以基本公共服务均等化破解城乡统筹发展的难题

以基本公共服务均等化破解城乡统筹发展的难题

作者：迟福林    文章来源：信息中心    点击数：73    更新时间：2009-12-14

　　
　　今年是我国改革开放30年，也是改革开放的关键时期。进入新阶段，统筹城乡发展面临着许多新的挑战，尤其要打破城乡二元制度结构，由此解决农村发展中深层次的矛盾和问题。在这一特定背景下，如何“以新的理念和思路破解新阶段农村发展难题”，我认为关键在于以基本公共服务均等化为重点推进城乡一体化。
　　
　　一、新阶段统筹城乡发展的实质是保障农民的发展权
　　
　　最近几年，我们一再讲新时期、新阶段。如何具体分析这个新时期、新阶段，如何客观把握新时期新阶段统筹城乡发展的基本特点。我认为，需要把新时期新阶段统筹城乡发展，放在改革开放30年这个大背景下来研究和讨论。
　　
　　1．30年的改革开放使我国开始进入发展型社会的新阶段。十七届三中全会提出，要“牢牢把握我国社会主义初级阶段的基本国情和当前发展的阶段性特征”。分析新时期新阶段的基本特征，关键是客观把握改革开放30年后我国发展的阶段性特点。
　　
　　我国长期的社会主义初级阶段，至少可以大致划分为两个既有联系，又有所不同的发展阶段：一是以解决温饱为主要目标的生存型发展阶段；二是以解决人的自身发展为目标的发展型阶段。依据改革开放30年经济发展水平、消费结构、产业结构、就业结构、城镇化进程等5个方面的主要指标的变化，可以得出这样的结论：进入本世纪以来，我国已经开始由以解决温饱为主要目标的生存型阶段进入到以人的发展为目标的发展型阶段。就是说，30年改革开放的巨大贡献集中体现在我国发展阶段的历史性提升。
　　
　　2．发展型阶段的社会矛盾呈现阶段性特征。当前，经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的矛盾越来越突出；全社会公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺的矛盾日益凸显；经济发展、社会进步同公共治理建设滞后的矛盾也越来越突出。在社会矛盾发生阶段性变化的现实背景下，应当从基本国情出发，在注重广大社会成员日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间这个主要矛盾的同时，更需要重视社会矛盾变化的阶段性特征。由此，在保持经济增长的同时，积极促进社会进步，促进政治文明，努力解决发展新阶段面临的突出矛盾和问题，把社会矛盾的阶段性特征作为推进改革、谋划发展的根本依据。
　　
　　3．惠及13亿人的基本公共服务是新阶段改革发展的重大任务，也是新阶段统筹城乡发展的实质所在。进入本世纪以来，全社会公共需求全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺，成为我国新阶段的突出矛盾。能否加快推进城乡基本公共服务均等化，使广大农民共享改革发展成果，已经成为新阶段统筹城乡发展的重大课题。
　　
　　新阶段统筹城乡发展的实质就在于承认和保障农民的发展权。新阶段农民的发展权集中反映在广大农民的自身发展，比如教育、医疗、社会保障、就业等，都属于农民实现自身发展权利的基本需求。为此，新阶段统筹城乡发展的目标是实现广大农民自身发展和公平发展，重点是实现城乡基本公共服务均等化。进入发展型社会新阶段，既是改革开放30年的必然结果，也是新阶段统筹城乡发展的重要背景。新阶段解决统筹城乡发展的相关问题和政策选择，都需要从这个特定背景来思考、研究和分析。
　　
　　二、推进城乡基本公共服务均等化对新阶段统筹城乡发展具有重大作用
　　
　　城乡基本公共服务供给的失衡，已成为新阶段统筹城乡发展的突出问题。从现实需求看，建立城乡经济社会发展的一体化的体制机制，关键在于加快推进城乡基本公共服务均等化，建立城乡统一的公共服务制度，使广大农民平等参与现代化进程，分享改革发展成果进入新阶段，推进城乡基本公共服务均等化是实现统筹城乡发展的关键因素。
　　
　　1．推进城乡基本公共服务均等化是缓解并缩小城乡差距的关键因素。2007年，我国城乡居民人均收入比已达3.33:1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡居民人均实际收入比将高达5～6:1。据此估算，城乡基本公共服务差距对城乡实际收入差距的影响度在30%～40%左右。2003年，我国第三次全国卫生服务调查发现，疾病是农村居民致贫的首要因素，大约三分之一农村贫困人口都是因病致贫。2006年，我在西部调研中了解到，西部大约70～80%的新增贫困人口都是因病致贫、因病返贫。此外，教育对贫富差距的影响大约在20%～22%。有研究表明，全国平均每万元教育投入可以使12人脱贫，在西部可以达到19人。从这三组数据看，实现基本公共服务均等化已经成为新阶段反贫困战略的重要举措，成为缓解和缩小城乡差距的关键所在。在工业化、城市化进程中，工业和服务业的收益大于农业收益，这是个客观规律，由此带来的差距具有一定的客观性，但政府提供给城乡居民的基本公共服务却不应当有过大的差别，尤其要防止“负福利”现象。从公平正义和制度建设的角度看，缓解和缩小城乡差距重在通过缩小城乡基本公共服务差距以缩小发展机会和发展能力的差距。这是新阶段统筹城乡发展的一个重大课题。
　　
　　2．推进城乡基本公共服务均等化是新阶段扩大农村消费需求的关键因素。30年来，我国农村居民消费率由从最高点1983年的34.0%，下降到最低点2007年的9.1%，下降23个百分点。在社会消费总额中，农村居民消费所占比重从1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，下降近37个百分点。这种情况，既与城市和农村收入差距不断扩大相关，也与农村基本公共服务的严重缺失相关。有研究发现，农村消费倾向高于城市，每增加1元收入，城市居民消费0.72元，农村居民消费0.85元。粗略估算，未来12年，将基本公共服务财政投入每年提高1～1.4%，平均每年投入0.5～0.6万亿，总计投入财政资金6.42万亿，就可以达到在2020年实现城乡基本公共服务均等化的目标，这一投入对于我国未来财政并不会构成太大的负担。这说明，未来10年左右我国农村基本公共服务的投资需求是巨大的。
　　
　　3．推进城乡基本公共服务均等化是发展现代农业的关键因素。农村现代化的关键是劳动力素质。研究表明，农村家庭主要劳动力平均受教育年限每增加一年，贫困发生风险可以降低12.9%；家庭非农业收入比重每增加1个百分点，贫困发生率可以降低3.2%。这说明，教育投入对于提高农民的收入水平是极为重要的。同时，也有研究表明，农村教育投资效益也相当显著，比如说，教育投入对农业产值的贡献率高于农村基础设施的贡献率，每增加1元农村教育投资，可以使农牧业产值增加8.43元，而每增加1元农村基础设施投资，农牧业产值仅增加6.75元。农村教育投入比农村基础设施投入产生的效益高25%。
　　
　　三、以城乡基本公共服务均等化为主线，推进新阶段的农村改革
　　
　　从实际情况分析，改革城乡二元制度结构是实现广大农民公平发展的首要任务。尤其是城乡二元的基本公共服务体制，使农村居民难以获得基本公共服务。从当前广大农民的公共需求看，新阶段的农村综合改革要以加快推进城乡基本公共服务均等化为主线，破解城乡二元制度的结构难题。
　　
　　1．以城乡统一的基本公共服务制度为重点促进城乡经济社会一体化制度建设。与改革开放初期的农村改革不同，新阶段的农村改革是站在我国初步建立市场经济体制和开始进入发展型阶段的历史起点上。以城市支持农村，以工业反哺农业，推进城乡一体化，重在通过系统的制度与制度创新安排来实现。
　　
　　（1）户籍制度改革与城乡基本公共服务制度的统一。现行的城乡二元户籍制度，实际上是在一纸户口上维系着许多不公平的因素。计划经济时代形成的以户口登记为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、公务员录用等行政管理工作，给户籍管理附加了过多的不合理社会管理功能，并造成许多的社会不公。例如，在交通事故人身损害赔偿中，依据相关司法解释的规定，即使是在同一起事故中受到同样的伤害，但由于受害人的户籍身份不同，农村居民所得到的赔偿金额往往与城镇居民相差几倍。这种“同命不同价”的现象，是城乡二元户籍制度造成的。不从根本上解决城乡二元的基本公共服务体制，户籍制度改革将不可能全面突破。就是说，基本公共服务制度的城乡统一，是户籍制度改革的前提和基础。
　　
　　（2）农村土地制度改革与城乡基本公共服务制度一体化相互结合、相互作用。对广大农民来说，在面对农村基本公共服务的严重“缺位”的背景下，他们视土地为自己安身立命的基本生存保障。推进城乡基本公共服务均等化，建立长期而有保障的农村基本公共服务体系，能够明显降低农民对土地保障的依赖程度，促进农民的城乡流动，促进土地合理流转。
　　
　　2．在推进城乡基本公共服务均等化中优先解决农民工的基本公共服务。在我国快速工业化、城镇化的背景下，为农民工提供基本而有保障的公共服务，已成为缩小基本公共服务城乡差距和区域差距的焦点问题。农民工的基本公共服务供给问题既涉及到地区协调，又涉及到城乡对接。这就需要在中央的统筹安排下，明确流入地和流出地政府的责任，以切实地解决农民工群体的基本公共服务。
　　
　　3．采用多种形式，积极推进镇（乡）财政管理体制改革。作为与农民最接近的一级政府，镇（乡）政府的职能定位对保障农村基本公共服务供给至关重要。无论是乡镇机构设置、财政体制改革、组织形式调整，还是管理机制、运作机制的改变，都要有利于基本公共服务职能的履行。
　　
　　进入改革发展新阶段，实现城乡经济社会一体化必须加快建立城乡经济社会发展一体化的制度建设。在这些制度安排中，关键是要尽快建立城乡统一的基本公共服务制度。从现实情况看，实现这一目标，重点在于推进政府转型，在于加快建设公共服务型政府。

注：2008年11月15日，在成都“纪念改革开放30年--统筹城乡发展论坛”的演讲。