发达国家教育管理体制的改革

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来源：网络文章  作者： 本站编辑      [ 2010-06-11 ]    编辑：
华东师范大学教育管理学系
摘　要：当今世界发达国家都将教育管理体制视为教育改革的重要一环，本文比较了美、英、法、德、俄、日六个主要发达国家现行教育管理体制的现状及特征，探讨了当前教育管理体制改革中的五大课题。
关键词：发达国家；教育管理体制
一、六国现行教育管理体制概况
20世纪80年代以来，发达国家（美国、英国、法国、德国、俄罗斯、日本）对教育管理体制改革的力度加大，甚至导致某些方面产生质变，如原是实行中央集权制的国家开始重视地方分权制长处，简政下放权力；而过去一直实施地方分权制的国家尤为关注中央集权制特点，纷纷制定中央集权式的国家教育课程标准及其达标期限。倘若概括发达国家现行教育管理体制改革的主要特征，那就是扬长避短、趋于均权化。发达国家教育管理体制属性，大致分为三种教育管理体制组织形态：1．中央集权制，法国、俄罗斯（主要指前苏联）是实行中央集权制典型代表之一；2．地方分权制，美国、德国教育管理体制属于此种类型；3．中央和地方合作制，英国和日本属于此种类型。
三种不同的教育管理组织形态各具特征以及利弊得失：中央集权制利于发挥统一领导的作用，制定全国统一的法规政策和教育标准；便于推进统一的全国性教育改革，有利于统一思想、统筹全局和均衡全国教育事业发展；也能有力调节各地教育发展的不平衡，充分发挥中央管理教育的积极性。论文百事通
但是，中央集权制强求统一，权力高度集中，容易产生官僚主义；高高在上，发号施令，脱离各地实际，不能因地制宜；制度整齐划一，缺乏弹性和灵活性；用统一标准和程序管理经济文化水平参差不齐的各地教育，结果往往是适得其反、事倍功半；各地实际需要容易被忽视，且会束缚和影响地方政府对本地教育事业发展的主动性、积极性和创造性的发挥。地方分权制一般能调动地方政府管理教育的积极性，因地制宜地发展本地教育事业；有利于增强地方政府重视、关心和促进教育事业发展的责任意识和实际行动；不会因中央教育决策失误，造成全国所有地区教育受损。但是，地方分权制容易造成各地政府自行其是、权力分散、缺乏权威、管理体制纷杂而混乱、难行政令、难见实效、各地教育质量参差不齐、教育事业发展不平衡。中央和地方合作制旨在扬长避短，在一定程度上纠正中央集权和地方分权两种不同教育管理体制组织形态存在的弊端，缓解中央和地方之间的矛盾，但实际上还未臻完善。因此，主要发达国家仍在不断地努力探索教育管理体制改革途径而趋向于均权化。也就是说，中央集权制国家重视简政放权、发挥地方的积极性，而地方分权制国家注重加强国家干预教育的力度，促进全国各地教育事业发展均衡及其向上。
二、六国教育管理体制的特征
主要发达国家的教育行政组织形态是由各国历史演变而成的，与当今社会制度属性没有必然联系。随着社会变革及其发展需求，中央集权制国家开始重视加强地方的管理权和学校的自主权，而在地方分权制国家有些涉及全国性利益的教育事业则由中央政府进行统筹管理。各国教育管理不论过去是中央集权还是地方分权，都在逐步趋向于均权化，集中央集权与地方分权之长，既加强中央教育行政部门的领导权，又注重发挥地方的积极性，彼此取长补短来推进教育事业发展。顺循教育管理均权化趋势，中央教育行政部门负责制定教育方针政策、各级教育制度、全国教育发展规划、教育课程最低标准以及全国教育统计。地方政府则遵照既定的全国教育事业发展目标与基准，根据地方需要拟订具体计划并使之贯彻落实。简言之，中央政府重在规划和指导，地方政府关注实施与成效。
主要发达国家政府参与或主导教育改革意向日益加强，教育管理权限趋于职责化与统合化，而各国做法都独具特征。诸如：美国和英国深受不干涉主义的影响，再则中央教育行政机构的成立较其他国家为晚，所以对地方教育的干预程度比其他国家要小；至于法国和俄罗斯，本来就有中央集权制的传统，因此强化中央教育行政意识仍然强烈；日本却是一个风向转得快的国家，先学欧洲，后学美国，都学得比较成功，目前试图在中央集权和地方分权之间保持适度平衡；战后日本教育行政改革是在美国指导下强制推行的，而时至今日的文部科学省的组织及权限远远超过美国的教育部。
美国联邦宪法规定教育权主要由各州政府掌握，其教育管理的特色是地方分权。近年来，联邦政府增加对地方教育经费的补助拨款，并使这种资助性拨款由过去的无条件改为有条件的；积极规划、组织出台各项教育改革政策措施，尤其是制定全美教育发展战略及其教育课程达标期限，提出建立全国教育质量标准和与此相应的考试制度，举办全国性的四年级学生阅读考试和八年级学生的数学考试，检验和评估各地是否达到对核心学科既定的质量标准；通过联邦政府的巨额拨款和特别资助对各地教育事业发展施加影响和作用，促使地方教育权力日渐受到规范或限制；逐步强化受联邦政府指导与监督的教育管理权力，这些重大变化是美国教育史上前所未有的，表明美国教育管理体制改革正在出现集权化趋向。
英国教育管理的特色是中央和地方密切合作。英国式教育管理信念为最佳的教育管理则是充分授权于具体实施者，并依其风格处理教育事务以求实效；除非出现明显的偏差，否则不应予以干涉。2001年，作为英国中央教育行政机构的“教育就业部”被改称为“教育技能部”。现在教育技能部与地方教育当局以一种协调合作的关系，通过沟通的方式来行使教育管理职能。教育技能部正在有意扩大其权限与职能，以有利于国家教育政策得到贯彻落实，而中央教育行政部门与地方教育行政当局应当彼此沟通与协调的精神并没有因此而改变。
法国实行中央集权式教育管理由来已久，中央和地方是一种垂直性指导或遵从关系，中央政府统管的范围广泛而又具体，地方办学须要按照中央政府的旨意。中央教育行政部门除了负责全国性教育事务、编制预算、执行法令、制定法规以外，还要对教师资格标准、教育人员任用、全国公立学校的教育方针和原则、教学大纲、教学方法乃至考试的内容与时间等作具体规定。由于声势浩大的学潮运动反对中央集权式权威，致使中央政府通过持续不断的教育改革淡化其集权色彩，逐渐增大地方教育行政机构权限。现在作为地方自治体的组织形式被分为三级：26个区域、101个省郡、36800个市镇乡，教育行政组织也因此重新调整组合，教育管理体制改革方向趋于均权化。
德国以实行文化自治作为基本国策，各州享有自治权，实行不同的文化教育政策，教育管理的特色是各州自治，分权协调。近年来，联邦政府重视与州政府之间的教育协作关系，主导并呼吁制定全国性教育规划和政策措施，加强与地方的“合作”，进行财政“补助”，旨在强化联邦政府的“干预”。这种“联邦主义”色彩越来越浓，但以尊重各州教育主权为前提，联邦政府只对具有共性的问题进行协调、立法及管理，以便各州因地制宜，发挥各自的特点与优势，使教育适应各州文化和经济等方面的实际需要，有利于拓展人们的思路，提出各种教育管理体制改革的设想并进行尝试，从而保证德国教育的丰富多样性。
俄罗斯的教育管理体制仍残留着前苏联教育的浓厚色彩。1999年新改称的联邦“教育部”仍然沿袭传统，统管全俄从学前教育乃至高等教育的整个教育体系，其主要的权限和职责是：决定联邦教育政策和教育制度，建立与完善联邦教育法规；制定和执行国家教育预算；制定审查和认定有关所有教育机构设置、废除的基准；制定和颁布明示各教育机构设置基准的《标准规程》；制定联邦教育课程标准和示范性的《标准学科课程》；依法对地方教育行政当局进行管理和指导；收集、公布教育统计数据以及向地方和教育机构提供信息情报；参加国际性教育援助和开发组织，等等。
日本自明治以来一直重视由政府来统制管理教育并发挥其功能，教育管理的特色是中央政府重视统筹兼顾，制定教育方针及政策、全国教育发展规划、教育课程的最低标准和教育统计，而地方政府则要遵照既定的全国性教育目标与标准，根据地方需要，拟订具体计划并付诸实施。在当今世界教育改革浪潮的推动下，日本重视集中央集权和地方分权之长，既加强中央教育行政部门的统一领导，又重视发挥地方的积极性，彼此取长补短的教育管理均权化趋势已日益明显。
主要发达国家立足于所谓民主主义福利社会的教改理念，既要消除公共教育事业发展中的弊端，又要遵循终身学习理念力图更新现行教育管理体制，其改革原则还要妥善解决教育管理的地方自治与国家规范、自主性与专业性、多样性与实效性等诸多矛盾。因此，发达国家在教育管理的主体、客体、领域、政策和作用等五个重要方面正在行之有效地发挥教育管理依法治教的规制作用、指导建议的助成作用、（奖励与惩罚）双管齐下的实施作用，旨在促进国家及地方教育事业发展从无序到有序、从专制统管到民主自治、从分道双轨制到平等单轨制、从精英教育到大众教育、从重视宗教思想影响到注重经世济民（经济）战略目标，这些根本性变革都与教育管理体制改革密切相关。
三、教育管理体制改革的主要课题
进入新世纪，主要发达国家教育管理体制改革的共同目标为：1．追求卓越的教育平等；2．促进全国教育事业均衡发展，但要教育质量不断提高；3．为实现国家发展战略均分公共教育资源，必须引进市场竞争机制以达公正、有效、优化之目标。为此，发达国家教育管理趋于均权化，法国、俄罗斯和日本设法把迄今高度集中的教育管理权力与义务委托给地方或民间负责，而一向具有浓厚地方分权色彩的美国和英国以及各州拥有“文化主权”的德国却在强化中央教育行政机构的权限与职责。尤其是美国、英国逐步加强中央政府对全国教育事业发展的指导与监督。与此同时，美英两国还积极倡导放权给学校，让学校拥有更多的办学自主权以及扩大家长和学生选择学校的权力，正在美国和英国兴起“特许学校”和“自治直接拨款学校”就是探索教育管理优质高效的典型之一。现在“日本所推行的目标、方法和美国、英国有所不同。前者是朝向学校教育的多样化和个性化，目标是培养每个学生个性，而后者是要多发挥学校的潜在能力，提高学生的学力水平。观察这两种不同趋势各自出发点时，我们看到，美国和英国只是在试图纠正它们学校过度的多样性，而日本是试图纠正教育过度的划一化。因此，尽管双方在朝相反方向进行改革，但它们实际上却是在趋向同样的目标，这意味着它们各自的教育制度事实上正变得越来越相同类似。”但是，当今世界主要发达国家教育管理体制改革又面临着如下五大需要得到妥善解决的重要课题：
第一，实现“作为国家教育管理”的理想目标。让国家的干预缩减到最少程度，扩大地方教育行政机关和学校的自主权，这是发达国家推进教育管理体制改革期望的共同目标。然而，当今世界各国教育改革的侧重点并不完全一样，如美国、英国重视保障作为国民应有的共同学力；欧洲共同体（EU）关注欧洲各国如何富有弹性地进行与欧共体相适应的教育；俄罗斯重申教育强国再创辉煌但又面临财政困难和民族自治的要求等不得不实施地方自治；日本正在修改《教育基本法》以求全面地推进教育结构改革，如2004年开始实行国立大学行政管理法人化，在增强各地教育行政机构权限的同时又要求地方政府对义务教育承担更多职责与经费，等等。总之，中央和地方各级政府如何不断地增强地区和学校的自主权以及扩大父母和子女自由选择学校的范围与权力，可以说是发达国家迈进21世纪反映在教育管理方面的一大课题。
第二，努力提高教育质量。20世纪是以教育平等和教育的普及作为教育管理政策的主流，期待量与质、贯彻平等理念和重视个性原则并驾齐驱是极其困难的，但又是各国政府必须解决的重要课……题。美国、英国、德国政府正在通过全国性学力调查和学校评价等来确保中小学教育质量；法国教育部把学力不振地区指定为“教育优先发展区”来全面提高教育质量；俄罗斯教育部已经确定以教育高质量重振“教育强国”的发展方针；日本文部科学省开始重视过去一直禁止允许跳级的英才教育，在中小学全面地推行绝对评价制度，具有一技之长而没有教师资格证书的社会有识之士或能工巧匠也可到中小学执鞭任教，等等。
积极采取各种政策措施，努力提高教育质量可以说是当今发达国家主管教育行政部门正在着力促进教育管理体制改革的重点要项。
第三，加强政府对信息网络教育的管理。信息技术的迅猛发展，正在孕育一场深刻的人类社会革命。随着计算机教育普及，现在美国公立学校都能联机上网接受多媒体教育；德国正在实施以计算机联结全国学校的“学校网络化”；日本到2005年实现中小学计算机教育普及和因特网授课。大力促进计算机和多媒体教育发展，这不仅是当今世界发达国家也是发展中国家共同关心的课题。远程教育盛兴促使以教师为主导的传统教育模式向学习者自主获取知识的自由模式转换，未来的学习方式将是双向的、合作式的、小组讨论式的，在远程教学中师傅式的、“凌驾于众人之上”的教师是站不住脚的，如何在网上重建新型的师生关系乃是一个有待解决的问题。政府部门应当怎样监控与引导日新月异的信息化潮流，这也是今后教育管理的一大难题。
第四，克服不断增加的公共教育的“阴暗面”。处在教育普及、社会环境的变化、不安定的经济状况下的当今世界，主要发达国家都面临着各种正在不断增加的病理现象。据统计：美国在学校遭到违法行为的受害者达到14．6％；英国每10个学生中就有8人受到连续性欺侮；德国约有30％的6—19岁青少年有过遭受暴力的体验；日本由于“学校崩溃”、“班级崩溃”现象促使原有的校内暴力、拒绝上学、“异己灭”（欺侮弱小同学）三大教育病理更为严重。许多调查报告都证实了上述情况，如何处置教育领域这样一种不断增多的“阴暗面”，乃是发达国家政府急待需要解决的重要课题，强化道德伦理和共生理念的教育是各国的共同特点。
第五，探索现代社会“终身学习化”之路。20世纪是“教育=学校教育”的时代。但是，20世纪末已经感到人的教育只依赖于学校而会陷于困境，发达国家重视以终身学习理念把握促进公共教育事业新发展的良机。现在国际社会强烈呼吁消除教育不平等，扩大教育机会均等以适应全球学习化社会的到来。联合国教科文组织把1996—2001年视为“所有人的终身教育年”，欧洲共同体把1996年称为“欧洲终身学习年”，经济合作开发组织（OECD）也建议1996年“实现为所有人的终身学习”，强调教育要贯彻于人的一生而不仅限于学校教育的必要性、增加便于人们可以充分活用各种各样教育机构和学习设施的场所与机会。当今世界主要发达国家政府积极倡导终身学习理念，正在努力探究实现崇高理想和具体目标的可行性途径。
发达国家教育管理体制改革面临的重大课题，由于各国现况不一，所采取的政策措施各异，但在宏观方面却展现出了各自的特点：为了追求或顺应“平等、效率、需求”这一现代社会发展的主旋律，发达国家的教育管理体制改革犹如太阳底下的一面三棱镜，通过不同的文化传统、政治制度、经济基础、教育水平折射出不同的光泽。中央集权、统一规范的国家如法国、日本开始重视教育发展的多样化、个性化；而地方分权、自由开放的国家如美国、英国却在大力宣传和推行中小学教育的统一化、规范化。无论是中央集权、统一规范的国家开始关注行政管理的（地方分权、自由开放），还是“地方分权、自由开放”的国家已经重视教育发展的中央权力，其共同目标之一就是力图促进本国教育事业积极发展。
参考文献：
[1]国家教育发展研究中心研究动态．2000—8—18．
[2]（日）日本?t望，2001．（7）：3．