城市土地是怎么成为国有的？

文章提交者：遥望风流 加帖在经济风云 【凯迪网络】 http://www.kdnet.net
城市土地的所有权属于国家所有。这是我们大家现在都知道的一个常识。那么，
是不是一直以来，城市的土地就是属于国家所有？从什么时候开始，城市的土地
属于国家所有的？国家是通过什么样的方法取得的城市土地的所有权的？这些问
题，别人思考过没有思考过，我不知道，反正过去我是没有思考过。
前几天，遇到了这么一件事：N村是县城边上的一个村庄。由于地处交通要道，加
上县里重要的机关单位都在它的附近，所以经济发展一直较好，即使是在公社化
时期，村里的社员的生活水平也并不比县城里的市民差多少。改革开放以来，随
着经济的发展，城区的不断扩大，N村的农田逐渐被国家征用完了。现在，正在对
N村的村庄进行改造，拟建设商品房。在折迁的补偿办法里，对村民的房屋，分别
按照商业用房和住宅用房的标准进行补偿，但对村民们的宅基地，则没有补偿。
理由是该村现已属于城市规划区的范围，而我国法律规定：城市的土地属于国家
所有。既然属于国家所有，当然就不能再给村民们什么补偿了。
这就使我产生了一个疑问：本来属于集体所有的宅基地，怎么一夜之间就变成国
家的了？法律规定城市的土地属于国家所有，国家是在什么时候，用什么方式把
城市的土地收归国家所有的？这种法律规定合理吗？
于是，我翻查了一些资料。
1954年我国制定的第一部宪法中，第十三条是这么规定的：“国家为了公共利益
的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用
或者收归国有。”
从这一条规定中，可以看出：
1、当时城市的土地，并不都是属于国家所有。不然，宪法就不会规定“可以……
对城乡土地……实行征购、征用或者收归国有。”据我所知，我故乡的县城的土
地，历史上一直就是属于“公有”的（不是国有）。但也仅限于城墙内的城市土
地。城墙以外的土地，解放前，则属于私有，解放后，经过集体化、公社化，应
该是属于集体所有了。其他的城市的土地，则有的原属于公有，有的原属于私有
。我记得，上大学的时候，听老师讲到过。
2、国家对城市土地的“征收、征用或者收归国有”，应该是为了公共利益的需要
，而不是为了什么其他利益。
3、国家对城市土地“征收、征用或者收归国有”，应该遵照一定的条件，这就是
“法律规定的条件”。
看来，54年宪法对城市土地的规定是合情合理的。所谓合情，是指这一规定符合
当时城市土地有国有（或者公有）也有私有的的现实情况；所谓合理，是指这一
规定为国家“征收、征用或者收归国有”城市的土地规定了限制性的条件，即“
为了公共利益的需要”和“依照法律规定的条件”。这就防止了政府（政府代表
国家行使权力）随意地变更城市土地的所有权性质。起到了保护城市人民的私有
财产的作用。
1975年的宪法和1978年的宪法，虽然是在过分强调“阶级斗争”和“破除资产阶
级法权”的形势下制定的，但对城市土地的规定，却没有太大的变化：
1975年宪法第六条规定：
国营经济是国民经济中的领导力量。
矿藏、水流，国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。
国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者
收归国有。
1978年宪法第六条规定：
国营经济即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的领导力量。
矿藏，水流，国有的森林、荒地和其他海陆资源，都属于全民所有。
国家可以依照法律规定的条件，对土地实行征购、征用或者收归国有。
虽然没有太大的变化，但小的变化还是有的。这些变化，有事实上的，也有法律
上的。在事实上，农村的土地，经过集体化、公社化，全部变成了集体所有的土
地，已经没有了私有的土地。但城市里并没有进行集体化和公社化，因此，城市
里所残存的私有土地（城市宅基地）的存在，确实与当时的形势有点格格不入；
在法律上，宪法条文中删去了“为了公共利益的需要”的规定。这当然使得政府
在“征购、征用或者收归国有”城市土地时少了一些限制，但仍保留了“依照法
律规定的条件”的限制。也就是说，这时的宪法，仍然是承认城市土地存在着私
人所有的事实的。
1982年制定的现行宪法，对城市土地的规定就大大不同了。
1982年宪法第十条规定：
城市的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅
基地和自留地、自留山，也属于集体所有。
国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。
任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。
一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。
1、现行宪法把土地分为城市土地和农村土地两类。城市土地属于国家所有；农村
土地属于集体所有（属于国家所有的属例外情况）。
2、恢复了对土地实行征用时的“为了公共利益的需要”和“依照法律规定”的限
制条件。但，这只是针对农村土地说的，因为第一款已经规定了“城市土地属于
国家所有”。既然是宪法已经规定了，那就没有任何商量的余地了。
3、规定了“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土
地。”这一规定非常重要，这就在法律上禁止了土地的流通。既然不能流通，那
也就不存在价值。没有价值的东西，无论是属于国家，还是属于私人都没有什么
意义。我想这可能也是当时宪法规定城市土地属于国家所有时并没有产生什么异
议的原因吧。
但是，形势的发展，是不依人的意志为转移的。随着经济改革的不断深入，人们
发现了土地本身所蕴涵的巨大价值。要求允许土地流通（哪怕是有限制的流通）
的呼声越来越强烈。终于，1988年4月12日，全国人大七届一次会议决议，第一次
修改现行宪法。该宪法修正案规定：
第二条 宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他
形式非法转让土地。”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他
形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”
1、这一宪法修正案并没有改变土地的所有权性质，它只对土地的使用权做了有限
的改变，即“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”
2、由于土地的使用权可以依法转让，因此，土地的价值也就被体现了出来。这在
客观上符合了经济改革的需要，也成为了促进城市房地产事业蓬勃发展的动力。
3、城市土地的价值显现出来了，但是，当年把城市里的私有土地收归国有却是无
价的。这就不能不使感到这中间欠缺点什么。
与宪法中关于城市土地的规定相适应，国家于1986年6月25日制定了《中华人民共
和国土地管理法》，1988年12月29日、1998年8月29日两次对该法做了重大的修改
。这些规定与修改与宪法中的规定是一致的。这里就不再赘述。
以上，是本人通过查找资料所得到了关于城市土地的一些历史沿革的情况。
几点思考：
一、土地是有价值的。国家通过宪法的规定，把城市的土地收归国有，是否应当
给予相应的补偿？
二、随着经济的不断发展，城市的范围也是在不断地扩大的。今天的农村可能就
是明天的城市，概括地规定“城市的土地属于国家所有”，是否能使失地的农民
得到合理的补偿？
三、国家手中掌握这么多的土地干什么？
国家权力的行使依靠的是政府。所以，土地的国家所有实际上是政府所有。但是
，政府并不是一个赢利的组织，而是一个行使公共权力的机关。政府手中掌握土
地，在计划经济的条件下，还能说得过去。因为这个时候的政府还有一个发展生
产的职能。但在市场经济中，政府只应该承担裁判员的角色。而不能既是裁判员
，同时又是运动员。政府手中掌握着所有的建设用地，并通过有偿出让的方式，
把建设用地出让给房地产开发商。房价越高，政府的收益越大。这就必然使政府
的利益和房地产开发商的利益紧密地联系进来。怪不得，中央三令五申地要求各
地控制房价，但房价就是降不下来。于是，我们不得不问，政府手中掌握着这么
多的土地，究竟要干什么？