以公共服务均等化缩小区域差距

http://www.sina.com.cn  2009年03月16日10:38   《瞭望》
文/张步峰 熊文钊
缩小区域发展差距不能只注重经济总量，还要注重不同区域的人民生活水平。首先注重缩小区域间基本公共服务的差距，实现基本公共服务均等化，使不同区域的人民生活水平的差距不断缩小，是比较切合实际的要求。这不仅是应该做到的，而且从国家现有的经济实力和财力看也是可以做到的。
基本公共服务指覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共服务，涉及义务教育、医疗、住房、治安、社会保障、基础设施、环境保护等方面。基本公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。内涵包括全体公民享有基本公共服务的机会均等、结果大体相等，同时尊重社会成员的自由选择权。在推动区域协调发展中，促进基本公共服务的均等化，至少应从以下几个方面着手：
其一，确立公共服务的理念，建立公共服务型政府。公共服务型政府所提供的服务包括维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务等部分，包括为实现公民权利、促进经济发展、推进社会进步而提供的公共服务。强化政府公共服务职能，完善社会保障、社会福利、公共医疗、义务教育等公共服务制度，是维护人民群众根本利益、保障弱势群体利益、保持社会利益均衡的根本措施。
其二，统筹城乡发展，提供城乡一体化的公共服务。首先，完善基本社会保障制度体系，包括养老保险、合作医疗、免费义务教育，等等；其次，逐步提高农村的公共服务水平，实现与城市公共服务制度的对接。可以在经济发达地区进行试点，率先建立城乡统一的公共服务制度，把农村居民全部纳入城镇基本公共服务保障范围；最后，随着城镇化水平逐步提高，用十年左右的时间实现城乡基本公共服务制度的全部对接，完全实现城乡一体化的、均等的公共服务。
其三，建立公共财政体制。随着经济的发展和国家财力的增长，应当使中央财政支出向义务教育、公共医疗和社会保障等方面倾斜，保证公共服务的财政支出增长快于财政收入的增长速度。加大政府财政转移支付力度，完善政府间转移支付机制。强化政府财政转移支付对于公共服务均等化的作用，加大中央政府对中西部地区以及各级政府对农村的财政转移支付力度。特别在当前，财政转移支付资金应重点向县乡级倾斜，提高县乡基层政府财力，以增强基层政府提供基本公共服务的能力。
其四，划分中央和地方提供公共服务的事项范围并加以法定化。按照公共产品公益性涉及的范围，中央政府原则上应当主要负责公益性覆盖全国范围的公共产品的供给，以城乡和区域公共服务均等化为重点，强化再分配职能。各级地方政府主要负责各自辖区内公共产品的供给，应当重点关注各自辖区内居民的实际需求，强化公共产品供给效率。为了避免这种公共服务事项范围的随意变动，能够保证公共服务的连续性、有效性，中央政府和地方政府所负责的公共服务事项必须予以法定化。
第五，建立多元化的公共产品供给模式和机制。公共服务需要引入民间资本，动员社会各方力量，形成以公共财政为主体、社会各方共同参与的公共产品供给机制。尤其要针对农村公共产品供给缺乏足够资金保障的现状，按照农村公共产品的不同属性，实施多主体、多渠道和多方式的供给模式，努力拓宽农村公共产品的融资渠道。政府可以利用各种政策安排鼓励民间资本积极参与农村公共产品服务，补充政府供给的不足，实现公共产品供给主体的多元化。□(作者分别为中央民族大学法治政府与地方制度研究中心研究员和中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任)
三位农业界委员的议政实录
对于政协委员的提案和建议，质量比数量更重要。而要想真正发挥设想中的作用，除了委员们要事先做好“功课”以外，还需要相关部门的足够重视
文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏
3月12日，中国人民政治协商会议第十一届全国委员会第二次全体会议在北京落下帷幕，在历时九天的会议中，2000多名委员围绕“保发展、保民生、保稳定”的大局，积极参政议政，建言献策。
通过提交大会发言769篇，提交提案5571件(其中立案5035件，参与提案的委员1987人)，反映社情民意的信息900余篇，通过联组、小组讨论，参加记者会、接受专访等形式，政协委员们认真履行着自己的职责。
那么，政协委员们究竟是如何议政建言的呢？本刊记者特别跟踪采访了三位政协农业组的委员。
面向总理的发言
“按照惯例，每年两会期间，温家宝总理都会参加政协经济、农业界委员联组会，聆听委员们的发言。作为今年的发言人之一，我提早对发言的内容进行了准备。”全国政协委员、中国农业大学党委书记瞿振元告诉《瞭望》新闻周刊。
瞿振元所说的准备，是指他今年2月，与中国农业大学研究农业经济的青年教授何秀荣等农业方面研究人员到广西进行的“扩大农村内需”专题调研，分别与自治区13个厅局、桂中和桂北2个县的县领导及十余部门、6个乡镇、20户农家进行了座谈。“我们结合当前经济形势，拟定了扩大农村内需的题目，为了让这个发言更具‘内容’，也为负责任起见，提前进行了调研，而不是仅仅根据一些统计数据就形成发言。”
瞿振元告诉本刊记者，“何秀荣教授不久前给政治局集体学习讲过课，现在我们结合调研情况，提出了五条‘同时并举’的建议。”
记者看到，这篇2000字出头的发言，有事实、有数据，精炼地提出了“扩大农民工城市就业和扩大农村就业同时并举”、“加大农村资金投入和扭转农村资金‘抽血’同时并举”、“强化资金杠杆效应和弱化资金替代效应同时并举”、“激活农民收入流量和激活农村收入存量同时并举”、“着力扩大生活消费和着力扩大生产消费同时并举”的建议。
这其中，按照瞿振元的话说，“不乏一些大胆的建议”，“如对2008年开始实施的《劳动合同法》，我们提出存在着值得探讨的问题：目前各类企业一视同仁的用工政策对中小企业的用工条件注意不够，加剧了中小企业的困难程度，不得不削减用工数量，这种微观‘小数’汇集成了宏观‘大数’，在现阶段不利于扩大农民工城市就业。”
“这也是履行政协委员‘议政少说空话，参政多谏箴言’的职责”，瞿振元指出，“对于扩大内需，不少意见认为启动消费很难，尤其是启动农村消费更难，但其实，我在广西调研中深切感受到，对扩大农村内需，农村安居工程值得重视，造新房是农户最舍得支出的消费项目，也是政策最易在农户层面发挥消费杠杆效应的项目，往往具有1份财政信贷资金投入能直接带动3倍以上民间资金投入的补贴效果。基层组织和农民对建房补贴的要求十分强烈。”
“我们的广西调研还表明，农村地区的生产消费孕育着很大的扩张潜力。特别是小型农田水利建设的任务很重，年久失修、配套不全等问题很突出。今年北方干旱也印证了这一点。”
在此基础上，瞿振元形成了“关于加强小型农田水利建设与管理的建议”的提案，“小型农田水利设施直接关系到农产品供给量和稳定性，在国家对大江大河已经获得基本治理之后，应当扩大对农村小型农田水利设施的建设规模，但中央财政安排的小型农田水利建设专项补助资金2007年仅为10亿元、2008年为30亿元，这样的补助力度是远远不够的”，瞿振元建议中央将2009年确定为小型农田水利建设年，如果狠抓一下这件事，以后连续抓几年，使农村水利面貌大变样，既能吸纳大量农民就业，又能大幅提高农业综合生产能力，实在是一件好事。
“希望自己的发言以及提案可以引起相关部门的重视，对相关的政府决策可以起到积极的作用”，瞿振元表示。
“三农”方面的提案603件
在采访中，记者注意到，除了两篇大会发言，五个提案外，全国政协委员程萍在小组讨论会上就农业科技发展积极发言，建言献策。当了十年教师，做了十年农业科研工作的程萍去年10月走马上任广东省农业厅副厅长，农业科技是她的分管职能之一。
“去年底，广东省召开了省农业科研工作会议，地市级科研院所、高校的同志参加了会议，”程萍告诉《瞭望》新闻周刊，“在那次会上，让我震惊的是，在广东这样一个发达省份，粤北山区一些农业科研人员的工资比当地公务员少1/3，有的甚至只有公务员工资的一半。”
发展现代农业，农业科技的重要性不言而喻，怎样稳定这支科研队伍也摆在了分管领导的面前，但程萍坦言，有的问题需要国家层面制定政策导向才能很好地解决。“在那次会上，我感受到基层农业科技人员的期盼，也觉得政府有责任为他们创造好的科研环境，让他们潜心于农业研究，而不是为吃饭问题发愁。”
程萍还告诉记者，她曾先后到华南农业大学、广东省农科院等部门就农业科技问题进行调研，农业科技人员们提了很多很好的建议，希望我可以把基层的声音带到中央。
3月7日，在有农业部副部长危朝安等相关部门负责人参加的小组讨论会上，程萍提出关于加强和完善农业科技创新体系的五条建议，包括国家应鼓励地方建立与国家现代农业产业技术体系相衔接的地方现代农业产业技术体系、建立农业科技投入的长效机制使科技人员专心致力于科研、加强公益性基层农技推广机构建设的建议等，这也正是她提案以及大会发言的主要内容。
和程萍同在农业35组的河南绿色中原现代农业集团董事长宋丰强委员则联系自己企业实际提出“关于加大农业产业化龙头企业扶持力度”的提案。
1998年至今，河南省各类龙头企业通过实施农业产业化经营，直接为农民增收累计达300多亿元，每年有838万农户通过龙头企业的带动进入市场，占农村总户数的43%——这是宋丰强提供的他专门到河南省农业厅等相关部门了解到的情况。虽然数据喜人，但宋丰强却告诉《瞭望》新闻周刊，“其实，以前我们所谓的一些农业产业化龙头企业仅仅是订单农业，企业并没有参与到农作物的生产全过程。”
在他看来，现在发展农业产业化龙头企业正当其时。“因为去年国家出台了允许土地流转的政策，使企业有条件实施规模化的农作物生产：提供统一的种苗、肥料，农民成为农业工人，聘请农业技术人员培训指导，实施品牌经营。这就是‘农民埋头种田，公司抬头看路’。”
他还向记者表示，“对多数农业企业来说，现在缺资金，银行贷款需要抵押品，土地不具备抵押条件，而如果通过担保公司又会加大企业的成本，农业项目本身利润就很薄，而且，现在一些担保公司实际是融资性质的公司”，因此他建议，“应当通过设立财政专项资金扶持农业产业化龙头企业。”
据本刊记者了解，包括瞿振元、程萍、宋丰强等委员的提案在内，全国政协十一届二次会议共有“三农”方面的提案603件。包括加强农村基础设施和新型农业社会化服务体系建设，促进农业稳定发展和农民持续增收；规范农村土地使用和承包经营权流转，完善农村土地管理制度等方面的内容。
但是，“这次大会发言没有我们农业组的委员上台发言”，十届全国政协民族和宗教委员会副主任、国家发展和改革委员会原副主任、党组成员刘江在农业35组的小组会上提议，“现在我们就把明年的发言题目拟定好，推举一个人好好准备，大家提供帮助，比如我们可以关注一下财政资金用于三农的比重，以及农业补贴如何发挥最大效用方面的内容。”
提高提案的办复质量
3月10日，当记者再次走进位于铁道大厦二楼的农业界别小组讨论会场，又听到了激烈的讨论声，“提高大会发言的质量，内容要有亮点，才能够产生火花的碰撞”，程萍委员提出。
这立刻引起了农业35组委员们的共鸣：
“今年47个大会发言，得到长时间掌声的不多。”
“每个大会发言的时间8分钟，太短，建议减少发言人数，增加每位的发言时间，才能把问题讲清楚。”
“还应提高提案的办复质量，不仅仅是用简单的书面答复的形式，应该采用多种形式来办复提案”，程萍委员认为，“政协委员都是从各地各行业选出来的优秀人员，不会随便提提案，绝大多数都经过了调研以及长时间的准备，应该加以重视。”
“可以看到，我们政协委员的一些建言意见得到了政府的采纳”，当了7年全国政协委员的程萍以自己的提案为例告诉记者，“对珠海横琴岛的开发，我记得提案提了三年，现在横琴岛开发已经启动，还有珠港澳大桥的建议，正逐步在实现。”
为了促进提案的办理，在本次大会期间，全国政协提案委员会就“关于支持返乡农民工创业就业问题”和“关于积极扩大内需促进经济平稳较快发展问题”，召开了两次提案办理协商会，相关部委的负责同志与提出提案的民主党派中央、政协委员直接沟通协商。
据全国政协提案委员会工作人员介绍，大会闭幕后，定于3月24日召开全国政协十一届二次会议提案交办会，将会把大会提案分别送交168个承办单位办理。原则上，需要相关部门在三个月内对提案内容进行回复。对于大会发言(包括口头的和书面提交的)以及小组发言(以简报的形式)，这位工作人员介绍，会议结束后，会装订成册，送发到相关部门。
在农业35组小组讨论会上，委员们算了一笔账，本次政协会议提案共5035件，需要分别送交各个相关部门进行回复，这其中，约有一半需要送交国家发改委的，以一年的时间算，200多个工作日，一天需要回复10件以上提案，同时发改委还有自己本身的工作要推进。
“所以提案应当更加重视质量，而不能仅关注数量。”农业35组的委员建议。要充分发挥政协提案的作用，可以对提案进行分类，程萍认为，提案数量虽然很多，但“可以围绕国家大政方针，从中选取重要的主题，对相关提案进行重点办理。在她看来，可能有的部门工作很繁忙，其中很多精力需要用来研究问题，现在委员的提案很多是来自基层，正是决策部门研究问题需要借鉴的，这样也可以避免一些‘拍脑袋’政策的出台。”□