地区建为苏州市，在理论上说昆山市还是归江苏省管的，只委托苏州市代管。实际上代管与正式管并无区别，时间一长更与隶属无异。但是原来就归直辖市或省辖市管的县就改不了市，因为在这些市下面只有区的建置，如北京、上海、天津三个直辖市下面既有市区的区，也有郊区的县。这些郊县自然也要城市化，却不能改为市，尽管这些县的城市化程度远远高于一般的县级市，于是只能改为区。
县改区的好处不言而喻，不仅是城市化已得到法律上的承认，而且与其他城区的区能够平起平坐，官员的级别自然都与地级机构对应。到2007年，京、沪、津三个直辖市中，北京只剩下延庆、密云二县，天津只剩下宁河、静海、蓟三县，而上海只剩下崇明一县，看来全面改区已指日可待。像上海市，一旦连接陆地与崇明岛的长江隧桥修通，崇明县肯定会改为崇明区，到时候上海所辖就没有县了，那么上海市的辖境都变成城市了吗？
重庆直辖市设立前，相当其辖境范围内有地级市和县级市，设市后陆续改为区，加上以后新设的，目前已有15个区，面积26025平方公里，约占总面积的三分之一。要是认为重庆市已有三分之一城市化了，恐怕连重庆人也不会承认。
与此同时，其他县以上的市（副省级市、计划单列市、地级市）也在扩大区的设置，包括将属县改为区，一些原来没有辖区的市也纷纷增设。本来《宪法》的规定是“直辖市和较大的市分为区、县”，但哪些市算“较大”，《宪法》并未具体规定，也没有看到相应的正式解释。从实际情况分析，除了县级市以外显然都已成为“较大的市”。如果将区都算成城市的话，那么这些“市区”的面积已经扩得很大，远远超出了城市甚至集镇的范围。而且市的直接管辖范围也随之扩大，因为原来市对下面的县级市还只是“代管”，这些县级市还有一定的自主性，而一旦撤市建区，那就完全成了市的下属。在撤市或改县为区的过程中，往往同时更改地名，以至外界不知道这个区在哪里，属于哪个市管。
例如广州市通过将番禺、花都、从化、增城四个市改为市辖区，面积增加到7263平方公里。现在广东省的广州、深圳、珠海、佛山、江门五市的辖境已经全部是区或县级市，加上不设区县的中山市和东莞市，形成连成一片的“市”和“区”。江苏省的苏州、无锡、常州、镇江四市的辖境中也已都是区的代管的县级市，其中像苏州市的吴中区和相城区，是由原吴县改设吴县市后又分置的；无锡市的锡山区和惠山区是由原无锡县改设锡山市后又分置的。
不过这些地方都是中国经济最发达、城市化程度最高的区域，尽管全部称为“市”“区”还有点名不符实，毕竟还有发展的余地。但有些地方纷纷设区就不知出于什么原因了，如黑龙江的伊春市，下辖的17个县级单位中有15个区和1个代管市，只有1个县。全市区和市的面积达3万多平方公里，而人口只有124万（2003年），平均密度只有41人/平方公里。
所以，如果你以为称为“区”的地方就是城市，那肯定为上当，因为有些“区”不仅算不上城市或集镇，连郊区都难沾边，只是深山密林，或者不毛之地。
作为行政区，自然免不了包括各种地形地貌，也可以有不同的人口密度和经济文化水准，但为什么都要改名为“区”呢？