美国量刑指南适合中国公司吗

http://finance.sina.com.cn 2005年12月31日 18:24 21世纪经济报道
本报记者 汤白露
北京报道
今年以来，一家总部位于伦敦的英国路伟律师事务所“盯”上了国资委。
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继2005年3月出台《中国100强企业法律风险环境排名分析报告》之后，2005年12月，路伟律师事务所又发布《中国企业法律风险标准化管理策略报告》。
在这一报告中，该所的北京合伙人吕立山(Robert Lewis)直接向国资委建议：借鉴美国量刑指南，率先推动中央企业的合规管理建设。
事实上，国资委已经在中央企业强力推行总法律顾问制度，这一制度被认为是国有大型企业加大力度防范法律风险的“护身符”。
“国资委作为国有企业最大的股东，有机会大规模地推动企业管理、法律风险管理以及合规管理的进步。”吕立山表示，“我们在报告中特别开辟了一个章节，对国资委的法制监管提出了一些我们自己的看法。”
早在2005年3月，吕立山带着《中国100强企业法律风险环境排名分析报告》参加了国资委举行的国有重点企业法律风险防范国际论坛。
“我们将继续与国资委进行相关法律事务的合作，比如培训、跨国企业交流等，当然，我们也会继续提建议。”在北京中国大饭店的专访中，吕立山颇为开心地表示。
中国式“量刑指南”
为了进一步推动对国有资产的监管效率，国资委加强了对所属中央企业的合规管理监管，其中法律风险防范能力一直是国资委所重点强调的。
2004年5月16日，国资委公布了《国有企业法律顾问管理办法》，该办法于2004年6月1日施行。2005年3月1日，国资委颁布的《中央企业重大法律纠纷案件管理暂行办法》开始实施。
这两个专门针对法律方面的管理办法，是否意味着国资委对于国有资产的法律监管已经建立起一套完整的监管体系？
对此，吕立山认为，世界上任何国家都从未有过这样一个政府组织或机构投资人处于如此优越而关键的地位，并且井然有序地总体协调资产庞大、涉及多个行业的国有企业群。
但需要明确的是，由于法制建设监管是一个特别复杂的程序，其中的不确定性因素太多，给国资委的监管工作带来了极大的不便。多个法规文件的出台，表明国资委已经采取强有力措施，而且国资委一直在集思广益筹建一套标准化的法律风险防范管理办法。
“其实，可以参考美国的经验，出台中国式的量刑指南。”吕立山表示，量刑指南对美国企业的运作具有重大影响，成为推动合规制度在美国企业普及的重要动力。
大约15年前，美国联邦司法部下属的独立机构美国判决委员会，采用了联邦组织犯罪量刑指南(以下简称“FSGO”)。这一方针以所谓的“有效的合规及道德规范计划”的形式出现，联邦法庭在对企业进行刑事量刑时，必须对这些因素加以考虑。
根据FSGO的规定，如果企业建立并执行了一个功能机制以确保适用法律与道德准则的遵守，则联邦法庭可以对触犯联邦刑事法律的行为给与较低的处罚。这是美国历史上联邦政府首次鼓励企业建立内部合规管理的行动。
“或许鼓励的方式很多，但我们认为，量刑指南的效果特别好，值得借鉴。”吕立山表示。
在FSGO执行几年后，美国绝大多数企业建立了合规管理，因而量刑指南的法律条款也逐渐明确化。这些关键元素有：建立可以减少不法行为的程序；安排高层人员负责合规管理工作；防止向有可能做出违法行为的个人授权；向所有员工有效传达标准及程序事宜；采取合理的合规手段，例如监督、审查和报告系统；运用有效的原则以推行标准以及采取适当的措施来发现并纠正错误，包括根据需要修改合规计划。
建言国资委
国资委并不直接负责制定审理“白领犯罪”案件的指导方针，那么FSGO在美国的实践经验如何对国资委在中国的实践有所启示呢？
吕立山认为，国资委以其中国国有企业最大的投资者以及政府部门的双重身份，能发挥举足轻重的作用。或者说，通过利用两者之中的任何一个身份，国资委能够推动中国国有企业合规管理的发展与普及。
最关键的因素在于，作为政府部门，国资委可以考虑制定在范围和内容上同FSGO相似的指导方针。有了这套方针，就有了标准化操作的“量刑指南”。
目前已经出台的相关法律文件，往往只针对某一层面进行了监管，而企业需要的是一个标准化的体系。在这个体系中，应该涵盖了企业合规管理的方方面面，企业在各个环节出现的问题，都应该在这一指南中找到相应的条款。
令人担忧的是，在现实环境下，国资委制定这一套方针难度特别大。
“考虑到在大多数中国企业中实行合规体制是个不小的挑战，对中国企业的指导方针可以将合规体制建设分阶段进行，并且为每一个阶段设定完成期限，使得这种方案更加可行，也更合理。”吕立山认为。
作为股东，国资委可以号召国有企业董事会的成员在企业中负责实行适当的合规管理措施，董事会则必须要求高管人员负责合规措施的施行。
事实上，合规管理在国内银行业执行得很不错，这给其他大型国有企业提供了参照。
“尽管现在国资委一时难以出台类似量刑指南的标准化办法，但是比较急迫的任务是推出一个独立 审计的合规评分排名制度，并定期公布各中央企业实行相关合规管理的排名。”吕立山表示。
无疑，这个审计排名制度同样需要一个考核标准。根据最佳国际实践经验，结合中国的国情，国资委应该率先确立这一标准，并且提供相关培训，逐步建立有效的合规监督体系。
如果国资委以最大股东的身份创立这一“顶部的合规体系”，将有助于国资委增强对国有企业的管理力度，而且，大股东发挥这种能动性是完全恰当的。
整体上分析，中国国有企业在法律风险管理上的进步实际上比非国有企业要大，这无疑主要归功于国资委的强有力领导，同时也显示了国资委领导作用的重要性。
事实上，从长远来看，国资委对国有企业的领导不仅只对国有企业，同时对所有的中国企业都将产生巨大影响。如果国资委设立了标准，那么所有的中国企业最终都将会遵从这一标准。
对于政府监管层面来说，通过创造一个培育内部合规体制发展的大环境，国资委也能够在中国企业中推动合规体制发展的进程。这将成为当代 中国经济奇迹中另一个独特而持久的成就。
“我们在本报告中只是以国资委为代表，论述了政府机构的重要作用。通过运用标准化管理体制，不仅是国资委，其他行业的政府管理者同样能够领导企业与国际行业标准进行接轨。”吕立山表示。
因而，量刑指南的基本原则同样适用于其他政府部门对其职责范围内企业的监管，如中国保监会、中国 银监会等。
通过不断发布政策规定，中国证监会在提高上市公司治理水平方面发挥了重要作用。而作为上市及非上市公司的控股股东，中国国资委、保监会、银监会及其他政府机构显然拥有更大的操作空间和义务。
吕立山认为，从更广阔的角度来看，国资委通过保护中国公司的企业形象，也保护了整个中国在全球市场上的商业利益。如果国资委成功领导下属国有企业建立一个全面而高效的合规文化体系，那么即使其中的一两个公司出现比较严重的法律问题，也会被认为是个别现象，而不会损毁中国公司的整体形象。