推进城乡基本公共服务均等化

日期：2008-04-07 16:26 作者：马梅英 来源：青海日报
2008年中央1号文件的重要内容之一，要求逐步提高农村基本公共服务水平，推进城乡公共服务均等化。公共服务均等化是指政府为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和服务。为城乡居民提供均等化的公共服务，是缩小城乡差距、实现社会公平的重要途径。长期以来，受城乡二元体制制约，城乡公共服务存在很大差异，影响了城乡经济社会的协调发展。因此，必须立足社会公平正义的理念，加快统筹城乡公共产品供给，促进公共服务均等化目标的实现。本文就如何以公共服务均等化缓解城乡差距做点初浅探讨。
农村公共服务产品供给对于农村生产、农民生活乃至国家经济的发展有着重要意义，概括起来农民对公共服务产品的需求有以下几个方面：一是与居民生活直接相关的基本公共服务产品的需求。二是与农业生产有关的公共服务产品的需求。三是治理农村公共环境的需求。四是对社会保障制度的需求。
相对于城市而言，农村在公共服务产品的提供方面存在较大的缺口，问题的根源主要在于：
1、城乡二元体制尚未根本消除。而逐步从根本上消除城乡分割的二元体制，不仅包括城乡生产要素的重组、城乡产业的有机整合以及用城市生产和生活方式改造农村生产和生活方式、促进农村人口向城市流动和迁移等，还包括整个社会结构、组织、文化等的变迁。这个过程不可能一蹴而就。城乡二元体制造成的困难和深层次矛盾，制约着公共服务均等化目标的实现。
2、推进公共服务均等化缺乏足够的财力保障。目前仍缺乏足够的统筹城乡公共产品大致均等化供给的财政经济能力。在乡镇财政短缺、农村经济发展水平相对偏低、农民生产剩余较少的情况下，农村公共产品供给的增加只能是一种较低水平的改善，很难真正建立城乡公共服务均等化的长效机制。财政支出压力在一个相当长的时期内将继续存在。
3、城乡基本公共设施供给差距较大。由于公共产品供给制度改革滞后，水、电、路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施的供给，在城乡之间存在着较大差距。城市地区的公共基础设施由政府提供，建设资金来自于财政拨款，有强有力的制度保证实施；而农村的公共基础设施，则仍主要靠农村和农民自行解决，各级财政对农村投入相对较少。图书馆、体育馆、影剧院等公共文化设施主要集中于城市，农村文化建设相对薄弱，普遍存在基础差、设施落后的问题。
4、城乡社会保障不均等。目前，城镇以养老、医疗、失业、工伤、生育五大社会保险为主体的制度体系，日臻完善，而农村社会保障制度建设尚处于起步阶段，农村居民保障水平远低于城市居民。
推进城乡公共服务均等化的基本思路与对策
实现城乡公共服务均等化是一个逐步的过程，农村基本公共服务主要包括基础教育、公共卫生、公共文化、社会保障、科学技术、环境保护及公共安全服务等。积极推进城乡基本公共服务均等化，关键在于积极构建相关制度基础和实现机制。
1、从立足社会公平正义的高度统筹城乡公共服务供给。公共产品供给是政府对公共资源的配置过程，是以政府为主体参与国民收入再分配的一种经济活动。应当充分认识到，公共服务供给不是一个福利性的问题，而是一种社会收入分配的制度安排，是一种对整体社会利益结构的合理调节和对社会利益的公平分配。公共服务均等化是走向共同富裕与社会和谐最根本的制度保障，它可以在一定程度上减少由于要素差异带来的收入差距。当前，城乡收入差距是整个收入差距的主要矛盾。伴随着城乡居民总体收入水平和生活质量不断提高，城乡之间收入差距也在逐渐扩大，这就需要政府立足社会公平正义的理念，不断加大农村公共产品供给力度，着力为农村人口提供更多的公共教育和公共卫生服务，加快农村人力资本的提升，最大限度地缩小城乡差距，促进社会公平。
2、加快建立公共服务型政府。公共服务的短缺和失衡与政府的“越位”、“缺位”、“错位”有关。推进政府职能转变，加快建立公共服务型政府，是提高政府公共服务供给效率，实现公共服务基本均等化的重要保障。
3、加大政府财政转移支付力度，完善政府间转移支付机制。转移支付制度是实现基本公共服务均等化、调节收入再分配和实现政府目标的重要手段。为了有效调节和保障城乡之间基本公共服务均衡发展，就必须强化政府财政转移支付对于公共服务均等化的作用，加大各级政府对农村的财政转移支付力度。特别在当前，财政转移支付资金应重点向县乡级倾斜，提高县乡基层政府财力，以增强基层政府提供基本公共服务的能力。
4、建立多元化的公共产品供给模式和机制。构建多元化的公共产品供给机制，引入民间资本，动员社会各方力量，形成以公共财政为主体、社会各方共同参与的公共产品供给机制。尤其要针对农村公共产品供给缺乏足够的资金保障的现状，按照农村公共产品的不同属性，实施多主体、多渠道和多方式的供给模式，努力拓宽农村公共产品的融资渠道。政府可以利用各种政策安排鼓励民间资本积极参与农村公共产品服务，补充政府供给的不足，实现公共产品供给主体的多元化。第一，农村纯公共产品，如公共治安、环境治理、义务教育等应由政府提供。但政府提供并不是这些产品一定要由政府生产，政府可以通过合同的形式引进私人投资或直接交由私人生产，然后再由政府购买。第二，农村准公共产品，如农业科技推广、中小型水利工程等由政府和私人混合提供。政府可采用财政补助、税收优惠等政策，在明确产权的前提下，按照“谁投资，谁收益”的原则引导私人资本进入。