中国社科院农村发展研究所所长张晓山： 城乡统筹：方向是公共服务的均等化

2001年，国务院发布了农村税费改革试点工作有关问题的通知，从此拉开10年来三农领域改革的的大幕。2004年，中央提出“以工促农、以城带乡”，“多予、少取、放活”的方针。从2004年起，中央连续发布了7个一号文件，出台了一系列有关三农的政策。而在2005年，中央更是提出了“新农村建设”的历史任务。

可以说，10年来政府对三农问题不可谓不重视。

然而，一直以为困扰着农民、扎根在农村、存在于农业的一系列问题在今天依然没有得到突破性的进展：农民与城市居民收入差距逐步拉大，粮食安全问题依然严峻，城乡之间在户籍、福利、财产权益上的二元铁幕依然没有打破。农民工拖欠工资问题和社会保障的完善问题依然突出，《村民委员会组织法》颁布已有多年，农民自治依然是只有形式，很多地方贿选和暴力冲突事件频发。

农村集体建设用地何时才能在市场上自由流通？农产品定价制度如何才能让农民更加受益，从而调动广大农民的生产积极性？带着诸多问题，本报记者采访了中国社科院农村发展研究所所长张晓山。

《21世纪》：这十年三农领域发生的最大变化是什么？

张晓山：最大的变化当数农业税取消。

另外，城乡二元体制逐步打破，农民工的权益开始受到重视，社会公共服务朝均等化方向发展，农村承包土地逐步开始有序流转，这些方面都是很大的变化和进步。

从总体来说，举国上下都取得了共识，那就是之前我们亏欠了农民很多，建国后，改革初，都是通过剪刀差来剥夺农民的劳动成果和劳动力，现在应该是反哺的时候了。

正是在这一共识下，才会有以上诸多领域的变化，才会出台“以工促农、以城带乡”的一系列政策。

《21世纪》：还有一些什么根本性的问题制约着三农发展？

张晓山：问题很多，实际上三农问题应该放到现代化的大框架中去看。城市化到了一定的程度，农民走进城里成了市民，农业人口减少到发达国家的比率，那么，农业的集约化、机械化就能提上议事日程。

当然局部地区如东北等，地多人少，人均耕地相对较多，可以尝试着先进行农业的集约化。

但从全国来看，人多地少的状况普遍制约着农业的发展和现代化。

而城市化的进程必然又联系到城乡统筹，只有打破城乡二元体制，实现居民的自由迁徙和社会公共服务的均等化，才能让农民进城之后无后顾之忧，从而顺利地转化为市民。

而大量农民顺利进城之后，宅基地能够通过“自愿、有偿、依法”的原则腾退出来，这样耕地面积增加了，而农业的生产效率提高了，粮食安全问题也就顺势解决了。

所以这是一个一环套一环的系统工程，需要很多领域的改革齐头并进。如果只是针对某个具体问题，头痛医头，脚痛医脚，问题就可能长期纠结在那。

《21世纪》：城乡统筹未来朝着什么方向走？

张晓山：十年来，二元制的“铁幕”在逐渐“解冻”，一些地方已经在开始尝试城乡一体化，重庆户改和成都户改，都是很好的尝试。

2001年的时候，郑州也实行过户改，条件很松，只要在郑州租房就可以拥有郑州户口，结果大量周边地区的农民拥挤到郑州，导致郑州的医疗、教育等资源过于稀缺，最后改革只能夭折。

这里凸显的一个问题是，城乡一体化是需要花代价的，城市接纳农民需要在医疗、教育等资源上花大笔的钱，而这也是户改在地方受阻的很大原因。

成都户改比较成功的原因是，它在城乡公共服务的均等化上做了大量工作。这方面工作做得差不多了，户改自然是水到渠成。

因此城乡统筹未来发展的方向是逐步实现公共服务的均等化，从而逐步把福利等附着物从户籍上剥离掉。

从国外的情况看，户籍本身就是一张证明你身份的纸，并不附着其他的东西。

成都户改虽然很好，但是它也存在一个问题：成都本地区内的居民和农民可以自由迁徙，但成都人到珠三角、长三角区打工仍然受到当地的户籍限制和歧视。

《21世纪》：这就关系到全国这盘棋了，如何在地域差别较大的情况下，做到公共服务均等化呢？

张晓山：可以根据贡献与权益匹配的原则来定，例如上海、广东某些城市实行入籍的积分制，城市的外来人口如果对城市作出的贡献到达一定程度，就可以被这个城市所接纳。享受到相应的待遇。

《21世纪》：但外来务工人员流动性太大的话，就无法满足积分制的要求。

张晓山：这就牵涉到城市化的问题，现在未来务工人员都往北上深广这些大城市跑，生活成本太大，竞争太激烈，自然无法安身立命。

但如果他们在家附近的小城镇就近务工，成本就会很小，那些城镇的入籍条件相比一些大城市也会宽松很多。

“十二五”规划建议提到，未来的城市化道路是城市圈的模式，大城市通过产业转移等内在联系与周边的城市形成纽带，这样周边的小城镇也能形成一定的就业能力，能就近吸纳附近农民的劳动人口，这是一条很好的道路。

《21世纪》：农村的基础设施建设方面有何进展？

张晓山：农村现在最大的问题是农田水利建设欠账太多，这已经成为制约农业增产和实现粮食安全的短板。10年来虽然每年中央都会增加这方面的投入，但由于这些投入都由不同的上级部门拨付到下面，然后由县镇一级统一来收，等于是“分拨统收”。

而地方上对这笔资金该使用到什么地方，也是各个部门之间博弈不断。现实的情况往往是一把手说了算，或者哪个部门强势，就能多分到一点资金。

加上一些传统的农业县税收收入少，基本上都靠上面的转移支付，形成“吃饭财政”，有些连饭都吃不饱。

明年中央将对水利建设加大投入，重点攻破这个难题，但如何解决上述的两个难题，并不是光靠多投几个钱就能解决的，这关系到一系列的制度层面改革，比如中央地方财税体制的改革、支农资金拨付使用机制的改革等。

《21世纪》：农产品尤其是粮食的价格是个什么趋势，未来农产品价格是何走向？

张晓山：十年内某些年份农产品价格有所跌落，但总体来看，是上涨的趋势。这也是合理的，过去农产品价格被人为压低。

中国的国情是人多地少，农产品生产方式基本是劳动密集型。过去种田把人力成本和肥料（因为是人畜粪肥）隐性化了，但随着大量农民人口外出打工，从事农业劳动的人力成本有了比较而形成了机会成本，而大量化肥和农药的使用，也使农业生产的成本急剧上升，因此从成本推动的角度讲，农产品价格未来的走势应该处于一个上升通道。

这是合理的，因为粮价上升，农民种粮才有得赚，才能有种粮积极性。

当然，粮价上升过快也容易导致通胀问题，这方面政府应该保护好对价格特别敏感的中低收入人群利益，可以通过发食物券和提高最低社会保障金等方式保证这些人能抵御农产品高价格的风险。

《21世纪》：土地历来被认为是农民的命根子，改革开放后土地承包到户极大激发了农民的生产积极性，10年来农村土地制度方面有何革新，未来会有何突破？

张晓山：应该说，这10年来中央逐步把土地的权利让渡给了农户。2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》规定，土地经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。这实际上从法律上把除了抵押和继承权以外的大部分权利让渡给了农户。

但关键就是在这个抵押权上，农民没有抵押权，就不能抵押贷款，从而无法解决农业生产的融资问题。

《21世纪》：在集体建设用地上呢？

张晓山：这方面一直没有突破，农村的宅基地现在成了很多地方政府觊觎的肉。原先中央的政策是把宅基地作为一项福利分给农户，只有农民才能享有，因此中央在小产权房的政策上一直没有松动。

很多人怕如果宅基地市场一开放，农民就会失去最后的家园，导致流离失所，引发社会动荡。

但包括宅基地在内的农村集体建设用地一直无法自由流转，导致农村宅基地拆迁的补偿标准无法按照正常的市场价来核算。导致“同地、不同权、不同价”的问题。

未来农村集体建设用地应该是朝着逐步开放和自由交易的方向走，但是这方面实施起来也是困难重重。一放开出现农民乱搭乱建、城市居民蜂拥而入等乱象，也不是没有可能。

“一统就死、一放就乱”一直是改革过程中出现的普遍现象。因此所有的改革和制度突破目前还是需要遵循“摸着石头过河”的路数，走渐进式的道路。先做着，不评价，如果确实是条好路子，再推广。